XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3810
Onorevoli Colleghi! - Nella nostra società è sempre più
pressante la richiesta di politiche di qualificazione, volte
alla riduzione della congestione del traffico veicolare e
quindi dell'inquinamento atmosferico e acustico ma anche ad
elevarne i valori estetici, architettonici e paesaggistici,
considerati pur essi essenziali per la qualità della vita.
Allo stesso modo, è evidente a tutti l'esigenza di sviluppare
un significativo sforzo per superare la carenza
infrastrutturale del nostro Paese, non soltanto in termini di
strade e vie di comunicazione o di reti tecnologiche, ma anche
di scuole per l'infanzia, moderne e sicure strutture
scolastiche e universitarie, servizi sociali e collettivi. Ed
ancora, è ormai diffusa la percezione della necessità di
interventi di prevenzione dei rischi naturali a fronte della
sempre maggior frequenza con la quale si verificano eventi
calamitosi.
Tutto ciò richiede di ripensare le modalità di sviluppo e
integrazione di tali iniziative, per evitare che la risorsa
territorio continui ad essere oggetto di interventi specifici
e unilaterali, non sempre e necessariamente di segno negativo
ma pur sempre caratterizzati da episodicità e
contraddittorietà. Occorre collocare il governo del territorio
al centro dell'insieme delle politiche di intervento, in
quanto momento di coordinamento e assetto dell'insieme degli
interessi pubblici e privati che comportano scelte che
incidono direttamente sul territorio. Non si tratta di tornare
alla concezione amplissima di urbanistica propugnata nel
passato, quale disciplina comprensiva di tutte le tutele, gli
usi e le trasformazioni del territorio, quanto piuttosto di
riconoscere la necessità di una funzione pubblica unitaria e
coerente di regolazione del territorio, pur nella
consapevolezza che la stessa è esercitata da una pluralità di
soggetti istituzionali, in continua interazione tra loro e con
i soggetti privati, ed attraverso una molteplicità di atti,
non soltanto di natura pianificatoria ma anche di natura
negoziale e concertativa e attraverso provvedimenti specifici
o interventi straordinari. Vi è dunque l'esigenza che i
diversi compiti che attengono al governo del territorio siano
svolti nell'osservanza di un quadro generale di riferimento
che assicuri la razionalità e la funzionalità del sistema,
ordinato secondo criteri di sussidiarietà, concertazione,
integrazione delle politiche, sostenibilità ambientale e
territoriale e con significativi momenti di semplificazione e
flessibilità dei processi di pianificazione e di controllo
delle trasformazioni.
La presente proposta di legge ha l'obiettivo di definire,
ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, come riformato
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, i princìpi
fondamentali che connotano il governo del territorio,
disciplinando con maggiore dettaglio i compiti riservati
all'amministrazione statale. Nel merito dei contenuti del
provvedimento, lo sforzo è stato innanzitutto nel senso di
riportare a sistema le più significative esperienze presenti
nelle recenti legislazioni regionali in materia, tenendo conto
della rilevante elaborazione di queste tematiche operata nel
corso della legislatura precedente dalla Commissione ambiente,
territorio e lavori pubblici della Camera dei deputati, sotto
la guida dell'onorevole Lorenzetti. Pur perseguendo
l'essenzialità e la concisione del testo legislativo, si è
cercato di evitare una vaga e generica elencazione di princìpi
generali, cercando piuttosto di fornire una indicazione
essenziale della portata che gli stessi devono assumere nel
campo del governo del territorio, attraverso l'individuazione
degli elementi, di ordine sostanziale e procedurale, che ne
costituiscono il contenuto essenziale.
In estrema sintesi si possono individuare quattro linee
portanti sulle quali è costruita l'intera trama della proposta
legislativa. Innanzitutto la riconduzione nell'ambito del
concetto di governo del territorio dell'insieme delle attività
e delle competenze che attengono alla disciplina del
territorio, con la conseguente necessità di uniformare la
legislazione in materia a princìpi e criteri comuni.
In secondo luogo si persegue il riordino istituzionale
delle funzioni in materia, fondato sul riconoscimento della
competenza generale dei comuni, ma anche sulla attribuzione di
funzioni di area vasta, tassativamente individuate, in capo ai
livelli territoriali sovracomunali e di compiti specifici ad
amministrazioni preposte alla cura di determinati interessi di
valenza territoriale. La funzionalità di un sistema così
articolato viene ricercata coniugando il rafforzamento della
autonomia decisionale e la responsabilità dell'amministrazione
competente con l'esigenza di una più ampia collaborazione tra
tutti gli attori, pubblici e privati, attraverso lo sviluppo
di forme di concertazione e condivisione delle scelte
territoriali, ma anche ampliandosi il ricorso a strumenti
negoziali per la gestione dei processi di regolazione e di
trasformazione, senza trascurare la realizzazione delle
condizioni tecniche necessarie per l'integrazione dei processi
di pianificazione e più in generale per l'interscambio delle
conoscenze e delle analisi del territorio.
La terza esigenza affrontata dalla proposta è relativa
alla introduzione di meccanismi di semplificazione e
flessibilità del sistema. La principale soluzione si armonizza
con la centralità delle funzioni comunali e con lo sviluppo di
forme di concertazione ed è incentrata sul concetto del piano
urbanistico comunale come "carta unica", inteso quale piano
sostitutivo di tutti gli atti di governo del territorio
vigenti, in quanto elaborato portando a sistema l'insieme dei
piani e degli atti che incidono sul regime giuridico del
suolo.
Infine, la proposta realizza l'esigenza di assicurare la
sostenibilità delle scelte di sviluppo del territorio, per i
profili non solo ambientali ma anche territoriali, cioè
infrastrutturali, economici e sociali. A tale scopo si
introduce l'obbligo della motivazione delle principali scelte
operate e si richiede un significativo sviluppo degli elementi
conoscitivi e valutativi degli atti di governo del territorio,
attraverso l'elaborazione, quali elementi costitutivi degli
stessi, di un quadro conoscitivo dello stato di fatto sul
quale si interviene e di una valutazione della compatibilità
degli effetti derivanti dall'attuazione delle loro
previsioni.
Passando all'esame puntuale dell'articolato, esso precisa,
anzitutto, che la nozione di governo del territorio non
individua una specifica materia, i cui confini possano essere
ben delimitati, con riguardo sia all'oggetto della disciplina
che alle competenze agli atti amministrativi che la
compongono, costituendo piuttosto una funzione amministrativa,
la quale attiene all'insieme degli atti conoscitivi,
regolativi e attuativi che incidono direttamente sul
territorio e sui valori e le risorse che lo caratterizzano. Il
governo del territorio solo in parte è frutto della
pianificazione territoriale e urbanistica: sempre più spesso
questa funzione è esercitata, per aspetti e tematiche
differenti, da tutti i livelli istituzionali (Stato, regioni,
province e comuni), sia con piani e programmi aventi carattere
settoriale o specialistico, sia con specifici atti di
apposizione di vincoli di tutela e valorizzazione di
particolari elementi o profili del territorio, sia con
provvedimenti che localizzano e abilitano la realizzazione di
interventi anche in variante alla pianificazione (articoli 1 e
2).
Per realizzare il riordino di un quadro così articolato e
complesso di competenze e di attività la proposta di legge
stabilisce al Capo I i criteri generali e gli obiettivi che
debbono essere osservati dalla legge nel disciplinare
l'attività amministrativa che si esplica nel campo del governo
del territorio. Il primo criterio attiene alla allocazione
delle competenze in questo campo. Il dibattito degli anni
scorsi ha visto, accanto alla richiesta del rafforzamento
della tradizionale competenza dei comuni, la constatazione
della necessità dello sviluppo di funzioni di area vasta, in
ragione dell'esigenza di trovare soluzioni adeguate a
questioni di assetto del territorio che esulano dai ristretti
confini comunali. La disciplina dei sistemi ambientali, così
come la pianificazione e realizzazione delle reti
infrastrutturali e tecnologiche necessitano infatti di un
livello di governo più ampio. La proposta di legge affronta
queste spinte antitetiche dando applicazione al principio di
sussidiarietà. Si afferma la competenza generale dei comuni
alla regolazione del territorio per tutti gli aspetti che non
siano espressamente attribuiti dalla legge ai livelli
sovraordinati. Inoltre, nei suddetti casi di conferimento di
competenze ad altri enti territoriali la legge deve comunque
prevedere forme di partecipazione dei comuni interessati alla
formazione e approvazione degli atti conseguenti, affermando
il principio secondo cui il riconoscimento dell'esistenza di
un interesse nazionale, regionale o provinciale in merito a
taluni aspetti regolativi del territorio non può comportare la
esclusione delle autonomie locali dai relativi processi
decisionali (articolo 3).
Il secondo principio che deve caratterizzare l'attività di
governo del territorio è quello della concertazione
istituzionale, cioè la necessità di sviluppare forme di
consultazione e di cooperazione tra i diversi enti pubblici
che concorrono all'esercizio di questa funzione, pur
salvaguardando l'esigenza di distinguere, in capo ad una sola
amministrazione, la responsabilità dell'assunzione delle
determinazioni conclusive (articolo 4). Si persegue in tal
modo l'esigenza di rafforzare la condivisione e quindi la
coerenza delle scelte, quale condizione indispensabile per la
loro effettiva e sollecita realizzazione. Con riguardo al
processo di elaborazione e approvazione degli atti di
pianificazione, la proposta di legge individua, in
particolare, la necessità di una apposita fase, denominata
"Conferenza di pianificazione", diretta ad assicurare lo
scambio di elementi conoscitivi del territorio e l'espressione
delle valutazioni sulle proposte di piano da parte degli altri
enti territoriali e delle amministrazioni preposte alla cura
di specifici interessi.
L'esperienza di questi anni ha sottolineato che questa
esigenza di unitarietà e integrazione delle diverse politiche
che attengono al governo del territorio risulta non
adeguatamente soddisfatta anche all'interno di ciascuna
amministrazione, in quanto si assiste spesso sia a processi di
scollamento tra i diversi settori della macchina
amministrativa sia ad una gestione episodica della materia,
con il succedersi nel tempo di atti poco coerenti gli uni con
gli altri e che non appaiono attuativi di un unitario processo
decisionale. In questa prospettiva la proposta di legge
attribuisce allo strumento di pianificazione generale di
ciascun livello istituzionale la funzione di coordinamento e
integrazione dell'insieme delle competenze settoriali ad esso
attribuite, secondo criteri di coerenza e di organicità
(articolo 5).
L'ulteriore requisito di ordine generale, che attiene alle
modalità di formazione degli atti in cui si esplica la
funzione di governo del territorio, è individuato nella
necessità di assicurare la più ampia pubblicità e
partecipazione dei soggetti, singoli o associati, portatori
degli interessi cui possa derivare un pregiudizio nonché
l'onere per l'amministrazione procedente, ai fini
dell'assunzione delle determinazioni conclusive, di valutare
le osservazioni presentate attraverso una corretta
comparazione di tutti gli interessi, pubblici e privati,
coinvolti. Nei casi di atti che comportano la inedificabilità
degli immobili ovvero l'apposizione di vincoli preordinati
all'esproprio, si richiede, anzi, la comunicazione dell'avvio
del procedimento nei riguardi dei soggetti direttamente
interessati, con la conseguente necessità di fornire una
puntuale motivazione in merito all'accoglimento o meno dei
rilievi eventualmente sollevati (articolo 6).
A conclusione della parte che attiene ai princìpi generali
del governo del territorio, la proposta fa propri gli
obiettivi di sostenibilità ambientale e territoriale e
l'esigenza che lo sviluppo delle politiche insediative
persegua, anzitutto, il miglioramento della qualità del
territorio urbano esistente attraverso processi di
riqualificazione (articolo 7). Si recepisce in tal modo
l'orientamento delle più recenti leggi regionali che hanno
visto il superamento della separatezza, che caratterizzava la
legislazione degli anni '70 e '80, tra gli aspetti
pianificatori relativi al razionale e coerente sviluppo dei
tessuti urbani (e con essi del sistema economico e sociale) e
quelli che attengono alla tutela dell'ambiente e del
patrimonio naturale e paesaggistico, ricondotti
prevalentemente alla disciplina del territorio extraurbano: si
vuole che la salvaguardia e il miglioramento della qualità
ambientale del territorio costituiscano piuttosto uno degli
obiettivi primari degli strumenti di pianificazione e non solo
un limite o una condizione allo sviluppo delle comunità
locali.
La proposta di legge, inoltre, introduce modalità di
verifica del perseguimento di queste finalità, richiedendo che
gli atti di governo del territorio presentino una specifica
valutazione della realizzazione degli obiettivi di qualità
ambientale, nell'ambito della motivazione delle principali
scelte operate. In particolare, viene richiesta la
dimostrazione della coerenza delle previsioni dell'atto con le
caratteristiche e lo stato del territorio secondo criteri di
sostenibilità. A tale scopo gli atti di governo del territorio
devono presentare un apposito elaborato, denominato "quadro
conoscitivo", rappresentativo dello stato di fatto del
territorio e dei processi evolutivi che lo interessano e
devono contenere una valutazione di compatibilità ambientale e
territoriale, cioè un elaborato che esamini gli effetti
dell'attuazione delle proprie previsioni ed individui le
misure atte ad impedire gli eventuali effetti negativi ovvero
idonee a mitigare o compensare gli impatti delle scelte
ritenute comunque preferibili. Si introduce, in tal modo, un
meccanismo di autovalutazione degli effetti degli atti, che
ricomprende in sé la valutazione di impatto ambientale e la
valutazione di incidenza richieste dall'ordinamento
comunitario anche per gli strumenti di pianificazione.
Con riguardo alle aree urbane la proposta di legge
richiede agli atti di governo del territorio di perseguire il
miglioramento della qualità dei tessuti urbani esistenti. Si
sancisce la conclusione delle politiche di espansione delle
aree urbanizzate, stabilendosi piuttosto l'obbligo di
contrastare i fenomeni di dispersione insediativa attraverso
lo sviluppo prioritario di politiche di riqualificazione dei
centri urbani esistenti. In ogni caso, si subordina la
previsione di nuovi complessi insediativi alla loro
localizzazione in aree limitrofe a quelli esistenti, per
concorrere con le nuove realizzazioni alla qualificazione
delle periferie, anche sopperendo alle pregresse carenze di
infrastrutture e servizi pubblici.
Il capo II della proposta di legge regola le funzioni
riservate allo Stato. Ai fini espositivi si possono
distinguere tre ordini di compiti amministrativi: a) le
attività di programmazione e realizzazione di interventi di
rilievo statale; b) l'emanazione di normative tecniche;
c) il monitoraggio del territorio e dei processi di
pianificazione che lo interessano. In considerazione dei
princìpi di sussidiarietà e di pariordinazione tra gli enti
che costituiscono la Repubblica si stabilisce che tutti questi
compiti debbano essere svolti dallo Stato d'intesa con le
regioni e le autonomie locali (articolo 8).
Quanto alla prima tipologia di attività, un particolare
rilievo innovativo assume l'applicazione anche alle opere
dello Stato del criterio di programmazione pluriennale delle
opere pubbliche, richiedendosi la predisposizione e attuazione
del "Programma nazionale per la tutela del territorio e per le
grandi infrastrutture", cioè di un atto di programmazione
relativo alle opere di rilievo internazionale, alle
infrastrutture di trasporto e navigazione di interesse
nazionale, agli interventi nel campo della sicurezza interna e
della giustizia nonché alle azioni di prevenzione dei rischi
naturali e di salvaguardia ambientale, degli ecosistemi e dei
beni culturali. Il Programma dovrà dare conto della
fattibilità economico-finanziaria delle opere, ma anche
fornire indicazioni di massima in merito alla localizzazione
delle opere e alla loro compatibilità territoriale e
ambientale, pur essendo riservato alla pianificazione
urbanistica il compito di provvedere alla loro puntuale
localizzazione e alla definizione delle condizioni di
sostenibilità (articolo 9).
Una ulteriore tipologia di intervento statale attiene
all'esigenza di iniziative straordinarie nelle aree del Paese
che presentano significative condizioni di squilibrio
economico e sociale o gravi situazioni di degrado ambientale.
In tali ipotesi si prevede lo sviluppo di interventi statali
speciali diretti ad attivare processi di sviluppo economico
locale, secondo criteri ecosostenibili, attraverso la
previsione e il finanziamento di atti di programmazione
negoziata che favoriscano lo sviluppo di una progettualità
locale e il pieno coinvolgimento degli operatori economici e
sociali (articolo 10).
La seconda categoria di funzioni riservate allo Stato
risponde all'esigenza di individuare livelli minimi di qualità
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale,
attraverso una apposita disciplina di dettaglio. Così si
prevede di mantenere in capo all'amministrazione statale
l'emanazione della normativa tecnica relativa alle costruzioni
nelle zone sismiche ed ai requisiti igienico-sanitari delle
abitazioni e degli impianti tecnologici degli edifici, nonché
la fissazione degli standard essenziali di qualità dei
tessuti urbani, avendo riguardo anche alle dotazioni minime di
infrastrutture, spazi e servizi pubblici (articolo 11).
Infine il compito statale di monitoraggio del territorio e
dell'ambiente, comporta funzioni di raccolta ed elaborazione
dati e la predisposizione di un rapporto annuale sullo stato
del territorio, attraverso la costituzione di un sistema
nazionale per lo studio del territorio, che vede
l'integrazione tra attività statale e regionale e il diretto
coinvolgimento degli enti locali (articolo 12).
Il Capo III, relativo ai principi fondamentali della
pianificazione territoriale e urbanistica, si apre con il
riconoscimento della competenza regionale a individuare e
regolare gli strumenti di pianificazione, con l'unica
precisazione circa la necessità di distinguere, nell'ambito
della pianificazione comunale, un livello di pianificazione
strategico strutturale ed uno operativo (articolo 13). Viene,
in buona sostanza, recepito il modello proposto dall'istituto
nazionale di urbanistica, già fatto proprio, sia pure con
differenti accentuazioni, dalle più recenti leggi regionali.
La dimensione strategico strutturale è diretta a fissare un
quadro di scelte di lungo periodo di qualificazione e sviluppo
del territorio comunale, che risulti coerente con la
ricostruzione organica dell'insieme dei vincoli, dei limiti e
delle condizioni di sostenibilità che gravano sul territorio
comunale. Il piano operativo attiene alla disciplina
urbanistica delle opere pubbliche e degli interventi di
riqualificazione e trasformazione del territorio, da
realizzare nei cinque anni di validità del programma. I
diversi livelli di pianificazione consentono di introdurre un
potente meccanismo di semplificazione costituito
dall'attribuzione ai piani urbanistici comunali del valore di
"carta unica del territorio", cioè di unico riferimento ai
fini della verifica di conformità degli interventi di
trasformazione del territorio, con la previsione della
contestuale perdita di efficacia degli atti di governo del
territorio una volta recepiti dalla pianificazione comunale
(articolo 14).
Un ulteriore strumento diretto a superare la rigidità del
sistema degli strumenti di pianificazione è relativo alla
possibilità per i piani di livello sottordinato di apportare
modifiche alla pianificazione sovraordinata, a condizione che
sia acquisita l'intesa dell'ente titolare del piano da variare
(articolo 15).
Di particolare significato è poi la disposizione relativa
ai contenuti conformativi della pianificazione, in quanto
diretta a fare chiarezza circa la natura e l'efficacia dei
vincoli e delle condizioni alla trasformazione del suolo
stabiliti dai piani o dagli atti specifici di governo del
territorio, i quali, avendo riguardo a caratteri generali
propri del bene, non hanno natura espropriativa e operano a
tempo indeterminato. Si specifica inoltre che tali vincoli non
solo attengono alle ipotesi ormai pacificamente riconosciute
(della esistenza di uno specifico interesse pubblico alla
tutela del bene, di ordine ambientale, culturale,
paesaggistico, eccetera, ovvero della presenza di fattori di
rischio o di caratteristiche morfologiche o geologiche che
risultano incompatibili con la trasformazione degli immobili)
ma anche alla necessità di assicurare l'effettiva
realizzazione delle condizioni di sostenibilità ambientale e
territoriale delle nuove previsioni. Rientrano in tali ipotesi
le prescrizioni che subordinano l'attuazione degli interventi
all'esistenza o alla realizzazione delle opere che ne
assicurino l'inserimento ambientale ovvero alle infrastrutture
e attrezzature pubbliche necessarie per garantirne
l'accessibilità e la funzionalità, nonché le previsioni che
condizionano gli interventi di trasformazione al miglioramento
di fattori esterni (livelli di inquinamento atmosferico,
congestione delle reti viarie, eccettera) la cui stabile
evoluzione sia legata a fattori o alla realizzazione di
interventi non connessi alle trasformazioni insediative
(articolo 16).
Il Capo relativo ai princìpi generali in tema di
pianificazione si chiude con una serie di prescrizioni di
natura tecnica ma che risultano essenziali per assicurare
l'effettiva attivazione dei processi di concertazione con lo
scambio di informazioni e di elementi valutativi tra i diversi
enti e per addivenire alla carta unica del territorio
(articolo 17). Si pone anzitutto in capo a tutti i soggetti
pubblici che hanno tra i propri compiti istituzionali la
raccolta e l'elaborazione di dati che attengono al territorio
l'obbligo di metterli a disposizione degli enti territoriali
che procedono all'elaborazione di atti di pianificazione. Il
medesimo obbligo grava sui privati che ricevono finanziamenti
pubblici per lo svolgimento dei medesimi compiti.
Inoltre, al fine di assicurare il coordinamento dei
diversi strumenti, si richiede che gli atti di pianificazione
siano elaborati su carte topografiche aggiornate e congruenti
tra loro, affidando alla regione la realizzazione di una carta
tecnica regionale e la definizione dei requisiti dei sistemi
informativi geografici.
Il Capo IV individua i princìpi generali dei sistemi di
attuazione della pianificazione urbanistica. Un particolare
significato assume la prima disposizione tesa a dare sanzione
legislativa ai meccanismi di perequazione urbanistica da tempo
oggetto di sperimentazione nei comuni italiani.
Si recepisce a tale fine la metodologia che vede il
riconoscimento ai proprietari degli immobili di una quantità
proporzionale delle quote edificatorie e degli oneri derivanti
dalla realizzazione degli interventi, con la possibilità di
una libera circolazione delle suddette quote. Viene stabilito
poi che il piano operativo possa riconoscere quote di
edificabilità compensativa in ragione degli oneri straordinari
posti in capo ai soggetti attuatori degli interventi, in
conseguenza di carenze di servizi pubblici, ovvero a favore
dei titolari di immobili sottoposti a procedure espropriative
(articolo 18).
In alternativa al ricorso ai meccanismi perequativi gli
strumenti urbanistici possono prevedere l'attuazione delle
previsioni di trasformazione attraverso i comparti
urbanistici, dei quali si individuano i princìpi essenziali,
in conformità alla disciplina ormai consolidata nella
legislazione urbanistica (articolo 19).
In merito alle procedure espropriative - che costituiscono
l'ulteriore sistema di attuazione dei piani preso in
considerazione - la proposta introduce due importanti
precisazioni, circa la competenza regionale a disciplinare le
fasi di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e di
dichiarazione della pubblica utilità dell'opera, nonché a
stabilire i criteri per valutare l'edificabilità legale e di
fatto degli immobili, in considerazione, rispettivamente, del
significativo rapporto di queste fasi procedurali con il
sistema pianificatorio e della natura conformativa della
proprietà riconosciuta agli strumenti di pianificazione.
Viceversa, si riserva allo Stato la disciplina di dettaglio
circa la definizione dell'indennità di esproprio, per
l'evidente esigenza di assicurare l'uniformità di trattamento
dei cittadini in tutto il territorio nazionale ma,
soprattutto, per la stretta connessione con la materia
civilistica. In merito alla tematica della indennità di
esproprio si introduce la possibilità di accordi bonari che
vedano il riconoscimento al proprietario di quote edificatorie
su aree diverse.
Allo scopo di favorire anche attraverso la leva fiscale
l'attuazione delle previsioni urbanistiche, la proposta di
legge introduce significative forme di incentivazione che
attengono ai trasferimenti degli immobili e dei relativi
diritti edificatori all'interno del comparto urbanistico,
attuati dopo l'approvazione del piano operativo e prima
dell'inizio dei lavori: essi sono sottoposti a tassazione
delle sole plusvalenze realizzate e ne viene riconosciuta
l'esenzione dall'IVA e la sottoposizione alle imposte di
registro, ipotecarie e catastali in misura fissa (articolo
20).
Anche il controllo dell'attività edilizia, di cui si
occupa il Capo V della proposta di legge, rientra nell'ambito
delle funzioni di governo del territorio e pertanto la sua
disciplina è rimessa alla legislazione regionale,
nell'osservanza della normativa tecnica statale e dei princìpi
fondamentali in materia che, secondo la proposta di legge,
attengono:
a) alla necessità di un titolo abilitativo per la
realizzazione di attività aventi un significativo effetto
urbanistico ed edilizio o che comunque comportano
trasformazione del territorio;
b) alla subordinazione del rilascio dei titoli
abilitativi all'esistenza delle opere di urbanizzazione
necessarie ovvero all'impegno alla loro contestuale
realizzazione;
c) all'onerosità dei titoli abilitativi e alla
destinazione prioritaria delle risorse che ne derivano alla
realizzazione di opere e infrastrutture ovvero a interventi di
riqualificazione delle aree urbane ovvero all'acquisizione
degli immobili necessari per l'attuazione del piano (articolo
21).
L'esercizio della vigilanza sull'attività urbanistica ed
edilizia e la repressione dell'abusivismo edilizio viene
mantenuto in capo ai comuni, con il rafforzamento della
funzione regionale di supporto alle amministrazioni comunali
per l'esercizio ditali funzioni e con la previsione di più
penetranti poteri sostitutivi in caso di inerzia nella
repressione dell'abusivismo.
Quanto alle sanzioni in campo edilizio e urbanistico, la
proposta di legge conferma la distinzione tra sanzioni
amministrative rimesse alla legislazione regionale (sia pure
nel rispetto dei princìpi generali in materia) e sanzioni
penali di competenza dello Stato. Si introducono l'importante
prescrizione secondo cui la legge statale deve sanzionare
penalmente anche la violazione delle leggi regionali in
materia e la possibilità di stabilire norme penali in bianco
che, ai fini dell'individuazione delle diverse ipotesi di
abuso edilizio, abbiano riguardo alla disciplina in materia di
titoli abilitativi dettata dalla legislazione regionale
(articolo 22).
Il Capo VI individua i princìpi che attengono alla
localizzazione delle opere pubbliche e di interesse pubblico
(ivi comprese le opere date in concessione dallo Stato). Viene
confermato, anzitutto, il principio per il quale la
localizzazione delle opere pubbliche si attua attraverso la
previsione degli strumenti urbanistici e previa verifica della
loro compatibilità ambientale e territoriale. Ai fini del
corretto inserimento delle opere pubbliche nella
pianificazione del territorio, è evidenziata la necessità che
la progettazione e l'esecuzione delle opere pubbliche sia
frutto di un processo di programmazione pluriennale che veda
la partecipazione degli enti territoriali alla formazione
delle determinazioni conclusive anche al fine di promuovere il
sollecito recepimento delle opere negli strumenti urbanistici.
Infine si sancisce che il legislatore, nel prevedere
procedimenti speciali per la localizzazione di opere in
variante agli strumenti urbanistici, debba assicurare:
l'osservanza dei principi generali in materia di governo del
territorio previsti dal Capo I (articolo 23).
Gli strumenti negoziali di cui si occupa il Capo VII della
proposta di legge rappresentano un significativo arricchimento
della strumentazione utilizzabile per l'esercizio della
funzione di governo del territorio. L'ordinamento urbanistico
prevede ormai da numerosi anni apposite convenzioni tra
l'amministrazione comunale e i soggetti attuatori, per la
regolazione della fase attuativa degli interventi urbanistici
ed edilizi. Il testo legislativo proposto amplia
considerevolmente il campo di azione del regime convenzionale
tra pubbliche amministrazioni e tra esse e i privati,
giungendo ad interessare anche il momento della elaborazione
delle scelte di piano e della programmazione dell'attuazione
degli stessi. Per la prima volta si afferma, così, la
possibilità che scelte pianificatorie siano frutto di
specifici impegni assunti dall'amministrazione nei riguardi
dei soggetti direttamente interessati dal provvedimento.
Lo strumento negoziale più duttile è l'accordo
territoriale, con il quale più amministrazioni pubbliche
possono conseguire la realizzazione dei seguenti risultati:
a) lo sviluppo di forme di cooperazione per
l'esercizio delle funzioni di governo del territorio,
relative, ad esempio, alla costituzione di uffici di piano o
altre strutture organizzative comuni ovvero alla regolazione
delle modalità di elaborazione di piani e programmi
intercomunali;
b) la preventiva condivisione e armonizzazione, in
ambiti caratterizzati dalla stretta integrazione e
interdipendenza funzionale dei territori interessati, delle
scelte di piano dei soggetti partecipanti all'accordo ovvero,
a valle dei processi pianificatori, il coordinamento delle
fasi e modalità attuative degli strumenti vigenti;
c) la definizione di forme di collaborazione dei
comuni e delle altre amministrazioni territorialmente
interessate, ai fini dell'attuazione degli strumenti di
pianificazione regionali o provinciali.
In quest'ultimo caso, la legge prevede la possibilità di
stabilire, sempre in via consensuale, misure di perequazione
territoriale, aventi lo scopo di assicurare un riequilibrio,
anche di natura economica, a favore dei comuni non beneficiati
da nuove opportunità di sviluppo o gravati da significativi
vincoli di tutela ovvero aventi l'obiettivo di attribuire una
compensazione ambientale ai territori gravati dagli impatti
negativi di opere di interesse sovracomunale (articolo 24).
Il secondo strumento negoziale attiene agli accordi che le
amministrazioni procedenti possono stipulare con i privati
interessati preliminarmente all'assunzione degli atti di
pianificazione, per recepire le proposte di interventi privati
che comportino specifici benefìci per la collettività (oltre a
non pregiudicare i diritti dei terzi e a garantire
l'osservanza delle leggi e dei piani sovraordinati). L'accordo
costituisce parte integrante del piano adottato ed è soggetto
alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione. Esso
non vincola in via definitiva l'amministrazione, essendo
subordinato alla conferma delle sue previsioni da parte
dell'organo istituzionalmente chiamato all'approvazione dello
strumento (articolo 26).
Il terzo istituto negoziale previsto dalla proposta di
legge è l'accordo di programma, già introdotto
nell'ordinamento statale dall'articolo 27 della legge n. 142
del 1990 (ed ora disciplinato dall'articolo 34 del testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000). Pur confermandone la
natura e la finalità (di accordo tra almeno due pubbliche
amministrazioni, con lo scopo di regolare i reciproci impegni
per la realizzazione di interventi complessi, programmi di
interventi, opere pubbliche e di interesse pubblico che
risultino di interesse comune), la proposta introduce due
significative correzioni alla disciplina originaria, relative
alla possibile partecipazione all'accordo anche di soggetti
privati e alla possibilità per l'accordo di apportare
variante, non soltanto alla pianificazione urbanistica
comunale, ma all'insieme degli strumenti di pianificazione.
Inoltre, si dà mandato alla legislazione regionale di
integrare l'attuale procedimento di approvazione degli accordi
in variante in conformità ai princìpi in materia di governo
del territorio di cui al Capo I e in precedenza più volte
richiamati, riconoscendo la possibilità di inserire eventuali
fasi procedurali dirette all'acquisizione di tutti gli atti di
assenso di pubbliche amministrazioni, comunque denominati,
necessari per la realizzazione dell'intervento oggetto
dell'accordo (articolo 25).
Nel campo della tutela del paesaggio la proposta di legge
opera una significativa scelta di campo, chiarendo
all'articolo 1 che la materia rientra nell'ambito delle
funzioni di governo del territorio, in considerazione del
fatto che sia la pianificazione paesaggistica, sia gli atti di
apposizione e gestione dei vincoli paesaggistici assumono un
considerevole rilievo nella regolazione e salvaguardia del
territorio e nella definizione degli usi e delle
trasformazioni del suolo ammissibili. Coerentemente, nel Capo
VIII si dettano taluni princìpi innovativi tesi a realizzare,
in modo progressivo, il superamento dell'attuale compresenza
nell'ordinamento di due diverse modalità di tutela del valore
paesaggistico del territorio, costituite dal sistema
vincolistico e dalla pianificazione. Si afferma, anzitutto
che, a seguito dell'approvazione del piano paesistico
regionale, l'apposizione di nuovi vincoli paesaggistici assuma
un ruolo complementare rispetto alla pianificazione, essendo
ammessa solo allo scopo di stabilire una normativa speciale di
tutela, confacente alle particolari caratteristiche dell'area
interessata e integrativa della disciplina generale dettata
dal piano. Si prevede poi l'applicazione anche in questa
materia del meccanismo di assorbenza proprio della cosiddetta
"carta unica del territorio", di modo che, non appena i
vincoli paesaggistici - così come lo stesso piano
paesaggistico - siano stati integralmente recepiti dalla
pianificazione urbanistica comunale, viene meno la necessità
del rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche. In tale
modo, i titoli abilitativi all'attività edilizia saranno
rilasciati in conformità anche alla disciplina di tutela e
valorizzazione del paesaggio, costituente parte integrante del
piano comunale.
Questa netta scelta per una tutela del paesaggio,
prioritariamente attraverso gli strumenti di pianificazione,
comporta necessariamente un ridisegno delle funzioni svolte
dalle soprintendenze competenti in materia, attualmente
incentrate sulle procedure di apposizione e gestione del
vincolo paesaggistico e di riesame delle relative
autorizzazioni; la proposta prevede che gli organi statali
collaborino nella formazione ed approvazione del piano
paesistico regionale e degli strumenti di pianificazione
territoriale e urbanistica di recepimento dello stesso nonché
nell'esercizio dei compiti regionali di apposizione dei nuovi
vincoli paesaggistici, integrativi della disciplina di piano
(articolo 27).
Il Capo IX, dedicato alle norme finali, affronta
innanzitutto la definizione delle competenze delle città
metropolitane. Dal momento che il ruolo di tali enti nel
sistema delle autonomie locali risulta ancora incerto, la
proposta di legge rimanda, per la puntuale definizione dei
loro compiti in materia di governo del territorio, alle leggi
regionali istitutive degli stessi, sia pure nel quadro dei
princìpi generali stabiliti dalle disposizioni precedenti
(articolo 28).
Infine, si prevede che l'entrata in vigore del testo
legislativo proposto sia differita di sei mesi, al fine di
consentire alle regioni, che per buona parte hanno provveduto
in tempi recenti al rinnovo della propria legislazione in
materia, di adeguarla ai princìpi fondamentali introdotti.
Circa gli effetti sulla legislazione statale vigente,
viene precisato che il nuovo testo legislativo ha efficacia
abrogativa solo nei confronti delle norme contenenti princìpi
con esso incompatibili, ma non incide automaticamente sulla
restante legislazione statale di dettaglio, la quale può
continuare a trovare applicazione, secondo i consueti criteri
interpretativi, fino all'approvazione della disciplina
regionale attuativa dei nuovi princìpi fondamentali della
materia (articolo 29).
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