XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3684
Onorevoli Colleghi! - Analogamente a quanto proposto al
Senato della Repubblica (primi firmatari Bassanini, Mancino,
Amato, Salvi) occorre affrontare, in modo sistematico, il
grande tema delle riforme costituzionali in materia
istituzionale. E' convinzione diffusa che, per completare la
troppo lunga transizione istituzionale, dopo la revisione del
titolo V della parte seconda della Costituzione, occorra ora
porre mano alla riforma della forma di governo. In effetti, il
contesto nel quale alla Costituente fu definita la forma di
governo della nostra Repubblica appare consistentemente
cambiato. Sul terreno istituzionale, è appena il caso di
ricordare che la Costituente lavorò su due presupposti: che
per la legge elettorale sarebbe stato adottato un sistema
proporzionale (ordine del giorno Giolitti) e che la forma
dello Stato sarebbe stata unitaria, sia pure con largo
riconoscimento delle autonomie regionali e locali. Ora non vi
è chi non veda che l'adozione di sistemi elettorali
maggioritari e di una forma di Stato federale non può non
imporre modifiche profonde nel sistema delle disposizioni
costituzionali relative alla forma di governo, allo statuto
dell'opposizione, alle garanzie costituzionali. Sul terreno
economico-sociale, le sfide della competizione globale, dei
grandi flussi migratori, delle innovazioni tecnologiche e
produttive, della società dell'informazione e, da ultimo, gli
stessi rischi di declino produttivo e tecnologico che
incombono sul nostro Paese spingono a cercare, anche sul piano
istituzionale, risposte e rimedi adeguati alla entità di
queste sfide: per affrontarle occorre una democrazia più
forte, più legittimata, più efficace.
1. Di qui dovrebbe muovere il dibattito sulla forma di
governo: qual è il modello migliore e più adatto al nostro
Paese, tra
quelli in uso nelle grandi democrazie? E quale è il metro di
giudizio per misurarne costi e benefìci? Il dibattito è assai
vivace, ma non sempre sembra essere partito con il piede
giusto. Perché pochi rispondono alla seconda domanda, che pur
è del tutto pregiudiziale. E perché i modelli proposti hanno
spesso ben poco a che fare con quelli davvero in uso nei Paesi
di democrazia consolidata.
E così: molti sono i sostenitori del modello Westminster,
prototipo del "premierato", dove il Primo ministro - dicono -
è scelto direttamente dagli elettori, dura in carica un'intera
legislatura, e può sciogliere, quando vuole, il Parlamento;
altri propendono per il presidenzialismo sul modello
americano, dove il Presidente è per quattro anni il Capo delle
Forze armate, può mettere il veto sulle leggi e nominare i
giudici della Corte suprema; o ancora, per il
semipresidenzialismo francese o per il cancellierato
tedesco.
Ma troppi sembrano ignorare che il Presidente degli Stati
Uniti, in cambio, non può sciogliere le Camere, non può
mettere la fiducia sulle leggi, non può emanare decreti-legge,
né chiedere deleghe legislative; che non può nominare
ministri, ambasciatori o alti burocrati senza il consenso
preventivo del Senato; che non ha neppure il potere di
proporre al Parlamento il bilancio federale (altro che legge
finanziaria blindata!) redatto da un ufficio del Congresso
sulla base di direttive parlamentari. Tanto che molti
costituzionalisti americani si sono chiesti, negli anni più
recenti, se il Presidente americano non sia in realtà più
debole del Cancelliere tedesco o dei Primi ministri inglese e
italiano, che possono bensì essere vittime di voti di sfiducia
parlamentari, ma dispongono di molti poteri che il Presidente
degli Stati Uniti non ha.
Quanto al modello Westminster, di fatto il Primo ministro
è scelto dagli elettori britannici: ma il suo nome non compare
sulla scheda elettorale, salvo che nel collegio dove egli è
candidato per la Camera dei comuni; e nulla vieta al gruppo
parlamentare di maggioranza di sostituirlo anche a metà
legislatura, così come il gruppo conservatore sostituì la
Thatcher con Major (se la Thatcher, allora, avesse cercato di
evitarlo, sciogliendo prima la Camera dei comuni, la Regina le
avrebbe opposto un cortese "wait and see" vediamo se tra
un mese Lei è ancora il Primo ministro...).
La verità è che tutti i modelli in uso nelle grandi
democrazie liberali sono caratterizzati dall'equilibrio fra
poteri e contropoteri, dal bilanciamento fra pesi e
contrappesi. Nei Paesi a democrazia consolidata, questa banale
constatazione consentirebbe di semplificare il confronto
politico, limitandolo ai modelli sperimentati e alle loro
varianti. Purtroppo, questa consapevolezza manca in Italia,
dove ha molto seguito l'idea che la miglior forma di governo
sia quella che concentra quasi tutti i poteri in capo a un
uomo solo, purché scelto dagli elettori; e che gli garantisce
l'inamovibilità nella carica, per tutta la legislatura. Ma, se
si accogliesse questa impostazione, diventerebbe incerto il
confine tra forme di governo democratiche e forme di governo
cesariste, plebiscitarie o peroniste.
Occorre, in altri termini, aver chiari i connotati
strutturali che consentono di definire una forma di governo,
quale che essa sia, come effettivamente democratica. Partire
da qui, nella riflessione sulle forme di governo. E diffidare
di un approccio assai diffuso, perché apparentemente in grado
di raccogliere e interpretare la cultura e le sensibilità del
nostro tempo. E' l'approccio che muove dall'accoglimento e
dalla sostanziale condivisione, più o meno acritica, di due
assai diffusi luoghi comuni: a) la convinzione -
ovviamente, non priva di qualche ragione - che l'ingegneria
costituzionale debba fare i conti con due tendenze
sociologiche oggi dominanti, la personalizzazione della
politica e la sua spettacolarizzazione mediatica; b)
l'idea che stabilità, governabilità ed efficacia nella
realizzazione del programma approvato dagli elettori siano in
realtà gli unici o, comunque, i principali criteri o valori
per valutare la bontà dell'una o dell'altra forma di
governo.
E' vero che una democrazia è forte se è in grado di
prendere rapidamente le decisioni necessarie. Ma lo è, se lo
fa con il consenso dei cittadini; se garantisce adeguati
controlli sull'esercizio del potere; se dà a tutti la
sicurezza dei propri diritti e delle proprie libertà; se
assicura un equilibrato pluralismo fra le istituzioni. Se ciò
non accade, alla lunga non saprà neppure prendere le decisioni
giuste, né saprà farle rispettare. La personalizzazione della
politica è un fatto con cui le istituzioni devono fare i
conti; non è un valore da promuovere fino
all'esasperazione.
Non basta infatti la legittimazione elettorale, per
rendere democratica una forma di governo: la storia è ricca di
dittatori eletti. E neppure è vero che la concentrazione dei
poteri nelle mani del Capo è un buon principio di sociologia
dell'organizzazione, praticato in tutte le aziende private.
Vale forse per le imprese a conduzione familiare, gestite
direttamente dal proprietario; ma nelle grandi imprese si usa
dividere le deleghe tra più amministratori o almeno sottoporli
all'indirizzo e al controllo di organi collegiali; per non
parlare della possibilità di sostituire il vertice della
società anche in corso di mandato.
2. Se su ciò si conviene, si converrà anche sulla
necessità di alcuni cambiamenti nell'agenda dei dibattito
sulle riforme istituzionali. Rilievo centrale assume la
definizione delle regole e delle garanzie proprie di una
moderna democrazia dell'alternanza. La maggioranza
parlamentare e il governo scelti dagli elettori devono bensì
disporre degli strumenti necessari per governare; ma entro
limiti precisi e invalicabili (e con bilanciamenti e
contrappesi efficaci), tali da garantire l'intangibilità dei
diritti e delle libertà dei cittadini e la effettività della
competizione democratica anche, e in primo luogo, nei
confronti delle possibili prevaricazioni della maggioranza.
E', questo, uno dei pilastri della cultura del
costituzionalismo moderno, e soprattutto del suo filone
liberaldemocratico, da Montesquieu in poi. Ricordare che si
tratta di un principio non negoziabile non contraddice
l'esigenza della reciproca legittimazione tra maggioranza e
opposizione. E' soltanto la riproposizione di un antico mònito
del costituzionalismo liberale: diffidare del "potere
assoluto" che "corrompe assolutamente".
Non si può negare l'esigenza di un rafforzamento
dell'esecutivo: per esempio di dare al Primo ministro il
potere di nominare e di revocare i Ministri (come in Gran
Bretagna, o in Germania, o negli USA). Ma non senza
affrontare, contestualmente, il problema del rafforzamento
delle garanzie democratiche in un sistema maggioritario: i
poteri dei Parlamento, lo statuto dell'opposizione, il ruolo e
i poteri di garanzia del Capo dello Stato, il pluralismo e la
libertà dell'informazione, i poteri e l'indipendenza della
magistratura (e della Corte costituzionale), il ruolo e
l'autonomia delle autorità indipendenti.
Di ciò consapevole, nel suo messaggio di fine anno, il
Presidente della Repubblica non ha enunciato quale primo
obiettivo della riforma istituzionale il rafforzamento
dell'esecutivo e dei poteri del Capo del Governo al contrario,
"quale che sia la forma di governo" prescelta, ha sottolineato
l'esigenza di salvaguardare il pluralismo delle istituzioni,
di prevedere adeguati pesi e contrappesi. E dunque affrontare
non solo il problema degli strumenti e dei poteri della
maggioranza eletta, ma anche dei suoi limiti. Consapevoli del
fatto che sul primo versante molto si è già fatto in questi
anni, a partire dalla legge sulla elezione diretta dei
sindaci. Sul secondo, invece, quasi nulla. Come ha detto il
Capo dello Stato, "per assicurare stabilità all'esecutivo, si
è dato vita, quasi dieci anni fa, alla democrazia
dell'alternanza, adottando il sistema elettorale
maggioritario. Ma non è stato completato il cambiamento
adeguando le garanzie istituzionali".
3. Non è, peraltro, soltanto una questione di agenda, o di
indice delle questioni da affrontare. E' ovvio che occorre
verificare anche che le soluzioni proposte per il
rafforzamento dell'esecutivo non contraddicano i princìpi e i
valori non negoziabili che garantiscono la democraticità
del sistema costituzionale; e non finiscano per indebolire o
per vanificare l'efficacia delle garanzie istituzionali,
magari invocando l'usbergo della sovranità parlamentare
espressa attraverso il voto degli elettori (come non di rado
si è fatto nei regimi autoritari di stampo fascista, comunista
o peronista).
Questa verifica appare più facile, se ci si attiene a
modelli consolidati dall'esperienza delle grandi democrazie
moderne (o liberali, nell'accezione anglosassone del termine).
Ma occorre, in proposito, evitare i pericoli del
"bricolage istituzionale", o - come Giovanni Sartori ha
ammonito qualche giorno fa - il rischio di pasticci derivanti
dalla commistione incoerente di istituti importati da
esperienze diverse e tra loro non facilmente componibili.
Non si possono dunque mescolare a piacere elementi tratti
da modelli radicalmente diversi, con il solo scopo di
rafforzare l'esecutivo e il suo Capo. Si rischia di superare
il limite di rottura strutturale proprio di ciascun modello,
di cancellare ciò che, in ciascuno di essi, ne garantisce la
qualità democratica. E così: il modello Westminster concede al
premier una influenza sul potere legislativo che il
Presidente americano non ha: ma in cambio lo sottopone al
controllo della maggioranza parlamentare di cui deve ogni
giorno riconquistarsi il consenso. La sua legittimazione a
governare non è personale e diretta, è frutto di una scelta
elettorale che è stata la scelta di un programma politico, di
un partito, di una maggioranza parlamentare, non solo di un
uomo; metterne il nome sulla scheda, o dargli il potere di
sciogliere le Camere anche contro la maggioranza parlamentare
comporta la rottura dell'equilibrio di quel sistema.
L'elezione diretta del Capo dell'esecutivo è invece il
cuore dei sistemi presidenziali: ma, in quelli, il Parlamento
ha una sua legittimazione elettorale autonoma, e la usa per
bilanciare efficacemente il potere presidenziale. Dunque un
Premier "forte" può perfino avere maggiori poteri del
Presidente degli Stati Uniti: il quale, come già si è
ricordato, non può ottenere lo scioglimento delle Camere, non
può mettere la fiducia sulle leggi, non controlla la
formazione della legge di bilancio, deve attendere l'advice
and consent del Senato per nominare Ministri, ambasciatori
e direttori delle amministrazioni e agenzie; e non di rado si
trova a fare i conti con un Congresso ostile, nelle frequenti
situazioni di divided government. Ma dotare il
Premier di una legittimazione popolare diretta ed
autonoma e sottrarlo alla sfiducia del Parlamento (o,
rectius, legare indissolubilmente la sfiducia allo
scioglimento delle Camere) significa eliminare lo strumento
essenziale di bilanciamento proprio delle forme parlamentari
razionalizzate.
E così: coloro che esprimono una preferenza per il modello
semipresidenziale, ma aggiungono che occorrerebbe configurarlo
in modo da evitare il rischio della coabitazione, fingono di
ignorare che la possibile coabitazione è un elemento
essenziale del sistema di contrappesi democratici propri della
Costituzione della Quinta Repubblica francese: la quale affida
al corpo elettorale la facoltà di decidere se e quando
bilanciare il ruolo e i poteri riconosciuti al Presidente
della Repubblica eletto dai cittadini, affiancandogli
un'Assemblea nazionale (e di conseguenza un Primo ministro e
un governo) espressione di un diverso orientamento politico.
L'eliminazione di questo contrappeso produrrebbe,
probabilmente, lo scivolamento del modello semipresidenziale
verso il presidenzialismo; non verso il presidenzialismo
nordamericano, ma verso una forma di presidenzialismo non
bilanciato, del tipo di quelle un tempo prevalenti in America
latina.
La stessa obiezione incontra l'ipotesi, mai del tutto
abbandonata, di una soluzione presidenziale configurata in
modo da evitare i problemi e le difficoltà proprie delle fasi
di divided government e da assegnare al Presidente e al
suo governo una maggiore influenza sulla formazione delle
leggi, sul modello europeo. Ma il sistema presidenziale
americano deve essere annoverato tra le forme di governo
sicuramente democratiche proprio perché prevede e comprende
questo ed altri checks and balances, e non già
nonostante
l'esistenza di questi limiti al potere presidenziale. Non è
un caso, d'altronde, se il modello americano non è mai stato
sperimentato in nessuna delle grandi democrazie europee. Esso
appare infatti difficilmente riproducibile dove sistemi
politici e partiti più strutturati di quelli statunitensi
renderebbero difficile la governabilità nelle fasi di
divided government; e, per converso, renderebbero
eccessivo il potere presidenziale nelle fasi nelle quali il
partito del Presidente ha la maggioranza in entrambe le
Camere. Mancherebbe infatti la fluidità delle posizioni e
delle maggioranze congressuali che consente al Presidente di
negoziare l'approvazione di provvedimenti essenziali anche con
un Congresso politicamente ostile; e che lo costringe comunque
a fare i conti con il Congresso anche nelle legislature nelle
quali esso gli è politicamente favorevole.
Non è casuale il fatto che tutte le grandi democrazie
europee (con la sola eccezione della Francia) abbiano scelto
il modello parlamentare (o semiparlamentare, come qualcuno
preferisce dire), per lo più adottando varianti che valgano a
rafforzare la stabilità e la coesione delle maggioranze e dei
governi, e dunque a evitare o a ridimensionare i pericoli e i
difetti propri delle varianti assembleari del modello in
questione. Vi sono evidentemente ragioni profonde, che la
migliore dottrina ha studiato, e che spiegano questa
impressionante evidenza statistica. Esse risiedono nella
storia, nelle tradizioni culturali e amministrative, nella
struttura dei sistemi politici europei. E sono oggi rafforzate
dalla comune appartenenza all'Unione europea e al sistema
delle forze politiche europee.
Ma anche nel seguire questa indicazione, occorre evitare
di spingere la ricerca di strumenti di rafforzamento della
stabilità e dei poteri dell'esecutivo e del suo Capo oltre i
limiti conosciuti da questi modelli. E occorre evitare di
progettare soluzioni incompatibili con l'esigenza di
costruire, anche in tal caso, un equilibrato sistema di pesi e
di contrappesi, di strumenti per governare ma anche di
garanzie istituzionali contro l'onnipotenza della maggioranza
pro tempore. Entro questi limiti, pare a noi possibile
ricavare indicazioni utili tanto dalla variante britannica (il
governo del Primo ministro) quanto dalla variante tedesca
(cancellierato) del modello parlamentare razionalizzato. Si
tratta, per l'appunto, più di varianti di un unico modello,
che non di modelli distinti e contrapposti. E' dunque un
esercizio che non ha nulla a che fare con le gravi alterazioni
dell'equilibrio di quel modello che invece si avrebbero
introducendo elementi propri di altri modelli non compatibili
con esso, come il modello semipresidenziale, quello
presidenziale o il sistema dell'elezione diretta del Primo
ministro sperimentato in Israele per qualche anno.
Proponiamo, dunque, innanzitutto di introdurre nel nostro
ordinamento costituzionale istituti che si rinvengono, nella
sostanza, tanto nel sistema tedesco che in quello britannico:
come l'obbligo di render noto preventivamente agli elettori il
nome del candidato alla guida del governo; la nomina del Primo
ministro "sulla base dei risultati elettorali"; la
presentazione alle Camere del solo Primo ministro, ai fini del
voto di fiducia; l'attribuzione al Presidente del Consiglio (o
Primo ministro, o Cancelliere) del potere di nominare e di
revocare i Ministri e di proporre al Capo dello Stato lo
scioglimento anticipato delle Camere; l'attribuzione al Primo
ministro di effettivi poteri di direzione dell'esecutivo; il
divieto di sfiduciarlo o comunque di rimuoverlo dall'incarico
senza procedere contestualmente alla scelta del suo successore
(divieto di "crisi al buio").
Riteniamo invece inopportuna l'introduzione di istituti
che non si rinvengono in nessuna delle due varianti,
britannica e tedesca. Né nel governo britannico del Primo
ministro, né nel cancellierato tedesco il nome del candidato
alla guida del governo è scritto sulla scheda elettorale.
Certo, esso è pubblicamente e previamente indicato da ciascun
partito e da ciascuna coalizione. Ma tra una previa
indicazione, e la sottoposizione al voto sulla scheda ci sono
differenze rilevanti, che la cosiddetta "bozza Fisichella"
aveva ben analizzato. Nel primo caso, l'elettore è chiamato a
scegliere (oltreché il deputato o il senatore del suo
collegio) un programma, uno schieramento politico (con i suoi
princìpi e valori), una squadra di governo e, certo, anche il
capo di questa squadra. L'elemento di personalizzazione della
scelta elettorale è bilanciato e non esclusivo. Nel secondo
caso, ignoto all'esperienza britannica e tedesca, l'elettore è
indotto a ragionare nei termini del modello presidenziale,
determinando nei meccanismi della legittimazione una torsione
personalistica difficilmente armonizzabile con il modello
parlamentare.
Analogamente: nel sistema tedesco e in quello britannico
non è precluso al Parlamento il potere di sostituire il Primo
ministro o il Cancelliere nel corso della legislatura. In
entrambi i casi, il sistema prevede meccanismi contro le
"crisi al buio", ma non esclude la sostituzione del leader
della maggioranza. Ovviamente, questa soluzione risulta
coerente con un sistema nel quale la legittimazione elettorale
non riguarda direttamente ed esclusivamente il Capo del
governo, ma un programma, uno schieramento politico, una
squadra di governo. Si tratta, a ben vedere, di un dato
essenziale alla forma di governo parlamentare: nel quale il
Primo ministro e il suo governo hanno il vantaggio sicuro di
dispone di una maggioranza nell'organo legislativo, ma devono
comunque fare i conti con essa, ed evitare di mettere a
rischio le basi del loro consenso, che stanno nella fiducia
della maggioranza degli eletti del popolo. La ladership
è in tal caso conquistata ogni giorno sul campo, non
garantita dalla minaccia dello scioglimento delle Camere
(rectius: del Bundestag o della Camera dei comuni).
Si potrebbe continuare: ma bastano questi esempi per
dimostrare che alcune delle proposte di "premierato" oggi sul
tappeto assomigliano a patchwork tra modelli
costituzionali diversi e incompatili. E' il caso del modello
che va sotto il nome di "sindaco d'Italia": esso appare il
frutto di una sorta di commistione tra governo parlamentare
del Primo ministro e governo presidenziale; una commistione
che non presenta pericoli e problemi ove applicata ad
istituzioni (le amministrazioni comunali) dotate di poteri
essenzialmente amministrativi e regolamentari e preposte al
governo di comunità ristrette e relativamente coese (dove il
Capo dell'istituzione può in effetti stabilire un rapporto
diretto e non mediato con una buona parte degli elettori); ma
che, esportata al livello di una grande democrazia, altera
irrimediabilmente l'equilibrio dei pesi e dei contrappesi
propri del modello parlamentare.
Pensiamo infine che l'istituto della sfiducia costruttiva
possa essere compatibile con il modello del governo
parlamentare del Primo ministro mutuato dall'esperienza
britannica. In entrambi i modelli, infatti, la maggioranza
parlamentare può sfiduciare il Premier e costringerlo
alle dimissioni. In Gran Bretagna, a questo esito si perviene
con il voto di una maggioranza relativa dei deputati del
gruppo di maggioranza. In Germania, è invece richiesta la
maggioranza assoluta dei componenti il Bundestag.
Nella nostra proposta di legge costituzionale, questo
elemento di rafforzamento della stabilità dei governi è
ulteriormente potenziato dalla attribuzione al Capo dello
Stato del poter di procedere allo scioglimento delle Camere,
"ove ritenga che la formazione del nuovo governo contrasti con
gli orientamenti politici del corpo elettorale". La gamma
dunque degli strumenti e degli istituti innovativi introdotti
a sostegno del rafforzamento dell'esecutivo comprende tutti
gli strumenti e gli istituti effettivamente in uso nel modello
britannico, più quelli previsti dal modello tedesco.
4. Le modifiche costituzionali che proponiamo al fine del
rafforzamento dell'esecutivo e di chi lo presiede, sono dunque
le seguenti:
obbligo di rendere noto preventivamente agli elettori il
nome del candidato alla guida del governo, unitamente al
programma della coalizione;
nomina del Primo ministro "sulla base dei risultati
elettorali";
presentazione alle Camere del solo Primo ministro, ai
fini del voto di fiducia;
attribuzione al Primo ministro del potere di nominare e
di revocare i Ministri, i viceministri e i sottosegretari di
Stato;
attribuzione al Primo ministro del potere di proporre al
Capo dello Stato lo scioglimento anticipato delle Camere;
attribuzione al Primo ministro di effettivi poteri di
direzione dell'esecutivo, come il potere di sottoporre alla
decisione del Consiglio dei ministri provvedimenti di
competenza di singoli Ministri e il potere di revoca di atti
di singoli Ministri;
previsione che la mozione di sfiducia debba essere
sottoscritta da almeno un decimo dei membri delle due Camere e
debba contenere l'indicazione esplicita del candidato a
presiedere il nuovo governo;
previsione che la mozione di sfiducia deve considerarsi
respinta se non è votata dalla maggioranza assoluta dei membri
del Parlamento in seduta comune;
facoltà del Capo dello Stato di sciogliere le Camere,
anche dopo l'approvazione di una mozione di sfiducia
costruttiva, "ove ritenga che la formazione del nuovo governo
contrasti con gli orientamenti politici del corpo
elettorale".
Nel senso della più agevole governabilità va inoltre la
disposizione che riduce dalla maggioranza assoluta a un terzo
dei componenti il quorum per la validità delle sedute e
delle deliberazioni delle Camere.
5. Queste importanti innovazioni in direzione di un
esecutivo più forte, più compatto e più coeso, esigono
efficaci contrappesi e bilanciamenti, senza i quali il sistema
subirebbe torsioni autoritarie o cesariste.
Si tratta di quattro gruppi distinti di disposizioni.
In primo luogo quelle che adeguano il sistema delle
garanzie costituzionali all'introduzione del sistema
maggioritario. E' evidente infatti che tutto il sistema delle
garanzie è commisurato, nella Carta del 1947, a una
rappresentanza politica definita con il sistema proporzionale.
Proponiamo dunque:
di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza
necessaria per l'approvazione, in seconda lettura, di leggi di
revisione costituzionale, ammettendo in ogni caso la facoltà
di un quinto dei membri di una Camera, di cinque Consigli
regionali o di cinquecentomila elettori di sottoporre la legge
di revisione a referendum confermativo;
di prevedere espressamente che il referendum
confermativo si svolga con distinte votazioni se la legge
di revisione costituzionale concerne diverse parti della
Costituzione o istituti tra loro distinti (in modo da
salvaguardare il diritto dell'elettore di esprimersi, per
esempio, a favore del governo del Premier ma contro la
devolution);
di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza
necessaria per l'elezione del Presidente della Repubblica, in
modo da salvaguardarne, nelle nuove condizioni derivanti
dall'introduzione del sistema maggioritario, la natura di
garante imparziale della Costituzione e di rappresentante
dell'unità nazionale;
di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza
necessaria per l'elezione dei Presidenti delle Camere, in modo
da ritornare per questa via alla convenzione costituzionale,
affermatasi negli anni settanta e ottanta, che prevedeva
un'intesa bipartisan sulla designazione dei
Presidenti e tutelava la loro natura di garanti imparziali
del confronto parlamentare;
di elevare a due terzi dei voti espressi la maggioranza
necessaria per l'approvazione dei regolamenti delle Camere,
che fissano le regole del gioco della competizione
parlamentare.
In tema di formazione delle leggi è infine da evidenziare
la modifica dell'articolo 75 della Costituzione in materia di
referendum. Un uso spesso anomalo dell'istituto
referendario, unitamente alla fisiologica diminuzione
della partecipazione elettorale, ha determinato una
sostanziale crisi dell'istituto poiché sommando (l'eventuale)
astensionismo politico all'astensione fisiologica" risulta
pressoché impossibile, o assai difficile, il raggiungimento
del quorum della maggioranza degli aventi diritto
prescritta, ai fini della validità, dall'articolo 75 della
Costituzione. Il depauperamento dell'istituto referendario
costituisce un deficit di democrazia in specie in un
sistema istituzionale attento alle esigenze della
governabilità. Viene pertanto proposto di elevare a 700.000 il
numero necessario per la proposta di referendum (in
luogo dell'attuale di 500.000) e si propone, ai fini della
validità, che la maggioranza dei voti favorevoli
all'abrogazione non possa comunque essere inferiore al 25 per
cento dei voti validi espressi.
Una seconda serie di innovazioni mira a tutelare la
genuinità e la correttezza dei meccanismi elettorali, in
correlazione ai nuovi e più forti poteri attribuiti agli
eletti. Tra queste ricordiamo:
la "copertura costituzionale" prevista per
l'introduzione in via legislativa di misure atte a prevenire
efficacemente l'insorgere di conflitti tra gli interessi
privati dei titolari di uffici pubblici e di cariche elettive
e gli interessi pubblici che essi sono chiamati a tutelare;
l'ineleggibilità a uffici pubblici e a cariche elettive
prevista per coloro che controllano mezzi di comunicazione di
massa;
la "copertura costituzionale" prevista per la
introduzione di normative atte a garantire il pluralismo
nell'informazione, il diritto dei cittadini ad una
informazione politica libera e completa, la parità di accesso
dei partiti e dei movimenti politici ai mezzi di comunicazione
di massa;
la previsione di una disciplina sulle forme di
finanziamento delle campagne elettorali, che ne assicuri la
trasparenza, e sui limiti delle spese elettorali, che eviti il
rischio di un rapporto distorto tra politica e denaro;
l'attribuzione alla Corte costituzionale della potestà
di decidere, in ultima istanza, sulle controversie relative
alla elezione dei membri del Parlamento, nonché sulla cause
sopraggiunte di ineleggibilità e
di incompatibilità dei parlamentari e sulla incompatibilità
dei membri del governo.
Una terza serie di innovazioni delinea la necessaria
cornice costituzionale di uno statuto dell'opposizione che
dovrà poi trovare la sua più compiuta definizione nella
riforma dei Regolamenti parlamentari. Ricordiamo al
riguardo:
il riconoscimento del diritto dell'opposizione di
ottenere la istituzione di una Commissione parlamentare di
inchiesta o l'attivazione di una indagine conoscitiva;
la legittimazione dell'opposizione a ricorrere alla
Corte costituzionale in caso di violazione delle disposizioni
costituzionali sul procedimento legislativo, o sui limiti
imposti all'esercizio da parte dei Governo di poteri
legislativi d'urgenza o di poteri legislativi delegati;
la previsione che i Regolamenti delle Camere debbano
riservare adeguati spazi ai gruppi di opposizione nella
formazione degli ordini del giorno e nella organizzazione dei
lavori dell'Aula e delle Commissioni;
la attribuzione alla opposizione sul modello britannico
e tedesco, della presidenza delle Commissioni o delle Giunte
parlamentari e degli altri organismi ai quali sono attribuiti
essenzialmente compiti ispettivi, di inchiesta, di controllo o
di garanzia;
la costituzionalizzazione dei limiti già imposti ai
decreti-legge del Governo dalla legge n. 400 del 1988 (la loro
previsione in Costituzione appare necessaria per imporne il
rispetto);
la introduzione in Costituzione dell'obbligo di
sottoporre a parere parlamentare gli schemi di decreti
legislativi, la previsione della facoltà dell'opposizione di
devolvere all'Aula l'approvazione di tali pareri, la
previsione dell'obbligo del Governo
di motivazione, in caso di emanazione di decreti difformi dai
pareri parlamentari: l'insieme di queste previsioni, unito
alla legittimazione dell'opposizione a sottoporre alla Corte
costituzionale le questioni relative al rispetto dei limiti
imposti all'esercizio dei poteri legislativi delegati al
Governo, dovrebbero consentire un più agevole ricorso allo
strumento della delegazione delegata, senza che ciò comporti
la sottrazione al Parlamento della sua essenziale funzione di
legislatore e all'opposizione dei suoi poteri di controllo.
Una quarta serie di innovazioni mira a definire e a
rafforzare il ruolo e l'indipendenza delle istituzioni a cui
sono affidate, nel sistema maggioritario bipolare, essenziali
funzioni di garanzia e di regolazione nei settori che non
possono essere sottoposti alla regola del governo della
maggioranza: in primo luogo il Presidente della Repubblica,
che conserva il potere di decidere sullo scioglimento delle
Camere, su proposta del Primo ministro e sentiti i Presidenti
delle Camere e i rappresentanti dei gruppi parlamentari; che
decide se l'esito della approvazione della sfiducia
costruttiva può dare luogo alla formazione di un nuovo Governo
in coerenza con la volontà del corpo elettorale o se è
opportuno rimettere la questione ad una nuova valutazione
degli elettori; che acquisisce un potere di rinvio delle leggi
"rafforzato" dalla previsione che la legge rinviata alle
Camere debba essere promulgata solo allorché sia stata
approvata nuovamente a maggioranza assoluta.
Nella stessa logica si pone la nuova disposizione
costituzionale che garantisce l'indipendenza delle Autorità
indipendenti di garanzia, ne regola le prerogative e i poteri,
e regola le modalità e le procedure per la scelta dei loro
membri, secondo criteri che ne assicurino la competenza e
l'imparzialità.
Al fine di assicurare il necessario raccordo tra le
istituzioni nazionali e quelle europee, e di garantire anche a
tale riguardo i poteri di controllo del Parlamento, si prevede
l'istituzione di una Commissione bicamerale per l'indirizzo e
il controllo sulle attività riguardanti le politiche
dell'Unione europea e per la vigilanza sul rispetto del
principio di sussidiarietà.
Si propone infine di introdurre, sul modello statunitense,
l'istituto del joint Committee, al fine di evitare
estenuanti navette tra i due rami del Parlamento. Si tratta
naturalmente di una delle molte disposizioni che dovrà essere
riconsiderata al momento della riforma del Senato della
Repubblica in correlazione con l'attuazione del nuovo titolo V
della parte seconda della Costituzione. E' tuttavia evidente
che, mentre sarà probabilmente necessario in quella sede
riservare alla sola Camera dei deputati l'espressione della
fiducia e sfiducia al Primo ministro, altri istituti, come
questo, potranno sopravvivere se resterà la competenza delle
due Camere per l'approvazione di un sia pur limitato numero di
leggi "bicamerali".
L'insieme delle innovazioni ricordate consente dunque di
delineare un sistema che, sul modello di quasi tutte le grandi
democrazie europee, può definirsi nei seguenti termini: un
Governo forte, espresso dalla libera scelta degli elettori,
saldamente guidato dal Primo ministro; un Parlamento
altrettanto forte, in grado di offrire alla maggioranza gli
strumenti per attuare il programma approvato dagli elettori e
all'opposizione poteri efficaci di controllo e di proposta
delle proprie soluzioni alternative ai problemi del Paese; nel
contesto di una democrazia altrettanto forte e sicura, dotata
di regole idonee a garantire i diritti e le libertà di tutti e
la genuinità e la correttezza della competizione politica ed
elettorale; un forte sistema di istituzioni e di strumenti di
garanzia, capace di assicurare che le regole siano rispettate
da tutti, a partire da chi dispone del potere politico o
economico.
Frontespizio