XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3732
Onorevoli Colleghi! - L'attuale sistema di protezione
del lavoro è, com'è noto, gravemente disomogeneo: a fronte di
una protezione molto efficace nell'area del pubblico impiego e
del lavoro subordinato nelle imprese medio-grandi, la
protezione è ridotta, debole o nulla in altre aree, pur assai
rilevanti. Ne consegue una marcata connotazione dualistica del
nostro mercato del lavoro, nel quale una metà dell'offerta
(più di tre milioni di lavoratori subordinati dipendenti da
imprese con organico inferiore a sedici dipendenti, circa due
milioni di "parasubordinati" e assimilati, almeno altrettanti
irregolari) sopporta una parte largamente sproporzionata per
eccesso del peso della flessibilità di cui il sistema
economico ha complessivamente bisogno. Contro questo dualismo
del nostro mercato del lavoro e la sua intrinseca iniquità -
oltre che carenza di giustificazione razionale - sono oggi
dirette una proposta di legge di iniziativa popolare promossa
dalla Confederazione generale italiana del lavoro e
un'iniziativa referendaria, che ha ultimamente superato il
controllo della Corte costituzionale.
Sono stati pure sottolineati da più parti, peraltro,
alcuni effetti marginali non desiderabili, talora conseguenti
all'applicazione della protezione "forte" (cosiddetta "tutela
reale") contro il licenziamento nell'area dell'impresa
medio-grande, nella sua attuale configurazione caratterizzata
dall'automatismo della reintegrazione del lavoratore in
azienda a seguito dell'accertamento della illegittimità del
licenziamento, nonché dall'automatismo della commisurazione
del risarcimento del danno al tempo intercorso tra il
licenziamento stesso e la sentenza di reintegrazione
(automatismi, entrambi, che costituiscono una peculiarità
dell'ordinamento italiano, non essendo previsti in alcun altro
ordinamento, europeo o extraeuropeo). Contribuisce a
incrementare gli effetti anomali dei suddetti automatismi la
durata media dei procedimenti giudiziali in questa materia -
dal primo grado alla Cassazione, talora con prosieguo in
ulteriori gradi di merito -, durata che attualmente va dai
quattro-cinque anni dell'Italia settentrionale ai sei-otto
anni di quella meridionale: essa è suscettibile di riduzione
soltanto con misure volte al migliore funzionamento degli
uffici giudiziari, dalle quali non ci si possono attendere
effetti immediati, ovvero con un ricorso più ampio alle
procedure arbitrali.
E' dunque opportuno un intervento legislativo mirato, da
un lato, a correggere gli eccessi e le incongruenze talora
prodotti dall'automatismo dell'apparato sanzionatorio contro i
licenziamenti illegittimi, nell'area della protezione "forte",
dall'altro lato a superare il dualismo che caratterizza il
mercato e il diritto del lavoro italiani attuali, realizzando
una disciplina della materia del recesso unilaterale del
datore di lavoro suscettibile di applicazione in un'area assai
più vasta rispetto a quella dell'attuale "tutela reale"
(articolo 18 dello "Statuto dei lavoratori" legge n. 300 del
l970, come modificato dalla legge n. 108 del 1990), ma pur
sempre graduata in relazione alle caratteristiche dell'impresa
e del singolo rapporto di lavoro.
E' questo l'intendimento con il quale presentiamo la
proposta di legge della quale auspichiamo una discussione e
una approvazione in tempi rapidi, che consentirebbero di
risparmiare al Paese la celebrazione della consultazione
referendaria menzionata: essa, infatti, tende a realizzare
proprio quella sostanziale unificazione dell'apparato
sanzionatorio contro il licenziamento illegittimo al di sopra
e al di sotto della vecchia soglia dei sedici dipendenti, che
costituisce l'obbiettivo fondamentale perseguito dal
referendum. Certo, tale unificazione presuppone che alla
drastica diversità di regime attualmente in vigore si
sostituisca un regime emendato degli eccessi marginali di cui
si è detto e dotato delle necessarie flessibilità e
gradualità, suscettibile cioè del necessario adattamento alla
grande varietà delle situazioni aziendali e delle
circostanze.
Nella proposta di legge tali obbiettivi sono perseguiti
attraverso due temperamenti del vecchio apparato
sanzionatorio, consistenti rispettivamente nell'imposizione di
un limite massimo di entità dell'indennizzo per il
licenziamento illegittimo (trentasei mensilità dell'ultima
retribuzione, nel caso di lavoratore con elevata anzianità di
servizio in impresa di grandi dimensioni), nonché
nell'attribuzione al giudice della scelta tra la condanna del
datore di lavoro alla reintegrazione, all'indennizzo, o a
entrambe le sanzioni al tempo stesso. Siffatti temperamenti,
mentre per un verso non recano alcun pregiudizio apprezzabile
alla protezione dei lavoratori dipendenti da enti pubblici o
da imprese medio-grandi, per altro verso consentono
un'applicazione ragionevole dello stesso apparato
sanzionatorio anche in aziende di piccole dimensioni, essendo
fatto obbligo esplicito al giudice di tenere nel debito conto
tali dimensioni.
La proposta di legge si prefigge anche di estendere la
protezione essenziale, costituzionalmente dovuta (articolo 35
della Costituzione), ai lavoratori operanti in regime di
autonomia, ma in condizione di dipendenza economica dal
committente per il fatto di trarre dal singolo rapporto
l'intero proprio reddito di lavoro o la sua parte
preponderante. E' questa una circostanza nella quale la
scienza economica individua la causa di possibili distorsioni,
anche gravi, a danno del soggetto svantaggiato del rapporto.
Della correzione di tali possibili distorsioni il nostro
ordinamento si è fatto carico in riferimento ai rapporti di
subfornitura (legge 18 giugno 1998, n. 192): non vi è ragione
che non si provveda analogamente anche in riferimento ai
rapporti di collaborazione continuativa che presentino la
stessa caratteristica di dipendenza economica.
Alla riforma e alla unificazione della disciplina
limitativa del recesso del datore di lavoro subordinato
provvede, nei termini di cui si è detto, l'articolo 1 della
proposta di legge, che introduce l'articolo 6-bis della
legge n. 604 del 1966. In analogia a quanto è stabilito
nell'ordinamento tedesco, viene affidato al giudice il compito
di scegliere la sanzione più appropriata caso per caso,
secondo buon senso, tenendo conto "dei motivi del
licenziamento, del comportamento delle parti precedente e
successivo ad esso, delle dimensioni dell'impresa, nonché di
ogni altra circostanza rilevante" (comma 1); su questi stessi
elementi dovrà, per espressa disposizione contenuta al comma
3, essere parametrato l'indennizzo per il licenziamento
illegittimo, rispetto al limite massimo di trentasei mensilità
per le aziende medio-grandi, di quattordici mensilità per le
aziende al di sotto della soglia dei venti dipendenti, di nove
mensilità per le aziende al di sotto della soglia dei dieci
dipendenti. Ancora in analogia con il modello tedesco, il
comma 2 esclude dalla sanzione della reintegrazione - ma non
da quella dell'indennizzo - l'unità produttiva con organico
inferiore a cinque dipendenti, salvo che il datore di lavoro
occupi complessivamente più di sessanta dipendenti sul
territorio nazionale (soglia, quest'ultima, che resta
invariata rispetto a quanto disposto dalla legge n. 108 del
1990).
All'estensione di una protezione essenziale nell'area del
lavoro cosiddetto "parasubordinato" provvedono gli articoli 2
e 3 che introducono gli articoli 2118-bis e 2129-bis
del codice civile. Viene qui innanzitutto individuata -
sulla scorta delle elaborazioni proposte dalla scienza
economica circa i meccanismi che producono distorsioni ai
danni dei prestatori nel mercato del lavoro - una definizione
precisa della fattispecie, fondata sul riferimento al reddito
percepito dal lavoratore nell'anno fiscale precedente a quello
in cui il rapporto si svolge, così superandosi opportunamente
l'indeterminatezza della vecchia nozione di "lavoro
parasubordinato" e le controversie in proposito. Al rapporto
di lavoro non subordinato caratterizzato dalla posizione di
dipendenza economica del prestatore viene estesa dal nuovo
articolo 2118-bis del codice civile la garanzia
elementare del preavviso di recesso unilaterale di durata
differenziata a seconda che a recedere sia il prestatore o il
committente). Il nuovo articolo 2129-bis del citato
codice civile estende invece a tale rapporto le garanzie
essenziali contenute nei titoli I e II della legge 20 maggio
1970, n. 300, e successive modificazioni, per la libertà e la
dignità del lavoratore, con l'ovvia esclusione delle norme -
quali l'articolo 7 in materia di provvedimenti disciplinari e
l'articolo 13 in materia di mansioni - che sono per loro
natura peculiari del rapporto di lavoro subordinato, nonché
dell'articolo 18 in materia di licenziamento.
L'auspicio è che questo intervento legislativo,
estremamente semplice e snello nella sua struttura, possa
costituire un passo importante sulla via della costruzione di
un sistema di protezione contrattuale del lavoro equilibrato,
davvero universale - in quanto capace di assicurare la tutela
necessaria a tutti e soltanto coloro che effettivamente ne
hanno bisogno -, saldamente e armonicamente inserito
nell'ordinamento comunitario. L'opera di riforma, ovviamente,
non si limita a questo: resta ancora da compiere gran parte
dell'opera necessaria per rafforzare e rendere sicura la
posizione del lavoratore nel mercato del lavoro, attraverso la
creazione di un sistema efficiente di assistenza e di sostegno
del reddito dei disoccupati e una rete efficiente di servizi
di orientamento, informazione, formazione professionale e
assistenza alla mobilità geografica.
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