XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3991
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
nasce dall'esigenza di aggiornare e rendere più efficaci gli
aiuti economici e la cooperazione tra l'Italia e i Paesi in
via di sviluppo (PVS).
Questo argomento assume particolare importanza ed
interesse per tutte le forze politiche, ancora più oggi, alla
luce della difficile situazione internazionale. I primi
interventi legislativi in materia di cooperazione hanno avuto
carattere episodico e parziale (legge 26 ottobre 1962, n.
1594, e legge 28 marzo 1968, n. 380): con essi si prevedeva
l'invio di esperti e di volontari in servizio civile, la
fornitura di attrezzature tecnico-scientifiche, la concessione
a società ed enti italiani di contributi a fondo perduto per
l'elaborazione di studi e di progetti. Il primo intervento di
rilievo si è avuto in coincidenza del "secondo decennio per lo
sviluppo" proclamato dalle Nazioni Unite (legge 15 dicembre
1971, n. 1222): in esso erano previsti interventi più mirati,
ma non ancora inseriti in un progetto organico. Sulla stessa
linea d'azione furono anche le due leggi successive (legge 9
febbraio 1979, n. 38, e legge 8 marzo 1985, n. 73,
quest'ultima ispirata all'idea di affiancare la tematica
dell'aiuto di emergenza con quella della cooperazione allo
sviluppo, ma in una elaborazione ancora embrionale).
L'innovazione più vasta nella definizione della
cooperazione come "parte integrante della politica estera
dell'Italia" si è avuta con la legge 26 febbraio 1987, n. 49:
essa disegnava un complesso sistema di organi, procedure e
strumenti caratterizzati da una forte autonomia e specialità
rispetto alle norme generali, ma già nel 1992 ci si è resi
conto che gli investimenti diretti, di portafoglio e i
prestiti provenivano più spesso dalle associazioni private che
dagli aiuti pubblici allo sviluppo (APS) ("Cooperazione
allo sviluppo: modello da cambiare?" Angelo Gramigliola,
Politica Internazionale, n. 3, maggio/giugno, 1997).
L'esigenza di un cambiamento radicale nasce dal fatto che
l'Italia ha tradizionalmente destinato una quota molto elevata
del suo APS alla cooperazione multilaterale (cioè al
finanziamento di organismi, banche e fondi internazionali di
sviluppo). Occorre, invece, che il nostro Paese si mostri
forte e attivo anche in prima persona. In più occasioni e
incontri, inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri
Silvio Berlusconi ha espresso la volontà politica del Governo
italiano di procedere verso il raggiungimento di una soglia di
almeno lo 0,7 per cento del prodotto interno lordo da
destinare ad attività di cooperazione e aiuto ai Paesi
bisognosi. Gli APS, inoltre, devono slegarsi dal semplice
concetto di assistenza pubblica ai PVS, per abbracciarne uno
più ampio che includa anche considerazioni
economico-culturali, geografiche e demografiche ad
hoc.
Un tale progetto, poi, non può rimanere indifferente a
quanto già svolto dalle organizzazioni non governative (ONG),
dalle università e, in generale, dalle organizzazioni di
volontariato.
Non si può, infine, prescindere dal fatto che il quadro
delle relazioni internazionali sia profondamente mutato, anche
per effetto dei dolorosi avvenimenti mondiali e degli
imponenti flussi migratori che dal sud del Pianeta si
riversano sui Paesi più industrializzati ed economicamente
attraenti.
Tutto ciò porta a concludere che sia necessario, in
primis, la previsione di un organico coordinamento degli
interventi, sulla base, da una parte, di una forte
programmazione politica e, dall'altra, di una più snella
attuazione.
Sotto il primo aspetto, la proposta di legge, apportando
notevoli cambiamenti rispetto alla legge 26 febbraio 1987, n.
49, affida al Parlamento la responsabilità di esprimere un
parere vincolante sulla scelta delle priorità delle aree
geografiche e dei singoli Paesi verso i quali promuovere
interventi di cooperazione, nonché dei diversi settori nel cui
ambito i progetti dovranno essere attuati. Inoltre, vengono
date maggiori competenze al Ministero degli affari esteri,
viene potenziato il peso dell'unità di valutazione, già
presente all'interno della Direzione generale per la
cooperazione allo sviluppo (DGCS) del Ministero degli affari
esteri, e viene in parte modificato l'organico del Comitato
direzionale.
Relativamente al secondo aspetto, la presente proposta di
legge tende a semplificare le procedure di intervento
attraverso l'eliminazione dell'unità tecnica centrale e delle
unità tecniche nei PVS, sostituite dalla figura degli addetti
alla cooperazione e da un apposito ufficio per la
cooperazione, istituito presso l'ambasciata italiana sul
territorio del Paese destinatario.
Come ogni soggetto che entri a far parte dei piani di
intervento, anche gli addetti alla cooperazione possono, in
ogni momento, avvalersi dell'aiuto tecnico dei consulenti,
appositamente iscritti ad un albo.
Inoltre, attraverso il richiamo alla legge 11 febbraio
1994, n. 109, nel testo modificato dalla legge 1^ agosto 2002,
n. 166, (cosiddetta "legge obiettivo"), si cerca di sgravare
la DGCS e il Comitato direzionale della gestione del personale
terzo e delle aziende coinvolte nei progetti di intervento. La
legge obiettivo ha avuto notevoli e positivi sviluppi in
Italia: pensiamo che ciò possa applicarsi proficuamente anche
su scala internazionale.
La figura del main contractor può costituire
l'interlocutore principale, se non l'unico, per il Ministero
degli affari esteri.
E' chiaro che la proposta di legge costituisce un
ulteriore passo in avanti verso la piena ed effettiva
efficacia della cooperazione, senza con questo voler assurgere
a legge conclusiva, in un settore, quello della cooperazione,
in perenne divenire, come sono in perenne divenire e mutare le
esigenze dei PVS.
La presente proposta di legge è divisa in tre capi. Il
capo I individua i princìpi generali ai quali si deve ispirare
la cooperazione allo sviluppo.
All'articolo 1 si afferma che "la cooperazione allo
sviluppo è parte inscindibile della politica estera
dell'Italia, con ciò volendo sottolineare l'importanza che gli
interventi siano inseriti all'interno delle linee
programmatiche previste dal Ministero degli affari esteri.
L'articolo 2, specifica che la cooperazione allo sviluppo
può consistere anche nell'esportazione del know-how
imprenditoriale italiano in materia di rapporti tra le
istituzioni pubbliche e il settore privato.
Un aspetto del tutto nuovo è il criterio di condizionalità
previsto dall'articolo 3: riteniamo importante che l'azione di
cooperazione non sia a senso unico e che, perciò, il Paese
beneficiario si impegni concretamente a rispettare i diritti
umani e i princìpi democratici internazionalmente
riconosciuti.
Il capo II comprende tutti gli aspetti relativi
all'individuazione e all'elaborazione delle attività di
cooperazione.
Come accennato, con l'articolo 4 abbiamo ampliato le
competenze del Ministero degli affari esteri, prevedendo che
esso si occupi di proporre alle Commissioni competenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica la scelta
delle priorità delle aree geografiche e dei singoli Paesi,
oltre che i differenti settori di intervento; che individui i
progetti da realizzare di intesa con il Paese destinatario e
in armonia con altri interventi eventualmente già in atto o in
stato di elaborazione a livello internazionale. Il Ministero
degli affari esteri si impegna anche a inviare annualmente una
relazione consuntiva alle Commissioni parlamentari competenti.
Lo stesso dicasi per il Ministro dell'economia e delle
finanze, come statuito all'articolo 14, comma 5.
L'articolo 5 prende in considerazione il campo degli
interventi straordinari, considerando come situazioni di
emergenza quelle che riguardano tre gravi casi: l'invio di
missioni di soccorso nelle aree colpite da carestie e da fame,
l'avvio di interventi in campo igienico-sanitario nelle aree
colpite da calamità e la costruzione di strutture di
accoglienza e di quanto altro necessario per i rifugiati.
L'articolo 6 aggiunge alle competenze già previste della
DGCS anche il compito di individuare gli addetti alla
cooperazione da inviare presso le ambasciate sul territorio
del Paese beneficiario, previa delibera del Comitato
direzionale, di cui all'articolo 7. Con esso si stabilisce,
inoltre, che il Comitato direzionale sia presieduto dal
Ministro degli affari esteri, o dal Sottosegretario di Stato
da questi delegato, come era originariamente, ma aggiunge che
di esso facciano parte anche il Vice Ministro del Ministero
delle attività produttive e il capo del Dipartimento per
l'internazionalizzazione del Ministero delle attività
produttive. E', infine, stato previsto, come compito
aggiuntivo del Comitato direzionale, che quest'ultimo esprima
pareri circa l'idoneità delle ONG che entrano a far parte di
un progetto di cooperazione.
Il capo III prende in considerazione i differenti aspetti
inerenti le fasi di esecuzione dei progetti di cooperazione.
In esso sono contenute le maggiori innovazioni alla legge 26
febbraio 1987, n. 49.
L'articolo 8 istituisce la figura degli addetti alla
cooperazione: essi sono funzionari del Ministero degli affari
esteri o distaccati da un altro Ministero e dipendono dalla
DGCS. Il loro compito principale è quello di seguire passo per
passo i programmi di intervento servendosi, ove necessario,
dell'ausilio dei consulenti tecnici. Secondariamente, viene
loro concessa autonomia d'azione per interventi che abbiano
una previsione di spesa non superiore a 100.000 euro e,
comunque, per una cifra che non superi un decimo del valore
totale del piano-Paese di competenza.
I consulenti tecnici di cui si è finora parlato possono
inoltrare al Direttore generale della DGCS la domanda di
iscrizione all'albo di cui all'articolo 9, presentando idonee
garanzie di professionalità. Qualora queste manchino o vengano
a mancare nel corso del tempo, la DGCS ha diritto a non
accettare la richiesta di iscrizione o di cancellare dall'albo
chi abbia perso i requisiti di idoneità.
L'articolo 10 prende in esame i casi di intervento a
livello bilaterale: in esso si dà la possibilità alle imprese
di essere esse stesse motori degli interventi di cooperazione,
attraverso la proposizione di progetti preliminari
adeguatamente giustificati, che vengano poi messi in concorso
secondo le procedure d'appalto previste dalla legge 1^ agosto
2002, n. 166. Ciò permette di incentivare l'iniziativa
privata, senza però perdere di vista la necessità che gli
interventi siano "inscindibili" dalla politica estera
italiana, come si era sottolineato all'articolo 1, in ragione
del fatto che, prima che il Direttore generale della DGCS
proceda all'individuazione dell'ente appaltante, il Ministero
degli affari esteri dovrà valutare la conformità del progetto
preliminare alle linee programmatiche proprie e a livello
internazionale.
L'articolo 11 vuole incentivare, a parità di condizioni le
imprese che intendono instaurare o hanno già instaurato
rapporti di collaborazione con le imprese del Paese
destinatario: ciò, infatti, consente che quest'ultimo tragga
beneficio non solo dal progetto a se stante, ma, a più ampio
respiro, anche dalla spinta positiva dell'occupazione e del
valore aggiunto locale.
Le ragioni che sono alla base della presente proposta di
legge costituiscono anche la ratio dell'articolo 12.
Vogliamo che la cooperazione allo sviluppo sia effettiva e
affinché ciò avvenga è necessario che ogni passo sia
monitorato: ex ante, dal Comitato direzionale attraverso
il controllo dell'idoneità dei mezzi e del personale destinati
alla cooperazione; in itinere, da parte
dell'ambasciatore di riferimento, attraverso l'invio al
Direttore generale della DGCS al termine di ogni intervento e
comunque ogni anno, di una relazione sullo stato dei lavori e
sull'operato degli addetti alla cooperazione; ex post,
da parte dell'unità di valutazione, attraverso l'analisi dei
risultati ottenuti in relazione ai costi sostenuti e al lavoro
del personale impiegato. Anche in questi casi è sempre
possibile chiedere l'ausilio dei consulenti tecnici.
L'articolo 13 reca norme innovative rispetto alla
previgente legislazione, prevede, infatti l'apertura di un
ufficio per la cooperazione, all'interno dell'ambasciata di
riferimento, dove gli addetti alla cooperazione, nel caso il
loro invio si renda necessario, possano svolgere i propri
compiti. Al termine del progetto l'ufficio verrà chiuso.
Gli articoli successivi seguono a grandi linee quelli
della legge 26 febbraio 1987, n. 49, ad eccezione del fatto
che sono state eliminate le figure dell'esperto e dei
volontari del servizio civile: questi ultimi non hanno più
ragione di essere, poiché o saranno dipendenti delle società
impiegate nel progetto di cooperazione o saranno "cooperanti"
sotto contratto delle ONG (articolo 30); infine, oltre ai
doveri contrattualmente previsti per chi viene inviato
all'estero, il personale che entra a far parte di un progetto
di cooperazione ha il dovere di supportare in ogni suo aspetto
l'azione e il prestigio dell'Italia all'estero (articoli 18 e
32).
E' utile sottolineare altri due aspetti innovativi: la
durata degli incarichi affidati ai dipendenti pubblici, ai
docenti universitari e ai magistrati, eventualmente impiegati
nei progetti, è direttamente dipendente dal tempo
dell'intervento. Inoltre, ad essi potrà essere conferito un
successivo nuovo incarico con le stesse caratteristiche solo
per un programma di intervento in un'area geografica diversa
da quella in cui si è svolto il precedente (articolo 21).
Il secondo aspetto innovativo riguarda le ONG (articolo
27): esse devono presentare un bilancio annuale che dimostri
la buona e corretta tenuta della contabilità e che evidenzi
un'autonoma capacità di finanziamento per un valore pari
almeno al 30 per cento dell'investimento necessario per
l'intervento; è loro concessa la possibilità di richiedere
l'iscrizione in un apposito albo, istituito presso la DGCS, in
presenza e in costanza dei requisiti di idoneità; infine, il
Direttore generale della DGCS promuove almeno una volta
all'anno un'assemblea di tutte le ONG iscritte all'albo per
discutere consuntivi e programmi della cooperazione
italiana.
In conclusione appare chiaro che, con la presente proposta
di legge, si riporta a tutti gli effetti la cooperazione allo
sviluppo nell'ambito delle azioni di politica estera, che
vedono l'impegno di tutto il "Sistema Italia".
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