XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3718
Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge in esame è
diretta a trasferire dalla magistratura all'Avvocatura dello
Stato le funzioni che la legge attribuisce al pubblico
ministero. Il principio costituzionale del contraddittorio,
che rappresenta uno dei corollari del principio del giusto
processo sancito dall'articolo 111 della Costituzione, impone
al legislatore di riformare il codice di procedura penale
abbandonando tutte quelle remore culturali che hanno di fatto
ostacolato la riforma del 1988, la quale si sarebbe dovuta
ispirare al modello accusatorio. A distanza di circa quindici
anni non si può che constatare il fallimento di quella
riforma, il cui risultato è un rito ibrido nel quale
disordinatamente si intrecciano elementi inquisitori ed
accusatori a discapito delle esigenze di garanzia delle parti
e di celerità del processo.
Considerato che la separazione netta tra la fase della
accusa e quella del giudizio è fisiologica al modello
accusatorio, il cui presupposto è la parità tra l'accusa della
parte pubblica e la difesa della parte privata, la proposta in
esame mira ad assicurare non solo la separazione, ma anche la
più assoluta indipendenza di chi deve sostenere l'accusa
rispetto a chi deve giudicare.
Il trasferimento all'Avvocatura dello Stato delle funzioni
di pubblico ministero garantisce infatti la massima autonomia
al pubblico ministero, il quale viene collocato fuori da ogni
contesto amministrativo e giudiziario, in condizione di
assoluta autonomia nell'ordinamento, esaltando il ruolo della
pubblica accusa. Naturalmente, l'Avvocatura dello Stato,
considerata la sua natura di parte pubblica, eserciterebbe le
funzioni di pubblico ministero tenendo conto anche delle
esigenze della difesa, come d'altronde avviene nel modello
americano dove gli uffici dell'Attorney general sono
distinti in due branche: una per le attività di difesa e una
per la pubblica accusa. Alla obiezione che questo tipo di
riforma sottoporrebbe il pubblico ministero al potere
esecutivo, si può obiettare che l'Avvocatura - che persegue
per definizione l'interesse generale - nell'esercizio delle
sue funzioni non ha alcun legame con l'esecutivo.
Per quanto riguarda il contenuto della proposta, si è
ritenuto opportuno ricorrere allo strumento della delega
legislativa, in quanto la complessità propria di un intervento
normativo volto a trasferire alla Avvocatura dello Stato le
funzioni di pubblico ministero è tale da rendere opportuno che
il Parlamento si limiti ad individuare i principi della
riforma, demandando al Governo il compito di formulare la
normativa di dettaglio. A tale proposito, è opportuno
precisare che la Costituzione non impone assolutamente la
giurisdizionalizzazione del pubblico ministero, per cui non è
necessaria una norma costituzionale per modificare il modello
vigente. Se si analizzano le disposizioni della Costituzione
che riguardano il pubblico ministero si può agevolmente
rilevare che nessuna di queste verrebbe violata nel caso di
attribuzione delle funzioni di pubblico ministero
all'Avvocatura o addirittura in caso di creazione di una
Authority indipendente del pubblico ministero.
Dall'articolo 107, ad esempio, si evince che la Costituzione
non ha inteso parificare i pubblici ministeri ai giudici, in
quanto altrimenti non vi sarebbe stato alcun motivo di
richiamare per i primi le garanzie dell'ordinamento
giudiziario. Pertanto, tali garanzie continuerebbero ad
applicarsi anche se i magistrati del pubblico ministero
dovessero confluire nell'Avvocatura dello Stato o in altra e
distinta istituzione pubblica indipendente. Lo stesso può
dirsi per l'articolo 112. E' chiaro, infatti, che l'obbligo di
esercitare l'azione penale continuerebbe ad incombere al
pubblico ministero anche se la sua collocazione
nell'ordinamento della magistratura dovesse cambiare. Non
rappresenta un problema l'articolo 104 che prevede che faccia
parte del Consiglio superiore della magistratura anche il
procuratore generale della Corte di cassazione, in quanto
quest'ultimo, a seguito di una modifica della legge ordinaria,
poterebbe svolgere anche funzioni diverse da quelle di
pubblico ministero.
A sostegno della possibilità di operare attraverso la
modifica della legge ordinaria si può anche richiamare la
giurisprudenza costituzionale in tema di separazione delle
carriere giudiziarie. Il 7 febbraio del 2000, la Corte
costituzionale con la sentenza n. 37, nel dichiarare
ammissibile il referendum sulla separazione delle
carriere scrisse che "La Costituzione, infatti, pur
considerando la magistratura come un unico "ordine", soggetto
ai poteri dell'unico Consiglio superiore (articolo 104), non
contiene alcun principio che imponga o al contrario precluda
la configurazione di una carriera unica o di carriere separate
fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni
giudicanti e a quelle requirenti, o che impedisca di limitare
o di condizionare più o meno severamente il passaggio dello
stesso magistrato, nel corso della sua carriera, dalle une
alle altre funzioni". Questo significa che non occorrono
riforme costituzionali né per separare le carriere né per
attribuire le funzioni di pubblico ministero ad un organo
diverso da quello giudiziario.
Per quanto riguarda il contenuto della proposta di legge,
come si è detto, questo ha per oggetto una delega diretta a
trasferire le funzioni del pubblico ministero, che la legge
assegna al procuratore generale presso la Corte di cassazione,
ai procuratori generali della Repubblica presso le corti di
appello ed ai procuratori della Repubblica presso i tribunali
ordinari, rispettivamente al procuratore generale presso
l'Avvocatura generale dello Stato, ai procuratori generali
presso le avvocature distrettuali dello Stato e ai procuratori
della Stato presso le avvocature circondariali dello Stato.
Pertanto, si prevede la costituzione dell'Ufficio del pubblico
ministero oltre che presso l'Avvocatura generale dello Stato e
l'avvocatura distrettuale dello Stato anche presso un nuovo
organo da costituire, quale l'avvocatura circondariale dello
Stato con sede in ogni capoluogo di circondario individuato ai
sensi della tabella A annessa all'ordinamento giudiziario,
approvato con regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12.
Naturalmente l'accesso alla professione di pubblico
ministero dovrà avvenire mediante concorso da riservare a
laureati in giurisprudenza e da espletare in modo da garantire
una selezione attitudinale e professionale in relazione alle
specifiche esigenze delle funzioni da svolgere. Si prevede
comunque che, per i primi due anni di applicazione del decreto
legislativo di esercizio della presente delega, i posti di
pubblico ministero istituiti presso l'Avvocatura generale
dello Stato, presso l'avvocatura distrettuale dello Stato e
presso l'avvocatura circondariale dello Stato sono riservati
ai giudici che ne facciano richiesta e che abbiano svolto le
funzioni di pubblico ministero per almeno sei mesi nei due
anni precedenti alla data di entrata in vigore della legge. I
posti non coperti sono coperti con i concorsi.
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