XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3926
Onorevoli Colleghi! - L'azionariato dei dipendenti si
inquadra all'interno dell'ampia categoria degli strumenti di
partecipazione dei lavoratori alla gestione e ai risultati
dell'impresa. Svariate sono le modalità che possono consentire
tale forma di partecipazione, potendosi in generale fare leva
tanto su titoli finanziari, quanto su strumenti di
contrattazione salariale. Svariate sono anche le finalità che
con tali strumenti possono essere perseguite, così come i
soggetti coinvolti, ognuno dei quali investito da costi
specifici.
Per definire le condizioni e gli strumenti per realizzare
la partecipazione azionaria dei dipendenti, appare utile
analizzare il ruolo economico e le finalità generali della
partecipazione dei lavoratori caratterizzando il contesto
microeconomico nel quale i vari fattori agiscono.
La partecipazione quale strumento di produttività. Questo
è certamente l'ambito nel quale la partecipazione del lavoro
alla proprietà dell'impresa è stata più frequentemente
chiamata in causa nella letteratura economica. Nella misura in
cui la relazione tra azionista e lavoratore può essere
inquadrata quale rapporto "principale-agente", il
coinvolgimento dei lavoratori nella proprietà dell'impresa (in
quanto strumento di condivisione del rischio imprenditoriale)
è la tipica soluzione per risolvere i problemi di azzardo
morale che sono strutturalmente legati alle relazioni di
agenzia.
Il contesto nel quale si giustifica in tale modo la
partecipazione è descritto dalle seguenti assunzioni:
il rapporto capitale-lavoro è conflittuale, nel senso
che le funzioni di utilità delle due categorie sono, almeno in
parte, divergenti;
la produttività del lavoro presenta caratteristiche di
inosservabilità ex-post;
il generico lavoratore è più avverso al rischio del
generico azionista.
In queste condizioni l'allineamento degli incentivi tra
principale e agente (azionista e lavoratore) viene tipicamente
ottenuto con l'introduzione di strumenti di profit sharing
che possono essere realizzati attraverso l'attribuzione ai
lavoratori di azioni dell'impresa.
La partecipazione quale strumento di "controllo". La
partecipazione al controllo dell'impresa da parte di un'ampia
cerchia di stakeholder risponde a esigenze di democrazia
economica ed ha una lunga tradizione nelle esperienze di molti
Paesi occidentali, così come nella storia delle forme di
impresa non capitalistica, in primis le forme
cooperative. Quando si discute della questione, si tende
spesso ad attribuire alle forme di partecipazione dei
lavoratori istanze che contrastano con i princìpi di
massimizzazione del profitto delle imprese. A tale riguardo
occorre considerare che se, da un lato, è vero che le funzioni
obiettivo degli stakeholder diversi dagli azionisti
possono non coincidere necessariamente con quelle di questi
ultimi, dall'altro lato è vero anche che le ragioni del
capitalismo moderno - sempre più spesso gestito da
"finanzieri" piuttosto che da "imprenditori" - vengono
crescentemente accusate di accompagnarsi con orizzonti di
pianificazione e di investimento più brevi di quelli ottimali
per la crescita dell'impresa: in quest'ambito si arriva
addirittura ad attribuire al fattore lavoro una funzione
obiettivo meno "miope", e dunque in grado di bilanciare -
nella massimizzazione del valore dell'impresa - le istanze del
fattore capitale.
La partecipazione alla gestione può ovviamente esplicarsi
in modo congiunto o disgiunto dalla proprietà; è evidente,
come già richiamato, che la contestuale detenzione di diritti
di proprietà e di controllo garantisce un superiore
allineamento degli obiettivi, e ciò significa anche che tanto
maggiore è il coinvolgimento in termini di proprietà dei
lavoratori, altrettanto minori saranno i conflitti in sede di
controllo, in quanto si diluisce il peso di obiettivi dei
lavoratori divergenti dalla massimizzazione del valore
dell'impresa.
Per realizzare quanto esposto, si pone però il problema di
assicurare il coordinamento tra i lavoratori. Se il diritto di
controllo dell'impresa viene assegnato disgiuntamente dalla
proprietà (stabilendo ad esempio che i lavoratori abbiano una
rappresentanza "garantita" negli organi societari), il
coordinamento tra lavoratori è intrinsecamente garantito
proprio dalle "regole di rappresentanza"; viceversa, se la
partecipazione viene offerta insieme al capitale azionario ai
singoli lavoratori, nasce il problema derivante dal fatto che
l'attivismo assembleare è efficace solo se i relativi diritti
di voto vengono utilizzati in modo coordinato. A questo punto,
il lavoratore dotato di capitale votante dell'impresa viene
spinto da un lato a coordinarsi con gli altri lavoratori per
"far pesare" la propria voce, ma dall'altro ad astenersene,
sia a causa dei costi di coordinamento (partecipazione,
informazione e altri), sia a causa del costo finanziario del
mantenimento della partecipazione che, come detto, causa
allocazione del rischio inefficiente e quindi - seguendo
princìpi razionali di investimento - dovrebbe essere ceduta
nel breve periodo. Anche quando i vantaggi della
partecipazione ne controbilanciassero i costi di inefficiente
investimento a livello collettivo, il singolo lavoratore
potrebbe essere spinto dal meccanismo del free riding a
non gestire i propri titoli azionari in modo coordinato con i
colleghi, in quanto si aspetta che i benefìci della
partecipazione possano esplicarsi anche senza il proprio
specifico contributo, non ritenendo essenziale quest'ultimo al
buon esito complessivo.
La partecipazione dei dipendenti si trova quindi di fronte
a una duplice difficoltà. Qualora sia svincolata dal possesso
di azioni, si ripropone il problema del disallineamento di
obiettivi tra dipendenti e azionisti, proprio delle situazioni
di agenzia; qualora dipenda dal possesso di azioni, emerge il
problema dell'azione collettiva, cioè della difficoltà di
trovare forme di coordinamento efficaci tra i dipendenti
azionisti, in grado di evitare i rischi di free-riding e
più in generale di inefficacia della partecipazione.
La partecipazione quale canale di finanziamento
dell'impresa. Un ulteriore parametro rispetto a cui inquadrare
il tema è quello delle esigenze di finanziamento delle
imprese. In merito occorre considerare altre situazioni di
imperfezione del mercato, con particolare riferimento
all'inefficienza allocativa del mercato dei capitali. Due sono
le situazioni che interessano a questo proposito: il mercato
potrebbe non riconoscere come interessante un investimento,
che è invece profittevole, a causa di asimmetrie informative
tra insider e outsider; oppure il mercato raziona
l'impresa in esame. In entrambi i casi, il capitale fornito
dagli insider costituisce una risorsa imprescindibile
per il rispetto di corrette politiche di investimento, e i
lavoratori rappresentano una categoria di insider in
grado di aggiungersi - quando non di sostituirsi - rispetto
agli altri azionisti.
E' evidente che questo ruolo della partecipazione dei
lavoratori può avere un'importanza assai variabile in funzione
di situazioni contingenti: per grandi imprese quotate e
finanziariamente solide, il capitale fornito dai lavoratori
può risultare del tutto marginale; viceversa, imprese piccole
e/o in condizioni di dissesto finanziario e/o caratterizzate
da politiche di investimento per le quali il ruolo del fattore
umano è cruciale e/o la cui proprietà versa in condizioni di
vincoli di liquidità stringenti potrebbero dipendere
significativamente dall'apporto dei flussi di risorse
finanziarie che i lavoratori sarebbero in grado di
assicurare.
Inoltre, a prescindere dalla dimensione relativa
dell'azionariato dei dipendenti in rapporto alle esigenze di
finanziamento dell'impresa, va considerato il ruolo
segnaletico che la sottoscrizione dei lavoratori potrebbe
assumere: in condizioni di asimmetria informativa, il
finanziatore esterno che osservasse i lavoratori di una certa
impresa sottoscrivere quote del capitale sociale (nonché
impegnarsi a rimanere nel medio-lungo periodo nella compagine
azionaria) riceverebbe certamente un segnale credibile di
qualità dell'impresa e finirebbe per rendersi disponibile a
finanziare o comunque a migliorare le condizioni di
finanziamento per l'impresa stessa.
Dal lato dei lavoratori sono però presenti dei vincoli
finanziari che possono ostacolare la partecipazione al
finanziamento dell'impresa, derivanti da un lato dal fatto che
l'investimento nelle azioni della società per cui si lavora
determina certamente un'allocazione subottimale del rischio, e
dall'altro da una possibile effettiva indisponibilità delle
risorse finanziarie necessarie allo scopo.
Il modello della partecipazione azionaria collettiva.
Dalle considerazioni svolte in merito ai parametri di natura
economica rispetto ai quali valutare i vari strumenti di
partecipazione, discende l'esigenza di individuare un modello
di partecipazione dei dipendenti che consenta di contemperare
le diverse esigenze e potenzialità connesse al fenomeno
partecipativo.
Tale modello si basa sull'equilibrio e sulla
complementarietà tra le caratteristiche di strumento di
produttività, strumento di controllo e strumento di
finanziamento, che possono essere assicurate dai seguenti
strumenti:
1) la natura azionaria della partecipazione e la
conseguente proporzionalità tra diritti di partecipazione al
controllo e diritti di proprietà;
2) la gestione collettiva delle azioni, eliminando, o
almeno riducendo al minimo, i costi di esercizio comune dei
diritti di voto, nonché la non alienabilità nel breve periodo
delle azioni;
3) la previsione di misure agevolative, che favoriscano
il contributo dei lavoratori al finanziamento dell'impresa
attraverso lo strumento dell'azionariato collettivo.
Tale modello creerebbe benefìci sia per gli azionisti che
per i lavoratori (i primi per avere il fattore umano più
incentivato e poter disporre di uno strumento di finanziamento
aggiuntivo e con forti capacità segnaletiche; i secondi per
avere un ruolo nel controllo dell'impresa e quindi un ambito
importante nel quale poter rappresentare i propri interessi) e
dunque conseguentemente anche per la collettività, stanti
tutte le esternalità che genera una relazione "armonica" tra
capitale e lavoro. La gestione accentrata e la non
alienabilità nel breve termine delle azioni - pur di proprietà
dei lavoratori - risolverebbero il problema di free
riding.
Peraltro l'ordinamento giuridico italiano non prevede
attualmente alcuna disposizione specifica in merito alla
possibilità di aggregare la partecipazione dei dipendenti
azionisti. Anche il dibattito politico e dottrinario che si è
sviluppato, con alterni livelli di intensità, a partire dal
dopoguerra, ha tendenzialmente trascurato questo aspetto
apparentemente di natura solo "tecnica".
In realtà, il problema di identificare sotto il profilo
giuridico le forme di realizzazione della dimensione
collettiva dell'azionariato dei dipendenti trascende la
tecnicalità giuridica, in quanto la soluzione costituisce un
elemento determinante per qualificare il ruolo economico
dell'azionariato dei dipendenti.
Dalle principali esperienze estere emerge la necessità di
rinvenire forme specifiche e innovatrici, che consentano di
garantire che le potenzialità dell'azionariato collettivo dei
dipendenti non siano compromesse dall'inadeguatezza delle
modalità di realizzazione.
Alla luce delle considerazioni che precedono riteniamo
possibile individuare alcune linee guida per la definizione di
un percorso, anche logico, per lo sviluppo di forme di
partecipazione dei dipendenti adeguate rispetto all'evoluzione
del sistema capitalistico e alla specifica realtà italiana.
Il primo punto riguarda l'inserimento del fenomeno
partecipativo all'interno della recente evoluzione dei
processi di allocazione del capitale. In tale quadro la
partecipazione dei dipendenti viene ad assumere una
connotazione fisiologica nel funzionamento dell'economia di
mercato, non tanto con una finalità redistributiva, quanto
piuttosto nella realizzazione della funzione di impresa in
un'ottica orientata alla creazione di valore.
I fattori che spingono in tale direzione sono:
il crescente orientamento verso il mercato azionario dei
flussi di risparmio;
la graduale trasformazione della struttura proprietaria
delle società verso la diffusione dell'azionariato e una
maggiore contendibilità degli assetti di controllo;
la crescente importanza assunta dal capitale umano nella
creazione di valore delle imprese.
Il sistema economico italiano sta affrontando una profonda
fase di trasformazione, che indubitabilmente tende a
privilegiare il ruolo del mercato nella struttura proprietaria
delle imprese e nell'allocazione del risparmio e che apre ampi
spazi a una nuova ricomposizione dei rapporti tra capitale e
lavoro nelle direzioni indicate.
Il secondo punto riguarda il possibile ruolo della
contrattazione collettiva. Il quadro delle relazioni tra
capitale e lavoro sta modificandosi in modo tale da porre il
sindacato di fronte a una sfida che può rischiare di
comprometterne il ruolo di rappresentanza collettiva degli
interessi economici del lavoratori.
Si riduce infatti lo spazio della contrattazione
collettiva "tradizionale", mentre si allarga quello della
contrattazione individuale. Le relazioni, sempre più complesse
e articolate, che vengono a instaurarsi tra lavoratori e
imprese sul piano sia reddituale che patrimoniale vengono
definite nell'ambito di contratti articolati e differenziati:
accanto alla definizione del salario, infatti, diventa
possibile, e in alcuni casi necessario, stabilire contratti
per la gestione del fondo pensione, del trattamento di fine
rapporto, dei piani di azionariato e di stock option,
all'interno dei quali tendono a prevalere le componenti
individuali.
L'individualizzazione dei contratti rischia di ridurre la
capacità e la forza negoziale dei lavoratori nella relativa
fase di scrittura, in ragione delle asimmetrie informative che
caratterizzano la gestione di fenomeni economico-finanziari
complessi e tendono a porre i lavoratori in situazione
svantaggiata, sia con riguardo alla definizione dei contenuti
tecnico-finanziari dei contratti, sia con riguardo alla
possibilità di incidere sulla corporate governance delle
società.
La mancanza di forme di centralizzazione nella gestione di
tali aspetti può avere effetti negativi a livello di intero
sistema economico, in quanto una eccessiva parcellizzazione
delle relazioni genera il pericolo di insufficienza del
risparmio, soprattutto previdenziale, rispetto alle esigenze
di lungo periodo dell'economia in generale e dei singoli
lavoratori coinvolti in particolare.
Esiste quindi sia un interesse privato, per i lavoratori,
sia un interesse pubblico, che coinvolge l'intero sistema
economico, riguardo alla possibilità che il sindacato possa
svolgere una funzione attiva nella definizione delle relazioni
contrattuali che coinvolgono i lavoratori, direttamente o
indirettamente, nella capitalizzazione delle imprese. In
questa ottica, il ruolo della contrattazione diviene
essenziale anche nella prospettiva di una efficiente
allocazione del risparmio.
Il terzo punto riguarda la possibilità che, alla luce
dall'analisi delle problematiche e delle opportunità sollevate
dall'azionariato dei dipendenti, si individui uno "strumento"
che consenta di superare gli ostacoli soprattutto di natura
giuridica che attualmente limitano lo sviluppo di esperienze
significative in tal senso.
La costruzione di un idoneo modello di partecipazione dei
dipendenti richiede la definizione di una "politica" che,
anche sul piano normativo, definisca compiti e responsabilità
dei vari soggetti coinvolti e renda disponibili gli strumenti
necessari per la realizzazione delle esperienze concrete.
Onorevoli colleghi, il contesto italiano di questi ultimi
anni, il processo di privatizzazione di importanti società
industriali, bancarie e di servizi ha condotto a un
azionariato diffuso tra i lavoratori dipendenti anche grazie
alle disposizioni introdotte dal decreto legislativo 2
settembre 1997, n. 314. Lo sviluppo di una forte presenza
azionaria dei dipendenti è stato in parte incentivato dalle
stesse imprese, con l'impegno a realizzare una
compartecipazione dei propri dipendenti sul piano
finanziario.
Questo processo ha visto il nascere e l'affermarsi di
numerose associazioni aventi lo scopo di tutelare gli
interessi dei dipendenti azionisti e di promuoverne le
adeguate forme di partecipazione. Le associazioni, che
prevedono l'iscrizione da parte di dipendenti ed ex dipendenti
della società di riferimento in possesso di azioni, sono state
molto attive con iniziative nei luoghi di lavoro promuovendo
incontri su questi temi, nonché sulle prospettive industriali
delle società partecipate. Durante la definizione del testo
unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, di cui al decreto legislativo n. 58 del 1998, le
associazioni hanno portato il loro contributo nel corso di
audizioni parlamentari. Esse sono state maggiormente attive
nella raccolta delle deleghe in occasione delle assemblee
societarie: in questo modo hanno contribuito in modo effettivo
allo sviluppo di forme di democrazia economica e
societaria.
Dal novembre del 1998 le associazioni dei maggiori gruppi
societari si sono costituite nella Federazione italiana delle
associazioni di dipendenti-azionisti (FIADA), sancendo nel
proprio statuto il principio dell'indipendenza da forze
politiche e sindacali. L'associazionismo dei dipendenti si è
sviluppato anche a livello europeo: si è infatti dato vita
anche a una Federazione europea, cui hanno aderito
associazioni e federazioni di quattordici Paesi.
In considerazione di questi aspetti, con la presente
proposta di legge si ritiene che si debba cogliere
l'opportunità di dare attuazione all'articolo 46 della
Costituzione, che promuove la partecipazione dei lavoratori
alla vita e alla gestione delle imprese nella prospettiva di
una democrazia anche economica: tale articolo è, però, rimasto
finora inattuato.
Certo ben più ampia è la problematica della realizzazione
di una compiuta democrazia economica e complesse sono le
risposte che ad essa bisogna dare, i percorsi che occorre
costruire a partire dalla concertazione che si è sviluppata in
questi anni: l'azionariato dei dipendenti si pone quale
momento importante di questo ragionamento. Se
l'azionista-dipendente, non come singolo ma come soggetto di
un'impresa, è un momento della democrazia economica, occorre
far sì che ciò si rifletta anche sul piano legislativo.
Vi è una diversità che non sempre viene colta, o, meglio,
sottolineata con forza. Infatti mentre il dipendente è
interessato allo sviluppo dell'impresa, alla sua competitività
e anche indirettamente alla realizzazione degli utili perché
dallo sviluppo della stessa dipendono il suo futuro e per
grande parte quello della sua famiglia, in un secondo momento,
quando diventa azionista, subentra un interesse diretto
all'aspetto della realizzazione degli utili. Questa è la
differenza fondamentale, come hanno sottolineato le
associazioni dei dipendenti azionisti europee, e il fatto che
il dibattito travalichi i confini nazionali e approdi a
livelli transnazionali sta a sottolineare questo aspetto. E'
un confronto che dura da oltre un decennio a livello europeo,
sia nella Commissione della Unione europea che a livello di
Europarlamento. E' purtroppo meno presente nel dibattito
italiano, anche se vi sono stati momenti di discussione di
progetti di legge di iniziativa parlamentare anche nelle
passate legislature, al momento delle prime
privatizzazioni.
Vi è poi una certa convinzione che, in fondo, fra
l'azionista-dipendente e il piccolo azionista non vi siano
differenze. Si ritiene, invece, necessario compiere altre
distinzioni, perché sono reali. Vi è una differenza a nostro
parere, attorno alla quale è opportuno riflettere, fra la
rappresentanza del sindacato e quella degli
azionisti-dipendenti.
Sul piano della democrazia economica e della
concertazione, il sindacato nell'ultimo decennio ha fatto
enormi passi in avanti - sia in ambito comunitario sia in
ambito nazionale - non solo a livello confederale, ma anche a
livello di impresa: le norme contrattuali ormai prevedono
largamente il confronto fra l'impresa e il sindacato sui
programmi produttivi. Quindi diventa facile, per chi vuole
argomentare, affermare che il sindacato ha già una sede
propria. Ma, a parte il fatto che vi è una differenza fra i
lavoratori in sé e la rappresentanza che il sindacato assume
della universalità dei lavoratori (anche se vi è una ulteriore
distinzione fra il lavoratore iscritto e il lavoratore non
iscritto al sindacato), l'azionista-dipendente è qualcosa di
diverso, che non è alternativo al sindacato. E' anche diverso
dai generici piccoli azionisti, che riflettono problemi e
interessi in parte differenti.
L'articolo 1 enuncia la finalità della legge, che consiste
nell'attuazione dell'articolo 46 della Costituzione.
Quest'ultimo demanda alla legge ordinaria di stabilire i modi
e i limiti del diritto dei lavoratori a collaborare alla
gestione delle aziende, volto alla elevazione economica e
sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della
produzione.
L'articolo 2 individua come modalità attuativa
l'istituzione, sulla base di contratti e accordi collettivi,
di piani di partecipazione finanziaria che prevedano
l'attribuzione ai dipendenti di strumenti finanziari (azioni e
altri titoli), ferma sempre restando la volontarietà
dell'adesione da parte dei singoli. Tranne il caso di adesione
a una offerta pubblica di acquisto o di scambio, i suddetti
titoli non possono essere ceduti prima di un termine stabilito
contrattualmente in misura comunque non inferiore a tre
anni.
I titoli possono alternativamente venire assegnati, sempre
su base contrattuale, o (articolo 3) a un fondo comune di
impresa costituito in forma di società di investimento a
capitale variabile e regolamentato con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, sentite la Banca d'Italia e la
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB),
ovvero (articolo 4) ad una associazione di partecipazione
finanziaria di impresa in parte modellata sulla associazione
di azionisti introdotta dall'articolo 141 del citato testo
unico di cui al decreto legislativo n. 58 del 1998.
Al fine di poter esercitare efficacemente il proprio
ruolo, le associazioni di partecipazione finanziaria possono
(articolo 5) sollecitare il rilascio delle deleghe di voto da
parte dei dipendenti assegnatari dei titoli, rispettando, pur
in un opportuno quadro di semplificazione procedurale, le
disposizioni della CONSOB in materia di raccolta delle
deleghe, oppure (articolo 6) ricorrere allo strumento della
intestazione fiduciaria dei titoli a società fiduciarie di
amministrazione, anche costituite unilateralmente dalle stesse
associazioni, fermo restando in quest'ultimo caso il diritto
di ciascun dipendente assegnatario a esercitare in proprio il
diritto di voto in qualunque singola assemblea, anche
limitatamente a determinati punti dell'ordine del giorno.
Per agevolarne la visibilità e l'agibilità, il comma 4 del
medesimo articolo 6 attribuisce ai fondi comuni di impresa,
alle associazioni di partecipazione finanziaria di impresa e
alle società fiduciarie mandatarie due diritti - affissione e
disponibilità di locali - riconosciuti dallo Statuto dei
lavoratori (legge n. 300 del 1970).
L'articolo 7 incentiva la sottoscrizione dei titoli da
parte dei dipendenti inserendo tale finalità fra quelle che ai
sensi dell'articolo 2120 del codice civile conferiscono il
diritto di ottenere anticipazioni periodiche, entro
determinati limiti percentuali, sul trattamento di fine
rapporto maturato.
L'articolo 8 raccorda le nuove disposizioni con la riforma
della parte societaria del codice civile, attuata con il
decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6, destinata a entrare
in vigore il 1^ gennaio 2004, che all'articolo 2349 introduce
innovazioni in materia di assegnazione di azioni e di altri
strumenti finanziari a favore dei prestatori di lavoro.
Il conclusivo articolo 9 riconosce alcune agevolazioni
tributarie, oggettivamente limitate ma da reputare essenziali
per il buon esito delle nuove disposizioni, tanto ai
lavoratori assegnatari dei titoli, quanto alle aziende
assegnanti, ferma restando la revocabilità ex tunc in
caso di violazione del divieto temporaneo di cessione previsto
contrattualmente.
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