XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3780
Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge intende
introdurre permanentemente nel nostro ordinamento tributario
le agevolazioni fiscali per il recupero dei fabbricati
residenziali previste dall'articolo 1 della legge 27 dicembre
1997, n. 449, per gli anni 1998 e 1999 e successivamente
prorogate di anno in anno (da ultimo con l'articolo 2 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289) con numerose modifiche e
integrazioni migliorative introdotte dall'attuale Governo,
dirette a estendere i benefìci fiscali a interventi più
complessi non limitati alla semplice ristrutturazione di
singole unità immobiliari.
L'evoluzione storica della disciplina
L'articolo 1 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, ha
istituito, a decorrere dal 1998, una detrazione IRPEF del 41
per cento delle spese sostenute per l'esecuzione degli
interventi di recupero dei fabbricati residenziali e delle
relative pertinenze possedute o detenute in locazione o
comodato, da commisurare ad un importo massimo di 150 milioni
di lire (77.468,53 euro), riferito ad ogni unità immobiliare
posseduta o detenuta e a ciascun comproprietario (si raddoppia
se i proprietari sono due, esempio fra coniugi).
Successivamente, a decorrere dal 2000, la percentuale della
detrazione è stata ridotta al 36 per cento in contemporanea
alla riduzione dal 20 per cento al 10 per cento dell'aliquota
IVA prevista per gli interventi di manutenzione ordinaria e
straordinaria dei medesimi edifici residenziali. Inoltre, il
meccanismo originario di fruizione del beneficio fiscale, che
risulta applicabile limitatamente alle spese sostenute (pagate
con bonifico bancario) entro il 31 dicembre 2001, prevedeva la
ripartizione dell'importo detraibile in cinque o in dieci
quote costanti (di eguale importo) su opzione del contribuente
(scelta che doveva essere in sede di presentazione della
dichiarazione dei redditi, modello 730 o Unico, relativa al
periodo di imposta in cui la spesa era stata sostenuta).
Sulle modalità applicative del beneficio fiscale è poi
intervenuta la legge 28 dicembre 2001, n. 448 (finanziaria
2002), che ha innanzi tutto stabilito che, per le spese
sostenute dal 1^ gennaio 2002 per la realizzazione degli
interventi agevolati, la detrazione spettante deve essere
necessariamente ripartita in dieci quote annuali, non potendo
più il contribuente optare per la ripartizione quinquennale
del beneficio fiscale. Resta fermo, in ogni caso, il fatto che
la detrazione non può, per ciascun anno, essere superiore
all'IRPEF dovuta sul reddito complessivo del medesimo periodo
di imposta in cui le spese sono state sostenute (l'importo
eccedente è perduto).
La finanziaria 2002 (articolo 9 della legge n. 448 del
2001), inoltre, ha introdotto altre importanti modifiche al
meccanismo applicativo del beneficio fiscale, valevoli sempre
a decorrere dal 1^ gennaio 2002. Mentre, infatti, sino al 31
dicembre 2001 il limite massimo di spesa detraibile (77.468,53
euro) doveva riferirsi, oltre che ad ogni unità immobiliare e
a ciascun comproprietario o detentore della stessa, anche a
ogni periodo di imposta in cui venivano sostenute le spese per
gli interventi agevolati, la legge n. 448 del 2001 ha
introdotto, invece, una differenziazione nel calcolo del tetto
massimo di spesa (77.468,53 euro) cui commisurare l'importo
detraibile, a seconda che gli interventi realizzati nel corso
del 2002 siano consistiti o meno in una prosecuzione di lavori
iniziati negli anni precedenti. Nel caso, infatti, che questi
si siano concretizzati in una prosecuzione di interventi
iniziati prima del 1^ gennaio 2002, la detrazione compete, con
riferimento all'anno 2002, solamente se, e nella misura in
cui, tale tetto massimo non sia stato già utilizzato in
precedenza. Diversamente, qualora i lavori non siano
consistiti in una semplice continuazione di interventi già
iniziati, a maggior ragione se per questi sia stata ottenuta
una diversa abilitazione all'esecuzione, non è intervenuta
alcuna limitazione all'importo massimo di spesa ammessa a
detrazione.
In ogni caso, il limite dei 77.468,53 euro deve continuare
ad essere riferito ad ogni unità immobiliare oggetto degli
interventi agevolati e a ciascuno dei comproprietari o
detentori della stessa che effettivamente sostiene le
spese.
Novità più rilevanti sono state introdotte, sempre a
decorrere dal 1^ gennaio 2002 e sempre dalla legge n. 448 del
2001 (finanziaria 2002), con l'estensione del beneficio agli
acquirenti e assegnatari di unità abitative poste in immobili
ristrutturati da imprese di costruzione o ristrutturazione
immobiliare o da cooperative edilizie. Il testo originario del
comma 2 dell'articolo 9 della legge n. 448 del 2001 stabiliva,
infatti, che la detrazione si applicasse, in tale caso, a
condizione che sull'intero fabbricato fossero stati eseguiti
interventi di restauro e risanamento conservativo o di
ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 31, primo comma,
lettere c) e d), della legge n. 457 del 1978,
entro il 31 dicembre 2002 e che l'acquisto avvenisse entro il
30 giugno 2003. Vedremo in seguito che la finanziaria 2003,
legge 27 dicembre 2002, n. 289, ha disposto la proroga di un
intero anno di entrambi i termini sopra citati.
In tale caso, comunque, la detrazione compete nei limiti
del 36 per cento del valore degli interventi, che si assume
pari al 25 per cento del prezzo di vendita, come risulta
dall'atto di compravendita o di assegnazione, con un tetto
massimo di spesa che nell'originaria disposizione, applicabile
sino al 31 dicembre 2002, era fissata in misura pari a
77.468,53 euro.
L'articolo 2, commi 5 e 6, della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (finanziaria 2003), ha disposto la proroga, con termini
diversi, sia della detrazione IRPEF del 36 per cento spettante
in relazione alle spese sostenute per gli interventi di
recupero degli edifici residenziali (articolo 1 della legge n.
449 del 1997), sia dell'applicabilità della stessa
agevolazione all'acquisto di unità immobiliari facenti parte
di edifici integralmente ristrutturati e ceduti da imprese o
da cooperative edilizie.
In entrambi i casi, inoltre, è stato previsto
l'abbassamento del limite massimo di spesa cui commisurare la
detrazione, che dai 77.468,53 euro è stato fissato, a
decorrere dal 1^ gennaio 2003, a 48.000 euro.
Più in particolare, secondo le disposizioni dell'articolo
2, comma 5, della finanziaria 2003, la detrazione IRPEF del 36
per cento si applica con riferimento a tutte le spese
sostenute per gli interventi di recupero del patrimonio
edilizio, il cui pagamento, da effettuare sempre con bonifico
bancario, avvenga entro il 30 settembre 2003. In tale ambito,
il legislatore ha voluto, nel disporre la proroga
dell'agevolazione, puntualizzare alcune ipotesi particolari
che possono verificarsi durante la fruizione del benefico
fiscale. L'articolo 2, comma 5, stabilisce, infatti, che nel
caso di dell'unità immobiliare oggetto dei lavori agevolati,
spettano all'acquirente esclusivamente le detrazioni non
utilizzate in tutto o in parte dal venditore. Nell'ipotesi,
invece, di decesso dell'avente diritto, la fruizione del
beneficio fiscale si trasmette per intero solo all'erede che
conserva la detenzione materiale e diretta dell'immobile.
Nell'ambito degli interventi agevolabili, inoltre, la
stessa disposizione normativa, ha specificato che, dal 1^
gennaio 2003, danno diritto alla detrazione di imposta anche
le spese relative agli interventi di bonifica dell'amianto,
sempre a condizione che le stesse siano sostenute e pagate con
bonifico bancario entro il 30 settembre 2003.
Per ciò che attiene al limite di spesa massimo cui
commisurare la detrazione, la finanziaria 2003 ne ha disposto,
come sopra detto, l'abbassamento a 48.000 euro a decorrere dal
1^ gennaio 2003, con l'ulteriore specificazione che, nel caso
in cui i lavori realizzati sino al 30 settembre 2003
consistano nella mera prosecuzione di interventi già iniziati
in anni precedenti (comunque successivamente al 1^ gennaio
1998), si deve tenere conto, ai fini del calcolo del limite
massimo dei 48.000 euro, anche di tutte le spese sostenute
negli stessi anni. Applicando il principio già introdotto dal
1^ gennaio 2002 dalla legge n. 448 del 2001, ciò implica che
nell'ipotesi in cui gli interventi eseguiti nel 2003
consistano in una semplice prosecuzione di lavori iniziati in
anni precedenti, la detrazione IRPEF compete solo e nella
misura in cui il limite dei 48.000 euro di spese ammissibili
al beneficio non sia stato già pienamente utilizzato in
precedenza. Nel caso in cui, invece, dal 1^ gennaio 2003
vengano realizzati nuovi interventi agevolati, non interverrà
nessuna limitazione all'importo massimo dei 48.000 euro di
spesa ammessa a detrazione.
Rimane ferma poi, anche per le spese sostenute dal 1^
gennaio al 30 settembre 2003, la necessaria ripartizione della
detrazione spettante in dieci quote annuali di pari importo,
con la novità però che, per i soggetti di età non inferiore a
75 e a 80 anni, la detrazione spettante può essere ripartita,
anziché in dieci anni, rispettivamente in cinque e in tre
quote annuali costanti.
La finanziaria 2003, legge n. 289 del 2002, ha disposto,
con l'articolo 2, comma 6, anche la proroga di un intero anno
dell'applicazione del beneficio fiscale per gli acquisti di
unità immobiliari poste all'interno di fabbricati interamente
ristrutturati da imprese di costruzione o ristrutturazione
immobiliare o da cooperative edilizie, fattispecie introdotta
dal 1^ gennaio 2002, dall'articolo 9, comma 2, della legge n.
448 del 2001 (finanziaria 2002). Stante la proroga, quindi, la
detrazione IRPEF si applica a condizione che sull'intero
fabbricato siano stati eseguiti interventi di restauro e
risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia di cui
all'articolo 31, primo comma, lettere c) e d),
della legge n. 457 del 1978, entro il 31 dicembre 2003 e che
l'acquisto avvenga entro il 30 giugno 2004.
La detrazione compete sempre nei limiti del 36 per cento
del valore degli interventi, che si assume pari al 25 per
cento del prezzo di vendita, come risulta dall'atto di
compravendita o di assegnazione, con un tetto massimo di spesa
detraibile che, dal 1^ gennaio 2003, risulta abbassato a
48.000 euro (anziché 77.468,53 euro). Nell'ipotesi di
pagamento di acconti, inoltre, come chiarito dall'Agenzia
delle entrate già nell'ambito della circolare n. 15/E del 1^
febbraio 2002, la detrazione è ammessa a condizione che venga
stipulato un compromesso, regolarmente registrato, ove risulti
il prezzo di vendita dell'immobile.
A questo riguardo, risultano, inoltre, applicabili i
chiarimenti che l'Agenzia delle entrate aveva fornito in
precedenza, con le circolari n. 9/E del 30 gennaio 2002, e
15/E del 1^ febbraio 2002, dove viene, in sostanza, precisato
che il 25 per cento su cui determinare la detrazione di
imposta deve essere calcolato in ogni caso sul prezzo
complessivo di vendita dell'immobile, a prescindere dal fatto
che i costi di recupero siano stati sostenuti dall'impresa
venditrice prima del 1^ gennaio 2002 (data a decorrere dalla
quale è stata disposta l'applicabilità della detrazione a tale
fattispecie), purché gli interventi di integrale
ristrutturazione dell'immobile siano stati iniziati
successivamente al 1^ gennaio 1998 (data di entrata in vigore
della legge n. 449 del 1997) e, stante la proroga ultima,
risultino comunque ultimati entro il 31 dicembre 2003.
Delle sostanziali novità, rispetto a quanto chiarito
dall'Agenzia delle entrate nell'ambito della circolare n. 15/E
del 2002, sono, invece, ravvisabili circa gli adempimenti ai
quali gli acquirenti delle unità immobiliari agevolate devono
adempiere per poter fruire della detrazione di imposta.
Mentre, infatti, l'Agenzia delle entrate aveva precisato,
applicando le ordinarie procedure applicabili per fruire
dell'agevolazione, che, nel caso di acquisto o di assegnazione
di unità abitative ristrutturate, il contribuente doveva
inviare la comunicazione al centro operativo di Pescara (entro
il termine di presentazione della dichiarazione dei redditi
relativa al periodo d'imposta in cui si fruiva della
detrazione) ed effettuare i pagamenti con bonifico bancario,
il successivo regolamento di cui al decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, adottato di concerto con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, 9 maggio 2002,
n. 153, ha stabilito invece che, con esclusivo riguardo a tale
fattispecie, non devono essere effettuati gli ordinari
adempimenti, che l'articolo 1 del regolamento di cui al
decreto del Ministro delle finanze 18 febbraio 1998, n. 41, ha
previsto per poter fruire della detrazione IRPEF del 36 per
cento. L'entrata in vigore di tale disposizione, quindi,
permette, nel caso di acquisto di unità immobiliari poste
all'interno di fabbricati interamente ristrutturati, di
beneficiare dell'agevolazione senza dovere inviare la
comunicazione al centro operativo di Pescara e senza
effettuare i pagamenti tramite bonifico bancario.
Resta, invece, fermo l'obbligo di rispettare gli
adempimenti previsti dal citato regolamento di cui al decreto
del Ministro delle finanze n. 41 del 1998, come da ultimo
modificato dal citato regolamento di cui al decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze n. 153 del 2002, per
poter applicare il beneficio fiscale a tutte le altre
fattispecie contemplate dall'articolo 1, comma 1, della legge
n. 449 del 1997, e successive modificazioni. In questi casi,
quindi, come verrà in seguito meglio evidenziato, continua a
permanere, tra l'altro, l'obbligo di comunicare l'inizio dei
lavori (preventivamente all'avvio degli stessi) al centro
operativo di Pescara e di effettuare i pagamenti tramite
bonifico bancario.
L'articolo 19, comma 3, della legge n. 289 del 2002,
infine, ha disposto la proroga di un intero anno, ossia sino
al 31 dicembre 2003, dell'applicazione della detrazione IRPEF
del 36 per cento alle spese di manutenzione e salvaguardia dei
boschi, fattispecie introdotta dal 1^ gennaio 2002,
dall'articolo 9, comma 6, della legge n. 448 del 2001. Per
tali interventi, il legislatore ha fissato il tetto di spesa
massimo detraibile in 100.000 euro e il mantenimento della
ripartizione quinquennale o decennale della detrazione, a
scelta del contribuente. Con riferimento a tale fattispecie il
Ministro dell'economia e delle finanze ha adottato il
regolamento di cui al decreto 19 aprile 2002, n. 124, al fine
di individuarne le modalità operative.
Gli effetti prodotti dai benefìci fiscali
I benefìci fiscali negli anni dal 1998 al 2002 hanno
indubbiamente prodotto effetti positivi sia sul recupero del
sommerso stimolato dall'obbligo di farsi rilasciare le fatture
per i lavori eseguiti al fine di accedere ai benefìci fiscali,
sia per lo sviluppo delle iniziative nel comparto delle
manutenzioni e delle ristrutturazioni edilizie del patrimonio
edilizio. In sostanza, il provvedimento non richiede una
specifica copertura finanziaria, ma fiscalmente si
autofinanzia.
In particolare il 2002 si è chiuso con un nuovo deciso
aumento del numero di richieste di agevolazioni fiscali
introdotte dalla legge finanziaria 1998 (legge n. 449 del
1997) per interventi di manutenzione straordinaria e di
ristrutturazione edilizia (36 per cento) che complessivamente
nei cinque anni di applicazione hanno sfiorato quota 1.500.000
(esattamente 1.447.207). A fine anno 2002, secondo i dati
dell'Agenzia delle entrate, le comunicazioni di richiesta di
detrazioni fiscali sono state circa 360.000 con un incremento
del 12,3 per cento rispetto all'anno precedente.
Al risultato hanno contribuito, in modo determinante, la
brillante partenza di gennaio 2002 (+80,7 per cento rispetto a
gennaio 2001) e le performance positive dei mesi
successivi.
La distribuzione territoriale dei dati evidenzia, nel
2002, tassi di crescita generalizzati a quasi tutte le regioni
italiane. Nell'ultimo anno, tra l'altro, sono proprio le
regioni meridionali che, sebbene caratterizzate da un numero
di interventi piuttosto contenuto in termini assoluti,
mostrano la migliore performance nell'utilizzo degli
incentivi fiscali per la ristrutturazione e la manutenzione
del patrimonio abitativo.
Tra il 2001 ed il 2002, si registra, infatti, un
significativo incremento delle domande del 33,2 per cento
nelle regioni meridionali, a fronte del 7,8 per cento
registrato nelle regioni settentrionali e del 16,2 per cento
in quelle centrali.
Il dato dimostra che anche in realtà complesse, come
quella meridionale, efficienti strumenti agevolativi possono
contribuire a sostenere lo sviluppo dei livelli di attività e
soprattutto a fare emergere un'importante quota
dell'irregolarità e del sommerso.
Rapportando, inoltre, le richieste di agevolazione al
numero di abitazioni occupate esistenti (Censimento ISTAT
2001) risulta che nel periodo 1998-2002 gli interventi hanno
interessato nel complesso 6,8 unità abitative su 100. Questa
relazione, che può indicare il grado di recepimento dello
strumento agevolativo, ci consente di sottolineare, ancora una
volta, la notevole differenza di comportamento tra il
centro-nord e il sud: nelle regioni meridionali il rapporto
tra il numero delle domande pervenute tra il 1998 ed il 2002 e
le abitazioni esistenti risulta pari a 2,6 unità abitative su
100, un risultato notevolmente inferiore rispetto al nord dove
questo rapporto risulta pari a 9,7 unità abitative su 100 e al
centro, dove è pari a 6,7 unità abitative su 100.
Da questo indicatore si osserva che, nel periodo
1998-2002, le regioni del nord e in particolare il Trentino
Alto Adige e l'Emilia Romagna mostrano il più elevato grado di
utilizzo dello strumento agevolativo (rispettivamente con 16,7
e 13 operazioni di ristrutturazione per 100 abitazioni
occupate), mentre la Campania, sebbene nel 2002 presenti un
aumento delle richieste per interventi di recupero del 55,3
per cento rispetto al 2001, mostra un indice di utilizzo dello
strumento di solo 1,6 operazioni di ristrutturazione per 100
abitazioni occupate.
Gli sgravi fiscali per le ristrutturazioni rappresentano
pertanto un'opportunità per il mercato delle imprese
dell'edilizia con effetti positivi sull'economia e
l'occupazione, che, ricordiamo, è cresciuta nel settore, nel
corso del 2002, del 2,4 per cento rispetto al 2001 (vedi
tabelle seguenti sulla distribuzione temporale e territoriale
delle richieste dei benefìci), senza contare i benefìci
derivanti all'intera collettività per il netto miglioramento
della qualità strutturale e anche estetica degli edifici dei
nostri centri storici.
... (omissis) ...
... (omissis) ...
... (omissis) ...
La proposta di legge oltre a riconfermare la disciplina
vigente, intende apportare alcune significative modifiche che
intendono consentire al provvedimento un maggiore effetto
propulsivo per il recupero del patrimonio edilizio delle
nostre città, sia con riferimento alla tipologia degli
interventi ammessi al beneficio, sia con riferimento ai
soggetti e ai limiti di applicazione dei benefìci.
Per quanto attiene alla tipologia degli interventi è
prevista l'estensione dei benefìci anche:
a) agli interventi di demolizione e di
ricostruzione anche non fedele;
b) agli interventi di ampliamento della volumetria
nei limiti del 20 per cento e funzionali alle unità
immobiliari esistenti;
c) agli interventi di recupero con cambio di
destinazione d'uso (da non residenziale a residenziale);
d) agli acquisti di fabbricati residenziali
realizzati nell'ambito di iniziative ricomprese in programmi
integrati o in programmi similari, comunque denominati, ai
sensi della legislazione regionale vigente (articoli 1 e
7).
Per quanto attiene ai soggetti e ai limiti di applicazione
dei benefìci è previsto innanzitutto l'innalzamento a 80.000
euro del limite massimo cui commisurare la detrazione e il
ripristino della detraibilità in misura pari al 41 per cento
delle spese sostenute.
In pratica il limite massimo cui commisurare la detrazione
risulta pari al 41 per cento di 80.000 euro cioè 28.800 euro,
da ripartire in cinque o dieci anni in sede di dichiarazione
di redditi (articoli 1 e 2).
Per gli interventi diretti a garantire la sicurezza
statica degli edifici, nonché per gli interventi di
adeguamento antisismico, la detrazione si applica in misura
maggiore (50 per cento anziché 41 per cento: articolo 2).
Per l'acquisto dei parcheggi pertinenziali viene precisato
che la detrazione risulta pari al 41 per cento del prezzo di
acquisto e non delle spese di realizzazione sostenute
dall'impresa (articolo 1).
Per gli acquisti dei fabbricati ristrutturati da imprese è
previsto che il beneficio deve essere applicato all'atto
dell'acquisto del fabbricato, a prescindere dalla data di
ultimazione dei lavori. Inoltre, è stabilita l'estensione dei
benefìci fiscali anche per gli acquisti dei fabbricati
realizzati nell'ambito dei programmi integrati di cui alla
legge n. 179 del 1992 (articolo 7).
L'articolo 8, infine, introduce specifiche agevolazioni
per i trasferimenti di immobili diretti all'attuazione dei
programmi e degli strumenti urbanistici, dirette a
neutralizzare, sotto il profilo fiscale, gli scambi di aree e
di fabbricati finalizzati all'attuazione dei piani.
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