XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3745
Onorevoli Colleghi! - La Corte costituzionale, con
sentenza n. 61 del 1999 ha affrontato il problema della
costituzionalità delle norme della legge 5 marzo 1990, n. 45,
con particolare riferimento alla eccessiva onerosità della
"ricongiunzione" dei periodi assicurativi i liberi
professionisti. Le conclusioni della Corte sono state nel
senso di ritenere incostituzionali gli articoli 1 e 2 della
legge n. 45 del 1990, nella parte in cui non prevedono, in
favore dell'assicurato che non abbia maturato il diritto ad un
trattamento pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali
è stato iscritto, la facoltà di avvalersi dei periodi
assicurativi pregressi, in alternativa alla ricongiunzione,
per i casi in cui quest'ultima risultasse eccessivamente
onerosa. La Corte ha anche individuato nella cosiddetta
"totalizzazione" dei periodi assicurativi, lo strumento
giuridico mediante il quale il legislatore avrebbe dovuto
introdurre, per tutti i lavoratori, il sistema del computo dei
cosiddetti "contributi silenti" in alternativa alla
ricongiunzione, per i casi in cui quest'ultima risultasse
eccessivamente onerosa. Nel sistema delineato dalla Corte
cioè, il lavoratore che avesse maturato più periodi lavorativi
in enti diversi (senza comunque raggiungere un autonomo
diritto a pensione in alcuno di essi) dovrebbe avere la
possibilità di optare o per la vigente norma di ricongiunzione
(onerosa) dei periodi di iscrizione ovvero per una
totalizzazione (gratuita) dei periodi stessi, al solo fine di
conseguire il diritto a pensione, cumulando figurativamente i
vari spezzoni maturati.
Al legislatore ordinario è demandata la pratica attuazione
dell'istituto della totalizzazione secondo i principi
delineati dalla Corte. L'ampio dibattito parlamentare seguito
alla citata sentenza della Corte costituzionale ha portato
alla stesura di una relazione da parte della Commissione
parlamentare di controllo sull'attività degli enti gestori di
forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale e alla
successiva presentazione di vari progetti di legge
(Pagliarini, Del Bono, Copercini) tesi alla regolamentazione
della materia. Anche l'Associazione enti previdenziali privati
(ADEPP) in sede di audizione parlamentare ha preso posizione
sull'argomento anche con documenti scritti, rappresentando la
necessità di tenere conto degli equilibri finanziari delle
casse previdenziali private nella ricerca di una soluzione
equa del problema.
In questo scenario si inserisce l'articolo 71 della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (finanziaria 2001), che ha tentato di
disegnare, in modo approssimativo e con risultati del tutto
insoddisfacenti, una disciplina di base dell'istituto della
totalizzazione. Tale norma, peraltro, è, allo stato,
inapplicabile, anche a causa della mancata emanazione dei
decreti ministeriali di attuazione. Le critiche che da più
parti sono piovute sull'articolo 71 della legge n. 388 del
2000 appaiono in gran parte giustificate e condivisibili pur
risultando necessario, soprattutto dopo il richiamo della
Corte costituzionale, procedere all'introduzione, in modo
razionale ed equilibrato, del nuovo istituto nel complesso
panorama previdenziale italiano.
La soluzione del problema della totalizzazione non può,
infatti, prescindere da una approfondita analisi di tale
panorama, che presenta una assoluta disomogeneità nei vari
regimi previdenziali o, addirittura, nell'ambito di diverse
gestioni dello stesso regime, soprattutto con riferimento al
sistema di calcolo delle prestazioni. Partendo da questa
fondamentale premessa metodologica ben si comprende come la
soluzione normativa, introdotta con il citato articolo 71, che
prende a riferimento, per la misura dei trattamenti
pensionistici dovuti a seguito di totalizzazione, in modo
acritico e generalizzato, le norme vigenti per le rispettive
gestioni previdenziali, si presta a critiche sotto vari punti
di vista.
Innanzitutto vanno rilevate e sottolineate le conseguenze
onerosissime che un simile criterio di calcolo introduce per
tutte le gestioni previdenziali interessate. Tali conseguenze
sono addirittura drammatiche per gli enti previdenziali
privati che provvedono al pagamento di prestazioni di tipo
retributivo, con le sole entrate contributive degli iscritti,
senza avvalersi di alcun finanziamento pubblico.
Ma anche ponendosi nell'ottica di una doverosa parità di
trattamento fra singoli lavoratori, la soluzione normativa
recentemente introdotta appare del tutto iniqua e con seri
profili di incostituzionalità in quanto si risolve in una
sorta di "ricongiunzione a titolo gratuito" che, in alcuni
casi, potrebbe condurre a liquidare prestazioni addirittura
superiori a quelle spettanti a seguito di ricongiunzione
(onerosa) dei periodi assicurativi ovvero di permanenza nello
stesso fondo per l'intero arco della vita lavorativa. Tutto
ciò crea evidenti iniquità e disparità di trattamento fra gli
stessi interessati, sottoposti ad oneri contributivi ben
diversi fra loro.
L'unico rimedio a simili inconvenienti causa di possibili
riflessi negativi sulle gestioni previdenziali è rappresentato
dal ricorso a un sistema di calcolo delle prestazioni di tipo
contributivo, come già suggerito da alcuni autorevoli studiosi
della materia, da estendere a tutti i lavoratori che
conseguano il diritto a una prestazione a seguito di
totalizzazione e che non intendessero avvalersi della già
esistente ricongiunzione (onerosa) dei periodi
assicurativi.
In questo caso, ovviamente, la prestazione spettante a
seguito di totalizzazione sarebbe direttamente proporzionale
ai contributi versati presso ciascuna gestione (anche per
quegli enti, come gran parte delle casse private, che adottano
ancora, in via ordinaria, sistemi di calcolo retributivo) e,
quindi, equa sia da un punto di vista attuariale che sotto il
profilo costituzionale, fatta salva, per il lavoratore, la
possibilità di ottenere un trattamento più favorevole mediante
una vera e propria ricongiunzione (a titolo oneroso) dei vari
periodi assicurativi.
La soluzione, che è in linea con quanto annunciato dalla
Corte costituzionale, oltre ad apparire semplice e
condivisibile, è già stata adottata, in passato, dal
legislatore italiano, con il decreto legislativo 30 aprile
1997, n. 184, che ha introdotto il principio del cumulo dei
periodi assicurativi (cosiddetta "totalizzazione" per
l'Istituto nazionale della previdenza sociale, limitandolo ai
soli lavoratori di cui all'articolo 1, comma 19, della legge 8
agosto 1995, n.335" e cioè a coloro che conseguiranno una
prestazione di tipo contributivo.
In tale senso viene disciplinato il calcolo delle
prestazioni da erogare a seguito di totalizzazione
dall'articolo 4 delle proposte di legge, pur con il
temperamento, contenuto al comma 2, per i casi di iscrizione
allo stesso ente protratta per almeno diciotto anni, in cui
può giustificarsi, anche razionalmente, un eventuale
trattamento più favorevole.
La nuova disciplina che si propone appare sufficientemente
organica e dettagliata anche su altri enti fondamentali
lasciati nell'incertezza, o risolti in modo del tutto
insoddisfacente e approssimativo, dal citato articolo 71 della
legge n. 388 del 2000, quali la gestione e il momento in cui
va richiesta la totalizzazione, i criteri per l'individuazione
della normativa applicabile per la verifica dei requisiti
pensionistici, la ripartizione degli oneri per l'integrazione
al minimo.
I due articoli di chiusura della proposta di legge,
prevedono, infine, opportunamente, la possibilità per gli enti
di emanare appositi regolamenti per disciplinare specifici
aspetti attuativi legati alle peculiarità di ciascuna gestione
(articolo 7) nonché l'abrogazione di tutte le norme
incompatibili, ivi comprese quelle specifiche di alcuni enti
che prevedono il rimborso di parte dei contributi
previdenziali versati (articolo 8).
La presente proposta di legge ricalca quella presentata
dal proponente nella scorsa legislatura (atto Camera n. 7548)
e che viene ripresentata nel momento in cui è circolata una
bozza di regolamento di attuazione dell'articolo 7l della
legge n. 388 del 2000. Il regolamento sarebbe all'esame del
Ministero dell'economia e delle finanze per le necessarie
valutazioni con riguardo anche al rilevante impatto contabile
del provvedimento. La notizia, se confermata, apparirebbe a
dir poco singolare. Non avrebbe senso, infatti, emanare, a
distanza di oltre due anni, un regolamento di attuazione di
una norma ritenuta da tutti inadeguata, lacunosa e per alcuni
versi addirittura anticostituzionale. E ciò mentre sono in
corso trattative tra l'ADEPP e le associazioni di categoria
per rivedere in senso più equo e sostenibile la disciplina
sulla totalizzazione introdotta dalla citata norma. In primo
luogo la assoluta insostenibilità del sistema di calcolo delle
prestazioni, previsto dalla normativa medesima e più volte
constatato dall'ADEPP; un sistema che non considera la
necessaria proporzionalità tra i contributi versati e il
calcolo della pensione, provocando, di fatto, situazioni
paradossali, nelle quali la pensione spettante al soggetto
totalizzante sarebbe persino superiore a quella erogata, a
parità di andamento reddituale, ad un professionista iscritto
per trenta anni alla propria cassa professionale. Sono aspetti
paradossali, che si trasformano in eclatanti ingiustizie, se
si pensa che, per ottenere analoghi trattamenti pensionistici
con la ricongiunzione onerosa dei periodi assicurativi (legge
n. 45 del 1990), l'iscritto dovrebbe, invece, integrare i
versamenti già effettuati con il pagamento di una riserva
matematica di rilevante entità.
In buona sostanza, l'acritico rinvio, anche in sede
regolamentare, ai sistemi di calcolo esistenti nelle varie
gestioni, senza prevedere opportuni correttivi, porterebbe a
introdurre nel nostro ordinamento una sorta di "ricongiunzione
gratuita", nella quale gli oneri della cosiddetta "riserva
matematica" sarebbero totalmente a carico degli enti
previdenziali pubblici e privati e ne minerebbero fortemente
gli equilibri finanziari.
Su questo punto si fonda un vero e proprio aspetto di
legittimità costituzionale che riguarda il citato articolo 71
e l'eventuale regolamento di attuazione.
Dopo la citata sentenza n. 61 del 1999 della Corte
costituzionale, il necessario intervento legislativo doveva
tenere conto di profili di estrema importanza, evidenziati
dalla stessa Corte.
Anzitutto, la Corte costituzionale ha posto in evidenza la
necessità di "bilanciamento tra i diversi interessi coinvolti,
che, nel rispetto del canone di razionalità, il legislatore è
chiamato ad operare".
La Corte ha osservato che una corretta disciplina della
totalizzazione può intervenire solo "sulla base di valutazioni
delle compatibilità finanziarie interne alle diverse
gestioni". Ciò significa che il legislatore deve
ragionevolmente bilanciare tra i diversi interessi in campo e,
tra questi interessi, vi è certamente quello dell'equilibrio
finanziario dei vari enti erogatori.
Il dato principale che emerge dalla lettura del richiamato
articolo 71 della legge finanziaria 2001 e dalle vicende
legate alla sua approvazione è l'assoluta obliterazione del
quadro dei valori in gioco che il legislatore ha disegnato.
Già dalla discussione parlamentare è emerso che il
legislatore non ha tenuto conto del fatto che, oltre
all'interesse dell'assicurato ad ottenere il trattamento
previdenziale, deve godere di copertura costituzionale anche
l'interesse degli enti erogatori a mantenere l'equilibrio
finanziario.
La nuova normativa introdotta dall'articolo 71 non accenna
minimamente al rispetto della compatibilità di bilancio degli
enti e rende automatica l'applicazione dei nuovi benefìci.
Il legislatore non ha rispettato, quindi, la statuizione
della Corte costituzionale e ha completamente pretermesso uno
dei due interessi in giuoco (quello dell'equilibrio
finanziario degli enti, che la Corte aveva espressamente
menzionato).
Ma vi è di più. Un ulteriore profilo di disparità di
trattamento sta nel fatto che il comma 2 dell'articolo 71
stabilisce che gli enti provvedano pro rata
all'erogazione del trattamento conseguente alla
totalizzazione, ma allo stesso tempo dispone che la pensione
sia "integrata al trattamento minimo secondo l'ordinamento e
con onere a carico della gestione che eroga la quota di
importo maggiore".
Riproducendo un simile meccanismo nell'emanando
regolamento di attuazione è molto probabile che in un notevole
numero di casi saranno proprio gli enti privati a dover
erogare "la quota di importo maggiore", e - illogicamente - a
dover farsi carico (stavolta per intero, e non pro rata)
dell'integrazione al minimo.
Da ultimo l'emanando regolamento di attuazione appare di
dubbia legittimità costituzionale in riferimento all'articolo
23 della Costituzione.
La menzionata disposizione costituzionale vuole che
qualunque prestazione personale o patrimoniale sia imposta
solo "in base alla legge". Nella specie, tuttavia, la legge è
estremamente generica, tanto da essere addirittura di
improbabile applicabilità.
Come risulta dalla stessa discussione parlamentare, molti
hanno colto (esattamente) che varie delicatissime questioni
sono rimaste, con la nuova normativa, completamente aperte. In
questo modo si viola l'articolo 23 della Costituzione, poiché
le obbligazioni degli enti non vengono stabilite dalla legge,
ma sono destinate ad essere identificate da atti
amministrativi non sufficientemente delimitati nella loro
discrezionalità. Per giunta, l'eccessiva discrezionalità
dell'amministrazione lede anche l'autonomia degli enti, che ha
specifico fondamento nella legge e nella Costituzione.
Per tutti i motivi enunciati l'emanando regolamento di
attuazione appare viziato, fin dall'origine, da gravi profili
di illegittimità che ne provocherebbero l'immediata
impugnativa.
Sulla base dello scenario delineato, appare molto più
ragionevole e costruttivo evitare decisioni frettolose idonee
a introdurre sacche di privilegio, a danno dei professionisti
e, soprattutto, delle future generazioni.
E' in definitiva auspicabile che nella intera materia si
faccia chiarezza. Sarebbe perciò opportuno eliminare alla
radice il problema, abrogando la contestatissima norma
dell'articolo 71 della legge n. 388 del 2000 (finanziaria
2001).
Un atto di giustizia sostanziale che eviterebbe senza
alcun dubbio le discussioni laceranti in atto.
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