XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3744
Onorevoli Deputati! - Il Governo ritiene ormai necessaria
la realizzazione dell'unificazione degli Ordini professionali
dei dottori commercialisti e dei ragionieri e periti
commerciali, oltre che delle rispettive Casse di previdenza e
assistenza, per consentire il completamento della riforma
dell'accesso alle professioni per le quali è previsto il
superamento dell'esame di Stato, in buona parte attuata con
decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 2001, n.328,
attraverso la riconduzione ad unità di due figure
professionali che risultano sempre più speculari.
Nel contesto di riferimento comunitario, nel quale vige il
principio della corrispondenza tra percorsi formativi e titoli
professionali, e in seguito alla riforma universitaria che ha
introdotto due livelli di laurea, triennale e quinquennale,
cosiddetta "specialistica", risulta sempre più ingiustificato
il mantenimento della distinzione tra i due Ordini, attesa la
perfetta identità dei percorsi formativi di durata sia
triennale che quinquennale, cui corrisponde l'identità di
competenze professionali, peraltro già oggi esistente.
In mancanza della unificazione dei due Ordini, ci
troveremmo infatti di fronte a due professioni "parallele", a
partire dal percorso formativo e fino alle competenze
professionali, con l'unico elemento distintivo costituito dal
titolo professionale.
Si tratta, in tutta evidenza, di una anomalia che il
Governo intende superare, con la condivisione del progetto da
parte dei rappresentanti degli Ordini interessati.
Per attuare l'unificazione, si è ritenuto opportuno
ricorrere allo strumento della legge di delega, e alla
conseguente emanazione di decreti legislativi, atteso per un
verso il rango della normativa che attualmente disciplina le
due professioni, contenuta nei decreti del Presidente della
Repubblica 27 ottobre 1953, n. 1067, e 27 ottobre 1953, n.
1068, e per altro verso la necessità di emanare una normativa
adeguatamente dettagliata e tecnicamente complessa, che
richiede tempi adeguati per la predisposizione delle norme e
della disciplina di coordinamento.
I riferimenti normativi sui quali poggiano le ragioni e le
esigenze sopra enunciate sono di seguito illustrati.
Le professioni di dottore commercialista e di ragioniere e
perito commerciale sono attualmente disciplinate,
rispettivamente, con il decreto del Presidente della
Repubblica 27 ottobre 1953, n. 1067, e con il decreto del
Presidente della Repubblica 27 ottobre 1953, n. 1068.
Con il regolamento di cui al decreto del Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 24
ottobre 1996, n. 654, è stato disciplinato l'esame di Stato di
abilitazione all'esercizio della professione di dottore
commercialista. Al predetto esame si accede, ai sensi
dell'articolo 31 del decreto del Presidente della Repubblica
27 ottobre 1953, n. 1067, con il possesso della laurea in
economia e commercio, in scienze economiche-marittime o, in
base a giurisprudenza consolidata, in scienze politiche,
nonché in seguito allo svolgimento di un periodo di tirocinio
della durata di tre anni, introdotto dall'articolo 1, comma 1,
della legge 17 febbraio 1992, n. 206, e attualmente
disciplinato dal regolamento di cui al decreto del Ministro dì
grazia e giustizia 10 marzo 1995, n. 327.
Con il regolamento di cui al decreto del Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 8
ottobre 1996, n. 622, è stato disciplinato l'esame di stato
per l'abilitazione all'esercizio della professione di
ragioniere e perito commerciale. A tale esame si accede con il
possesso di uno dei seguenti titoli di studio: diploma di
ragioniere unitamente ad un diploma universitario legalmente
riconosciuto, conseguito a seguito di un corso di studi
specialistici della durata di tre anni, oppure laurea in
economia e commercio o in giurisprudenza, ai sensi
dell'articolo 31 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 1068 del 1953, come modificato dall'articolo 1 della legge
12 febbraio 1992, n. 183. Ulteriore requisito è lo svolgimento
di un periodo di tirocinio della durata di tre anni da
effettuare dopo il conseguimento del diploma universitario.
La durata della pratica professionale è ridotta a due anni
per coloro che sono in possesso della laurea in giurisprudenza
o in economia e commercio (articolo 31, comma 3, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 1068 del 1953).
L'insieme delle modifiche apportate recentemente agli
ordinamenti delle due professioni, in particolare per quanto
concerne le prove di esame e le materie che ne sono oggetto,
attualmente consente ai dottori commercialisti e ai ragionieri
e periti commerciali l'accesso al Registro dei revisori
contabili, per il quale la direttiva 84/253/CEE del Consiglio,
del 10 aprile 1984, relativa al controllo legale dei conti
(cui è stata data attuazione in Italia con decreto legislativo
n.88 del 1992), prevede, oltre agli altri requisiti, il
periodo triennale di praticantato.
Anche l'organizzazione dei due ordini professionali è
sostanzialmente coincidente: il decreto del Presidente della
Repubblica 27 ottobre 1953, n. 1067, per l'Ordine dei dottori
commercialisti, e il decreto del Presidente della Repubblica
27 ottobre 1953, n. 1068, per l'Ordine dei ragionieri e periti
commerciali, prevedono Consigli dell'Ordine, istituiti in ogni
circondario nel cui ambito esercitino la professione almeno
quindici dottori commercialisti, e il Consiglio nazionale, con
relativi procedimenti elettivi.
Gli ordinamenti di entrambe le professioni dispongono che
l'iscrizione all'Albo non è consentita agli impiegati dello
Stato e degli enti pubblici a meno che l'ordinamento
dell'amministrazione lo consenta (articolo 3 del decreto del
Presidente della Repubblica 27 ottobre 1953, n. 1067, e
articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 27
ottobre 1953, n. 1068).
Le attuali competenze maggiormente caratterizzanti dei
dottori commercialisti e dei ragionieri e periti commerciali
sono comuni e si ricavano da leggi settoriali relative a
specifiche attività che comprendono le attività che essi
possono svolgere in quanto contestualmente iscritti nel
Registro dei revisori contabili (al quale peraltro, come è
noto, possono essere iscritti anche altri soggetti):
revisione e controllo legale dei conti (riservata solo
per certificazioni obbligatorie): decreto legislativo n. 88
del 1992 e testo unico di cui al decreto legislativo n. 58 del
1998;
revisione esterna: controlli delle acquisizioni, fusioni
e scissioni dei conferimenti: testo unico di cui al decreto
legislativo n. 58 del 1998;
membri di collegio sindacale: eletti tra gli iscritti al
registro dei revisori dei conti: testo unico di cui al decreto
legislativo n. 58 del 1998 ed articolo 2397 del codice
civile;
revisione dei conti pubblici: articolo 234 del testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000;
procedure concorsuali: articolo 27 del regio decreto n.
267 del 1942;
rappresentanza giudiziaria nei giudizi tributari:
articolo 12 della legge n. 546 del 1992;
perizie giudiziarie e consulenze tecniche: articolo 61
del codice di procedura civile e articolo 15 della relative
disposizioni per l'attuazione;
certificazione e visti di conformità: decreto
legislativo 241 del 1997, integrato dalle disposizioni di cui
all'articolo 3, comma 3, del regolamento di al decreto del
Presidente della Repubblica 322 del 1998.
Con riferimento alle nuove classi di lauree e lauree
specialistiche, il decreto del Ministro dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica 4 agosto 2000,
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 245 del 19 ottobre 2000, prevede la classe 17
- classe delle lauree in scienze economiche e della gestione
aziendale - e la classe 28 - classe delle lauree in scienze
economiche - i cui obiettivi formativi e le cui attività
formative individuano un percorso idoneo a consentire
l'accesso all'esame di Stato di abilitazione all'esercizio
della professione di commercialista.
Il decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica 28 novembre 2000, pubblicato nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 18 del
23 gennaio 2001, prevede la classe 64/S, classe delle lauree
specialistiche in scienze dell'economia, e la classe 64/S,
classe delle lauree specialistiche in scienze
economico-aziendali.
Da ultimo, con l'articolo 3 del decreto-legge 10 giugno
2002, n. 107, convertito, con modificazioni, dalla legge 1^
agosto 2002, n. 173, è stato previsto che i possessori dei
diplomi di laurea specialistica nella classe 64/S, ovvero
nella classe 84/S, e i possessori di laurea triennale nella
classe 17 e nella classe 28, nonché i titolari di laurea
rilasciata dalle facoltà di economia secondo l'ordinamento
previgente ai decreti emanati in attuazione dell'articolo 17,
comma 95, della legge 15 maggio 1997, n. 127, e successive
modificazioni, possano iscriversi alternativamente nel
registro dei praticanti dell'uno o dell'altro Albo
professionale.
Di qui l'ulteriore conferma della natura unitaria delle
professioni in oggetto.
Il presente disegno di legge delega muove dunque dalla
premessa che l'attuale distinzione delle due professioni di
dottore commercialista e di ragioniere e perito commerciale
non appare più giustificata, e prevede che l'attuale Ordine
dei dottori commercialisti e quello dei ragionieri e periti
commerciali siano unificati nell'Ordine dei dottori
commercialisti e degli esperti contabili.
Il disegno di legge delega consta di sette articoli.
All'articolo 1 è prevista l'unificazione ed è istituito
l'Albo dei dottori commercialisti e degli esperti contabili,
con l'attribuzione di una nuova denominazione idonea alla
identificazione del nuovo soggetto.
All'articolo 2 è previsto che l'unificazione dei due
Ordini sarà realizzata con decreto legislativo, da emanare
entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge, su
proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
essendo necessario approntare la disciplina analitica degli
organi, dei requisiti di ammissione all'esame dì Stato,
dell'istituzione di sezioni riservate all'interno del
costituendo Albo, nonché l'ambito consentito di attività
professionali agli iscritti alle varie sezioni, le prove di
esame da sostenere coerentemente con il predetto ambito di
attività consentito e, infine, le norme transitorie per gli
attuali iscritti nei due distinti albi professionali.
All'articolo 4 è prevista, con riferimento alla
unificazione delle rispettive Casse di previdenza e
assistenza, l'emanazione, entro tempi necessariamente più
lunghi, di un altro decreto legislativo, su proposta del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro
della giustizia.
All'articolo 5 è, infine, prevista l'emanazione, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto
legislativo di cui all'articolo 2, di un ulteriore decreto
legislativo, su proposta del Ministro della giustizia,
finalizzato alla attribuzione al costituendo Ordine
professionale di talune delle competenze attualmente
esercitate da questa amministrazione sul Registro dei revisori
contabili.
Per ciascuno degli ambiti individuati agli articoli 2, 4 e
5, sono stati indicati i princìpi e criteri direttivi ai quali
dovrà attenersi il legislatore delegato.
Con riferimento alla unificazione degli Ordini, l'articolo
3 indica i principi di proporzionalità e rappresentatività ai
quali il legislatore delegato dovrà attenersi nella
definizione delle modalità per la costituzione degli organi
rappresentativi, a livello nazionale e locale, con riserva
alla componente dei laureati specialistici di un numero di
rappresentanti non inferiori alla metà e l'elettorato passivo
per la nomina del presidente; prevede, inoltre, la istituzione
di due sezioni distinte dell'Albo, ai fini della iscrizione
dei possessori dei titoli specialistico e triennale;
stabilisce, ancora, che il legislatore delegato dovrà
individuare l'ambito delle attività oggetto della professione,
con attribuzione specifica agli iscritti nella sezione
riservata ai laureati specialistici e agli iscritti nell'altra
sezione.
A tale proposito, la delega contiene un'apertura al
legislatore delegato, che è facoltizzato a procedere alla
attribuzione di nuove competenze ai soli iscritti nella
sezione riservata ai laureati specialistici, con il preciso
limite che dette competenze presentino profili di interesse
pubblico generale - tali da poter assurgere al rango di
competenze "riservate" - nel rispetto del principio di libertà
di concorrenza e fatte salve le prerogative attribuite agli
iscritti ad altri Albi professionali.
Ulteriori criteri per il legislatore delegato sono dettati
con riferimento all'esame di Stato, ai fini della iscrizione
alle diverse sezioni dell'Albo, sia attraverso la previsione
della possibilità di inserire il tirocinio nel corso degli
studi specialistici, con conseguente modifica delle modalità
di accesso all'esame di Stato, che attraverso la previsione
della frequenza di corsi organizzati sulla base di convenzioni
tra università e Ordini locali, con possibile esenzione da una
delle prove scritte dell'esame stesso.
Sono infine dettati i criteri ai quali il legislatore
delegato dovrà attenersi per la disciplina della fase
transitoria, che è stata delineata come complessa fattispecie
a formazione progressiva.
A tale fine è stabilito che gli attuali iscritti agli Albi
dei dottori commercialisti e dei ragionieri e periti
commerciali confluiranno, nell'Albo unico, nella sezione
riservata ai laureati specialistici, i primi mantenendo
l'attuale titolo professionale, i secondi assumendo quello di
"ragioniere commercialista", e con indicazione analitica, per
ciascun iscritto, di tutti gli elementi caratterizzanti il
profilo professionale (anzianità di iscrizione, titolo di
studio, titolo professionale, Ordine o Collegio di
provenienza).
E' prevista inoltre la protezione dei titoli professionali
attuali, nonchè del nuovo titolo di "esperto contabile", e
l'uso del titolo, abbreviato di "commercialista" è stato
riservato ai soli iscritti nella sezione dell'albo destinata
ai laureati specialistici, allo scopo di mantenere una
corrispondenza tra la denominazione e l'ampiezza delle
attività e delle competenze.
E' stabilito, ancora, che per il periodo transitorio di
durata novennale, a partire dallo scioglimento degli attuali
organismi rappresentativi, debbano essere garantite le
maggioranze e le presidenze dei nuovi organi ai dottori
commercialisti, e le vicepresidenze ai ragionieri, anche in
ragione del rapporto numerico tra gli attuali iscritti ai due
Ordini.
Con riferimento alla unificazione delle Casse di
previdenza e assistenza, la delega contenuta nell'articolo 4
prevede l'osservanza delle regole fissate dall'articolo 2498 e
seguenti del codice civile in quanto applicabile e il rispetto
dei princìpi contenuti nel decreto legislativo 30 giugno 1994,
n. 509. E' stata inoltre prevista l'applicazione da parte
delle Casse unificande del principio del pro rata di cui
all'articolo 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335,
rapportato alle condizioni di equilibrio di lungo periodo che
caratterizzano ciascuna gestione.
E infine è stato previsto il contestuale adeguamento della
normativa già applicabile alle Casse rispetto al processo di
unificazione.
Con riguardo alla delega contenuta nell'articolo 5,
attinente l'attribuzione al costituendo Ordine di competenze
sul Registro dei revisori contabili, sono stati fissati limiti
precisi a salvaguardia dell'autonomia del Registro rispetto
agli Albi tenuti dall'Ordine, che si specificano nel
mantenimento delle funzioni e delle competenze facenti capo
alla Commissione centrale per i revisori contabili istituita
presso il Ministero della giustizia, nonché della gestione da
parte del Ministero dell'esame per l'accesso al Registro, e
della competenza del predetto Ministero all'adozione dei
provvedimenti di iscrizione, sospensione e cancellazione dal
Registro.
In sostanza, quindi, il legislatore delegato potrà
trasferire in capo al costituendo Ordine competenze di
carattere prevalentemente gestionale, quali ad esempio la
tenuta e l'aggiornamento del Registro, la verifica della
sussistenza dei requisiti per il mantenimento dell'iscrizione
al Registro medesimo, anche ai fini del controllo
disciplinare, fermo restando che i provvedimenti destinati ad
avere efficacia esterna, continueranno ad essere emanati
dall'Amministrazione della giustizia.
All'articolo 6, infine, sono dettati i princìpi e criteri
ai quali il legislatore delegato dovrà attenersi nel
predisporre la disciplina riguardante la durata dei Consigli
nazionali e locali dei due Ordini, in carica al momento della
entrata in vigore della legge.
A tale fine è prevista la proroga degli organi in carica
fino al 31 dicembre del secondo anno successivo a quello della
data di entrata in vigore della delega, e la facoltà - per i
consigli locali - di procedere alle operazioni di
rinnovamento, alla naturale scadenza, con previsione in ogni
caso di decadenza al 31 dicembre del secondo anno successivo a
quello della data di entrata in vigore della legge.
La diversità di trattamento tra Consigli nazionali, per i
quali non è prevista la possibilità di rinnovamento, e
Consigli locali, per i quali tale possibilità deve essere
garantita, è funzionale all'attuazione del processo di
unificazione e alla gestione della fase propedeutica, che
necessariamente richiede una continuità di organi al più alto
livello di rappresentatività.
Diversamente, la cristallizzazione dei Consigli locali
avrebbe potuto rivelarsi problematica per la funzionalità
della gestione delle realtà locali, con ricadute anche
sull'amministrazione vigilante.
L'articolo 7, infine, dà atto che dall'unificazione degli
Ordini professionali e delle rispettive Casse di previdenza e
assistenza non derivano oneri a carico dello Stato.
E' stato previsto, negli articoli 2, 4 e 5, che gli schemi
dei decreti legislativi, che saranno predisposti dal Governo,
dovranno essere trasmessi alle Camere ai fini dell'espressione
dei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti,
entro trenta giorni dalla data di trasmissione. In caso di
mancata espressione dei predetti pareri entro il termine
indicato, i decreti legislativi potranno essere comunque
emanati.
ANALISI TECNICO NORMATIVA (ATN)
1. Aspetti tecnico-normativi.
A) Necessità dell'intervento normativo: analisi del quadro
normativo.
L'intervento normativo in oggetto risponde all'esigenza
di riordinare, attraverso l'unificazione, il settore delle
professioni cosiddette "contabili", esigenza non più
rinviabile, atteso da un lato il quadro comunitario in cui il
Paese è inserito e la conseguente necessità di armonizzare il
settore delle professioni agli standard europei, e
dall'altro l'intervenuta modifica della normativa interna
sull'accesso alle professioni per le quali è previsto il
superamento dell'esame di Stato, attuata con decreto del
Presidente della Repubblica n. 328 del 2001, che ha introdotto
due livelli di laurea, quella quinquennale, cosiddetta
"specialistica", e quella triennale.
In tale contesto, il mantenimento della attuale
distinzione tra l'Ordine dei dottori commercialisti e quello
dei ragionieri e periti commerciali, è di fatto privo di
giustificazione e costituisce una anomalia di sistema.
Le due professioni in parola, con il completamento della
riforma universitaria e dell'accesso alle professioni per le
quali è previsto il superamento dell'esame di Stato,
risulterebbero del tutto analoghe, con l'unico dato
differenziale costituito dal titolo professionale.
Per attuare l'intervento di unificazione dei due Ordini
si è ritenuto opportuno ricorrere allo strumento della legge
di delega ed alla conseguente emanazione di decreti
legislativi.
La normativa che si andrà a modificare con i decreti
legislativi riguarda la struttura, il funzionamento e le
attribuzioni degli Ordini professionali citati, contenuta nei
decreti del Presidente della Repubblica nn. 1067 e 1068 del
1953.
Allo stesso tempo, nel definire i connotati dell'Ordine
professionale unificato, il legislatore delegato andrà a
completare la riforma dell'accesso alla professione, non
attuata con il decreto del Presidente della Repubblica n. 328
del 2001 proprio a cagione della necessità di procedere prima
alla unificazione delle due professioni.
Il tentativo in allora effettuato dal Governo, come noto,
non superò il controllo della Corte dei conti e la riforma sul
punto risulta, a tutt'oggi, incompiuta.
B) Analisi della compatibilità dell'intervento con
l'ordinamento comunitario.
Il disegno di legge delega non presenta aspetti di
interferenza o di incompatibilità con l'ordinamento
comunitario.
C) Analisi della compatibilità con le competenze delle
regioni ordinarie e a statuto speciale.
Non sussistono interferenze con le competenze delle
regioni, vertendosi in materia di regolarizzazione della
struttura di Ordini professionali.
D) Verifica della coerenza con le fonti legislative
primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle
regioni ed agli enti locali.
Il provvedimento non coinvolge le funzioni delle regioni
e degli enti locali.
E) Verifica dell'assenza di rilegificazione e della piena
utilizzazione delle possibilità dei delegificazione.
Il disegno di legge delega ha per oggetto materie non
suscettibili di delegificazione, trattandosi di incidere su
norme aventi valore di legge.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.
A) Individuazione delle nuove definizioni normative del
testo, della loro necessità, della coerenza con quelle in
uso.
Non sono introdotte nuove definizioni normative nel
testo.
B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle
successive modificazioni ed integrazioni subite dai
medesimi.
I riferimenti operati sono corretti.
C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per
introdurre modificazioni e integrazioni a disposizioni
vigenti.
Non si è fatto ricorso alla tecnica della novella, tenuto
conto del tipo di intervento proposto.
D) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di
disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme
abrogative espresse del testo normativo.
La natura dell'intervento non determina abrogazione
immediata delle norme relative agli attuali ordinamenti delle
professioni di dottore commercialista e di ragioniere e perito
commerciale, come evidenziato nell'AIR.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
A) Analisi dell'intervento: destinatari diretti e
indiretti.
Il quadro normativo sul quale il presente disegno di
legge delega incide è costituito dai decreti presidenziali che
disciplinano le professioni di dottore commercialista e di
ragioniere e perito commerciale, vale a dire il decreto del
Presidente della Repubblica 27 ottobre 1953, n.1067 e il
decreto del Presidente della Repubblica 27 ottobre 1953, n.
1068.
La disposta unificazione dei due Ordini professionali
produce la creazione di un soggetto giuridico nuovo,
denominato Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili, con conseguente istituzione di un Albo
professionale unico.
Le modalità di concreta attuazione dell'unificazione,
saranno individuate con il decreto legislativo di cui
all'articolo 2, comma 1 secondo i princìpi e criteri direttivi
previsti all'articolo 3, con effetto abrogativo della vigente
normativa di settore.
B) Obiettivi e risultati attesi.
L'unificazione delle Casse di previdenza e assistenza
determinerà, simmetricamente, la creazione di un Ente
previdenziale unico.
Tale unificazione sarà disposta ad attuata con il decreto
legislativo previsto all'articolo 4, su proposta del Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, nell'ambito della
normativa di riferimento costituita dal decreto legislativo 30
giugno 1994, n. 509.
Con il presente disegno di legge delega non sono
modificate, né abrogate, le disposizioni vigenti in
materia.
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