XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3958
Onorevoli Colleghi! - I cambiamenti del quadro delle
relazioni internazionali, le recenti crisi del Vicino Oriente
ed il crescente impegno del nostro Paese, nell'ambito degli
accordi europei, per il raggiungimento degli obiettivi di
mantenimento della pace e di sviluppo economico e sociale nei
Paesi meno favoriti, ripropongono con forza la necessità di
una profonda revisione della legge che attualmente regola
l'aiuto pubblico allo sviluppo (APS); non è, infatti,
possibile per un Paese come l'Italia - grande potenza
industriale ed animatrice dei più importanti consessi
internazionali - non fare della cooperazione con i Paesi meno
favoriti un impegno e un'opportunità.
All'indubbio ruolo strategico rivestito dalle attività di
cooperazione nell'ambito della politica estera dell'Italia
deve, infatti, corrispondere uno strumento normativo in grado
di consentire una interpretazione efficace ed efficiente di
tale ruolo, con la riaffermazione in primo luogo dei relativi
princìpi etici ispiratori.
La crisi della cooperazione italiana, progressivamente
aggravatasi negli ultimi anni, pur inquadrabile nella analoga
crisi di ben più ampie proporzioni registrata a livello
mondiale, innescata dall'attuale fase di recessione
dell'economia globalizzata, ha assunto tuttavia peculiarità
tali da indurre in larga parte dell'opinione pubblica serie
riserve sulla opportunità di continuare a destinare ad essa
fondi del bilancio statale.
Appare urgente, pertanto, da parte del Parlamento operare
una vasta e articolata azione di sostegno al principio che
ogni Nazione, intenzionata ad affacciarsi con forza e dignità
sulla scena internazionale, non può sottrarsi all'obbligo di
sostenere la promozione della pace, la piena realizzazione dei
diritti umani e delle libertà democratiche nonché il primato
della solidarietà e della giustizia in favore delle
popolazioni più deboli e meno favorite.
La legge n. 49 del 1987 che tuttora regola lo svolgimento
dell'APS italiano e - più in particolare - la cooperazione
italiana con i Paesi in via di sviluppo, oltre ad essere
parzialmente superata in quanto concepita in un quadro di
riferimento politico e internazionale profondamente mutato
negli ultimi quindici anni, è stata anche in larga misura
disattesa e non regolamentata con proprietà, al punto da
generare aree di incertezze applicative, prime responsabili -
tra l'altro - delle deviazioni largamente evidenziate nelle
sedi parlamentari.
Gli emendamenti e gli altri provvedimenti intervenuti
successivamente sul testo della legge n. 49 del 1987, hanno
purtroppo contribuito definitivamente a confondere l'impianto
legislativo che pur regolamenta una materia delicata e
importante come l'APS.
Per queste ragioni, è indispensabile che il Parlamento
ponga mano ad una significativa riforma dell'attuale
disciplina della cooperazione con i Paesi in via di sviluppo,
perseguendo al contempo il difficile equilibrio fra due
fondamentali categorie di bisogni che inducono le società
maggiormente dotate di risorse, da un lato, a trasferire parte
della propria ricchezza verso le società più svantaggiate
obbedendo all'imperativo morale dell'aiuto al più debole; e,
dall'altro, a modulare tale spinta - fino ad azzerarla - in
relazione alle proprie necessità di sicurezza interna e di
mantenimento del livello di benessere raggiunto.
La proposta di legge che si presenta risponde alle
necessità richiamate, peraltro con un impianto di contenuti
assai innovativi, frutto anche della larga consultazione e
partecipazione di rappresentanti degli operatori della
cooperazione allo sviluppo; delle organizzazioni di
volontariato e di cooperazione internazionale senza fini di
lucro; di studiosi e di esperti del settore.
Il presente testo riafferma innanzitutto i princìpi etici
cui deve ispirarsi la cooperazione internazionale, sancendone
al contempo l'integrazione nella politica estera dell'Italia;
esso pone, cioè, al centro dell'attività di solidarietà il
soddisfacimento dei bisogni primari dei Paesi in via di
sviluppo e in primo luogo la salvaguardia della vita umana,
l'autosufficienza alimentare e la lotta contro la povertà e lo
sfruttamento dei più deboli.
Per le risorse economiche destinate all'APS, viene altresì
definito l'obiettivo tendenziale dello 0,7 per cento del
prodotto interno lordo, al fine di mantenere l'Italia in linea
con i parametri Convenuti internazionalmente e, più in
particolare, a livello comunitario; un primo carattere
chiaramente innovativo della proposta di legge risiede nella
affermazione che, seppur facente parte di essa, in alcun modo
la cooperazione italiana è condizionata dalla politica estera
del Paese né dalle sue necessità di espansione commerciale
(articolo 1).
A tale proposito, è necessario richiamare - con grande
chiarezza - l'insufficienza dell'attuale impianto legislativo
a sostegno degli interessi commerciali dell'Italia, che
richiede un'urgente opera di revisione e di aggiornamento da
parte del Parlamento, affinché la nostra imprenditoria,
esclusa opportunamente dai benefìci della presente proposta di
legge, non si trovi tuttavia in condizioni di più accentuato
disagio nella competizione internazionale.
L'indispensabile efficacia dell'azione della pubblica
amministrazione, poi, è supportata dalla netta separazione tra
il momento di indirizzo politico e di controllo da quello
proprio della fase attuativa; il primo, infatti, è demandato
al Governo che - su proposta del competente Ministro degli
affari esteri - assume annualmente la diretta responsabilità
dell'ammontare degli stanziamenti e della loro ripartizione
tra canali e strumenti; della scelta delle aree prioritarie e
dei settori e dei temi ai quali dedicare prevalenza di
interventi nonché del sostegno da dare ad azioni dettate da
emergenze o da calamità naturali (articolo 4).
Inoltre, il compito di verificare, controllare e formulare
indirizzi al Governo è affidato alle Commissioni affari esteri
delle due Camere e ad una istituenda Commissione parlamentare
permanente di vigilanza: è dunque al Parlamento che spettano,
come è logico, il compito e la responsabilità della massima
valutazione degli indirizzi dati e dei risultati ottenuti
annualmente dal Paese con l'APS (articolo 5).
Viene così chiaramente delineato l'insieme di poteri e di
responsabilità in un delicato settore dell'attività pubblica
con forte impatto internazionale: il controllo e la verifica
sono, infatti, affidati al livello più alto delle nostre
istituzioni (il Parlamento); l'indirizzo operativo è marcato
dalle decisioni dell'Esecutivo che garantisce, in tale modo,
la piena coerenza delle azioni di cooperazione internazionale
con quelle più generali di politica estera e - infine - il
momento attuativo è affidato ad uno specifico, nuovo organismo
(Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo istituita
ai sensi dell'articolo 9).
Esso, affiancato dalle competenze della Cassa depositi e
prestiti (articolo 20) nel settore economico-finanziario, deve
garantire - insieme al puntuale rispetto degli indirizzi
formulati dal Governo - i risultati programmati con l'APS, con
un elevato standard tecnico e la più puntuale
trasparenza degli atti posti in essere; all'Agenzia e dunque
affidato il compito unitario di promuovere e di coordinare gli
interventi di cooperazione internazionale, curandone
l'attuazione sul piano bilaterale, multibilaterale e
multilaterale.
L'Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico;
essa è dotata di autonomia patrimoniale e gestionale e opera
secondo criteri di efficienza e di economicità (articolo 9).
La scelta di un unico soggetto per la promozione e
l'attuazione degli interventi di cooperazione allo sviluppo
risponde prioritariamente a criteri di efficienza, economicità
e responsabilità propri di una struttura al passo con la
complessità proposta dai problemi di solidarietà
internazionale. L'ipotesi di una molteplicità di strutture
dedicate a questo settore non sembra garantire a sufficienza -
tra l'altro - la definizione integrata dei programmi e delle
iniziative che devono coinvolgere nel modo più esteso
possibile anche i Paesi beneficiari. In più, la gestione
unitaria permette di affrontare la pianificazione degli
interventi evitando competizioni tra diversi organismi
pubblici e privilegiando - nel rispetto prioritario del buon
esito dell'iniziativa - la scelta dello strumento di
finanziamento più idoneo, a valle di una realistica
ricognizione delle strutture locali e con l'accordo dei Paesi
beneficiari.
L'unicità della responsabilità e del coordinamento dei
programmi e delle iniziative è solo uno dei due capisaldi
necessari a garantire il successo dell'azione di cooperazione
internazionale: l'altro, è rappresentato dalla certezza dei
finanziamenti e dalla loro pronta disponibilità.
Proprio per questo fine è introdotto l'istituto del Fondo
unico per l'APS, definito su base triennale con stanziamenti
annuali. Alimentato dagli stanziamenti previsti dalla legge
finanziaria; dai conferimenti provenienti da organismi
internazionali e da Paesi terzi; da risorse eventualmente
messe a disposizione da enti locali (regioni, province,
comuni, eccetera) ed in generale da qualunque ulteriore
apporto come lasciti, donazioni e liberalità, esso è istituito
presso il Mediocredito centrale ed è gestito dalla Cassa
depositi e prestiti esclusivamente su disposizioni e
ordinativi dell'Agenzia (articolo 6).
Il meccanismo di copertura finanziaria introdotto nella
proposta di legge, svincolato dalle attuali rigidezze dei
capitoli di bilancio, consente un più flessibile uso delle
risorse a disposizione degli indirizzi politici, sensibili
agli eventi internazionali, e di una programmazione attenta ai
bisogni e alle finalità della cooperazione allo sviluppo.
Il recupero delle risorse già allocate e non utilizzate
dalla legge n. 49 del 1987, permette l'avvio immediato della
nuova disciplina e la cadenza triennale - con aggiornamenti
annuali - degli stanziamenti provenienti dalla legge
finanziaria consentono di avviare iniziative pluriennali,
assai frequenti nel settore della cooperazione, con la
certezza di non dover inseguire con provvedimenti speciali la
copertura di obblighi pur contratti a livello
internazionale.
Nel Fondo unico per l'APS non confluiscono le risorse
destinate alla copertura dei contributi obbligatori verso gli
organismi internazionali nonché alla partecipazione
finanziaria al capitale di banche e fondi di sviluppo che,
rese disponibili dal Ministero dell'economia e delle finanze,
sono affidate alla gestione politica del Ministero degli
affari esteri. Si completa in tal modo il ruolo di
responsabilità complessiva dell'APS affidata al Ministero
degli affari esteri la cui direzione competente è la Direzione
generale per l'APS (articolo 7).
A sostegno dell'azione dell'Agenzia nei settori della
formazione e della ricerca è prevista l'istituzione di uno
specifico Comitato consultivo la cui operatività è
sostanzialmente orientata alla definizione delle linee guida
della attività di cooperazione e al sostegno tecnico
scientifico delle iniziative e dei programmi bilaterali e
multilaterali a rilevante componente di formazione e ricerca
(articolo 14).
All'Agenzia è, infatti, affidato il delicato compito della
formazione; in una moderna visione della cooperazione non è
possibile diversificare il momento della formazione e della
ricerca da quello più propriamente operativo: sarà compito
precipuo di questo organismo coinvolgere il vasto patrimonio
di istituzioni e di strutture, esistenti nel nostro Paese, ad
elevata competenza nel settore della Cooperazione
internazionale.
Una particolare attenzione è rivolta al vasto movimento
del volontariato che costituisce in Italia strumento
collaudato ed efficace quanto nei più avanzati Paesi europei:
l'utilizzazione di tale risorsa per fini di solidarietà
internazionale richiede, tuttavia, una precisa normativa di
legge che consenta non solo certezza agli operatori, ma
possibilità di integrazione dell'intervento italiano con gli
analoghi originati in altri Paesi, con particolare riferimento
a quelli europei.
Nella proposta di legge sono, infatti, prima di tutto,
definite la figura del volontario e la modalità di
assegnazione ad esso di un contratto per un intervento di
cooperazione internazionale; all'Agenzia spetta, quindi, il
compito di fissare i limiti economici del rapporto e di
mantenere la registrazione dell'attribuzione della qualifica
di volontario ad ogni operatore che ne abbia i requisiti e ne
faccia richiesta. Sono, altresì, definiti i trattamenti
assicurativi e previdenziali così come gli obblighi posti in
capo all'organizzazione da cui dipende l'operatore, relativi
soprattutto al mantenimento del posto di lavoro e alla
valutazione dell'attività svolta ai fini della carriera negli
organismi pubblici (articolo 24).
Il ruolo delle organizzazioni non governative assume nella
proposta di legge un'importanza centrale: da un lato come
soggetti tradizionalmente utilizzatori dei volontari e,
dall'altro, come promotori di attività di cooperazione
internazionale e beneficiari di sostegno economico nell'ambito
dell'APS italiano. L'Agenzia è tenuta al mantenimento di un
registro delle organizzazioni non governative in base al quale
sono individuati i soggetti titolati a ricevere sia
cofinanziamenti, fino al limite massimo del 75 per cento dei
costi stimati, sia ad accedere - con le condizioni previste
per i crediti d'aiuto - ad una riserva non inferiore al 3 per
cento del Fondo per la concessione di microcrediti fiduciari
nei Paesi in via di sviluppo (articolo 23).
E' previsto, infine, lo sviluppo della cooperazione
decentrata ovvero dell'attività di solidarietà internazionale
cui le regioni, le province autonome, le province e i comuni
possono devolvere risorse umane ed economiche proprie. Tali
soggetti possono, altresì, accedere a finanziamenti previsti
nel Fondo unico per l'APS sempreché le loro iniziative siano
comprese nei programmi-Paese che l'Agenzia predispone
(articolo 28).
Sono identificati i meccanismi che consentono la
transizione dalla previgente normativa a quella contenuta
nella presente proposta di legge nonché le modalità di avvio
di quest'ultima e degli organismi di cui in essa è prevista
l'istituzione (articolo 29).
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