XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4095
Onorevoli Colleghi! - Il nuovo sistema di autonomia
della scuola esige un profondo ripensamento e riorientamento
in termini culturali, professionali, valoriali e
organizzativi, del modo di intendere l'esercizio della
funzione sia docente che dirigente. Per tale motivo non ci si
può esimere dal ridefinire la figura professionale del docente
e la relativa funzione.
La questione della "professionalizzazione"
dell'insegnamento non è certo recente. Essa fu già
autorevolmente posta nella "Raccomandazione sullo status
degli insegnanti" redatta dall'Unesco nel 1966. Già allora
si individuò nell'etica della professione e in elevati
standard professionali lo strumento principe per fare
assurgere i docenti allo status di professionisti,
capaci di dare risposta ad uno dei fondamentali diritti umani:
il diritto all'istruzione.
E' stata definita la legge che reca le norme generali di
un nuovo sistema nazionale di istruzione e di formazione,
priva di riferimenti alla condizione "giuridica" e
professionale degli insegnanti.
La qualità della scuola è fondata sulla "qualità" della
condizione (norme generali) e della "funzione" prestazioni
essenziali ovvero standard) dei docenti.
L'insegnante non è un soggetto perfettamente fungibile ad
ogni trasformazione strutturale, normativa ed organizzativa
della scuola, ne è l'elemento costitutivo, soprattutto quando
il sistema in cui esso opera si avvia a rapidi e continui
cambiamenti (autonomia, riforma degli ordinamenti, nuovi
programmi, progetti, eccetera).
La difficoltà di sviluppo dell'autonomia e del
decentramento delle competenze alle scuole dipende in gran
parte dal "blocco" della formazione dell'insegnante e dal
mancato sviluppo e aggiornamento della professionalità e delle
competenze del docente.
In effetti, nei dieci anni in cui si è discusso
sull'autonomia delle scuole, non si è operato
conseguentemente:
a) né per modificare il reclutamento (la legge n.
124 del 1999 ne è la dimostrazione);
b) né per riscrivere lo stato giuridico degli
insegnanti in coerenza con il nuovo paradigma organizzativo e
didattico delle scuole;
c) né per dare pertinenza alle competenze
richieste ai docenti con il trasferimento alle scuole di nuovi
poteri e funzioni tecniche, organizzative e didattiche.
E' significativo che ciò sia avvenuto, ma con effetti non
del tutto positivi, solo ed esclusivamente per la figura del
dirigente scolastico e del direttore amministrativo, creando
un pericoloso squilibrio ed una asimmetria tra le finalità
educative della scuola e il suo funzionamento amministrativo e
organizzativo.
Resta il fatto che senza una definizione chiara della
funzione docente, la scuola, come macchina amministrativa,
manca del suo naturale carburante professionale.
Finora il Parlamento si è occupato dell'insegnante
essenzialmente come "dipendente pubblico", alla stregua di
tutti gli altri impiegati dello Stato. A partire dagli anni
ottanta, ad esso sono state assicurate, come per gli altri (ma
non per i professori universitari), la contrattazione e tutte
le libertà sindacali, accentuando la sua "dipendenza"
piuttosto che la sua autonomia e la sua responsabilità
professionali.
Ma può esistere una vera autonomia delle scuole senza un
"insegnante professionista" capace di vera responsabilità per
i risultati? Sembra di no, a giudicare dallo stato di
frustrazione e di disagio che gli insegnanti continuano a
manifestare.
Il vecchio stato giuridico di cui alla legge n. 477 del
1973 è stato demolito dalla successiva "privatizzazione" o,
meglio, dalla contrattualizzazione del rapporto di lavoro, che
ha invaso, nonostante i vincoli contenuti nell'articolo 2
della legge n. 421 del 1992 (in base ai quali era stato
emanato il decreto legislativo n. 29 del 1993 e successive
modificazioni), il campo riservato alla legge e ai princìpi
generali della professione.
A causa di questo sfondamento dei confini fissati dalla
legge delega, il citato decreto legislativo n. 29 del 1993,
oggi tradotto definitivamente nel decreto legislativo n. 165
del 2001, il profilo professionale - a partire dalla
definizione della libertà di insegnamento - ma anche
l'autogoverno della professione, la valutazione, gli
standard, il codice deontologico, la disciplina, la
carriera, la formazione iniziale e in servizio, sono rimasti
come residuati di una azione giuridica e normativa che si è
tutta squilibrata sul lato contrattuale, senza alcuna remora
né censura.
Il processo di "proletarizzazione" dei docenti (favorito
dal numero decisamente impressionante), da timore e "profezia"
teorizzata negli anni settanta, ha avuto la sua compiuta
realizzazione nel contesto della contrattualizzazione vasta e
penetrante, che ha inciso anche sull'immagine sociale, sulla
percezione di sé e sugli stessi comportamenti quotidiani dei
docenti.
La stessa definizione della dirigenza scolastica è
avvenuta concretamente in polemica con la funzione docente e
non come naturale sviluppo della carriera, per cui oggi il
dirigente scolastico appartiene per profilo, per trattamento
economico, per modalità di reclutamento e per funzioni più
alla carriera burocratico-amministrativa che non a quella di
tipo educativo e didattico. La conseguenza è che le scuole
sono oggi prive di una vera e propria leadership
istituzionale, un vuoto che non può essere riempito nè dalle
"funzioni obiettivo" (elettive), né tanto meno dai
collaboratori, scelti dal dirigente.
Ambedue le soluzioni sono un surrogato piuttosto maldestro
della carriera, docente che dovrebbe essere fondata
essenzialmente su standard, valutazione, sviluppo,
professionalità, specializzazione, responsabilità per i
risultati.
Per quanto riguarda l'autonomia contrattuale della
professione (nonostante la esplicita previsione dell'articolo
21 della legge n. 59 del 1997 e nonostante le promesse),
l'insegnante - caso unico in tutto il pubblico impiego - si
trova ancora accomunato con tutto il personale dipendente
della scuola, compresi gli ausiliari.
Tale anomalia ha avuto come conseguenza quella
"mostruosità" organizzativa costituita dall'istituzione della
rappresentanza sindacale unitaria (RSU) eletta in ogni scuola,
dove l'insegnante può essere rappresentato da operatori e da
lavoratori che nulla hanno a che fare con la sua
professione.
Comunque resta la contraddizione di un organismo negoziale
(RSU) in un contesto organizzativo che non gode di alcuna
autonomia o discrezionalità contrattuale né gestionale (per
quanto riguarda il personale), dato che il consiglio della
scuola (ovvero il dirigente scolastico) in Italia - a
differenza di altri Paesi europei e industrializzati - non ha
il potere di assumere o di licenziare il personale, ma è del
tutto dipendente dalle norme amministrative per quanto si
riferisce alla gestione del bilancio, dell'organico e di ogni
altra materia attinente al governo del personale, che resta
pervicacemente accentrato.
Circondati da organi collegiali di ogni tipo, tutelati e
garantiti da una contrattazione sempre fitta e minuta, che ne
ha esaltato la funzione impiegatizia, privi di prospettive di
carriera, gli insegnanti restano ancora in Italia senza una
visibile e riconoscibile immagine di sé.
Finiti gli entusiasmi del neo missionarismo degli anni
settanta ed i riferimenti ideologici forti delle ideologie
contrapposte, per gli insegnanti resta la strada del
professionalismo (stato giuridico, formazione iniziale,
cultura specialistica condivisa, codice deontologico,
carriera, autogoverno della professione), cioè una
ridefinizione del ruolo e delle competenze in rapporto ai
nuovi compiti della scuola in una società della conoscenza:
"dipendenti ma professionisti". Il che significa:
a) un contratto snello, che intervenga solo sui
punti che non incidono sulle competenze professionali e sulla
organizzazione della carriera, e cioè: orario, retribuzione,
mobilità;
b) la garanzia dell'autonomia contrattuale di una
categoria di professionisti (area autonoma);
c) uno stato giuridico essenziale che affermi i
valori ed i princìpi su cui si basa la professione
dell'insegnare a tutti i livelli, in tutti gli ordini di
scuola ed in ogni situazione;
d) un organo di autotutela professionale che sia
la garanzia "dinamica" dello sviluppo della professione e che
sappia escludere con i mezzi e con le tutele opportuni coloro
che non possono essere definiti insegnanti;
e) un reclutamento che sia coerente con gli
standard della professione, definiti dagli stessi
insegnanti;
f) un mercato del lavoro che garantisca l'accesso
solo a chi ha i requisiti dell'insegnante professionista;
g) una carriera che sia fondata su modalità e su
criteri di valutazione basati sul merito professionale;
h) un'articolazione del ruolo che garantisca alle
scuole autonome professionalità e competenze adeguate,
certificate, stabili e valutate;
i) una dirigenza delle scuole che non sia in
contrasto con la natura "tecnica" della funzione scolastica e
che ne costituisca effettivamente uno sbocco naturale della
carriera e non una fuoriuscita o una fuga dal ruolo e dalla
professione.
In sostanza, va costruita una professione che sappia
autogovernarsi per la qualità della sua prestazione
pubblica.
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