XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3682
Onorevoli Colleghi! - La materia dell'attività
professionale nel rapporto d'opera professionale dipendente
richiede, per la sua complessità e specificità, un apposito
provvedimento legislativo, al fine di dare una organica
normativa, che possa disciplinare lo status giuridico
dei professionisti, volta ad evitare disparità di trattamento
tra soggetti svolgenti medesime funzioni e differentemente
inquadrati all'interno dei diversi enti di appartenenza.
Quanto evidenziato trae origine anche dal "Rapporto del
Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione"
(istituito con decreto n. 211 del Presidente della Camera dei
deputati, il 30 settembre 1996), presentato alla Presidenza
della Camera dei deputati in data 23 ottobre 1996.
Il Rapporto, infatti, in più riprese sottolinea che "una
delle ragioni principali della corruzione è la debolezza della
amministrazione, data dall'assenza o dall'insufficienza dei
corpi professionali. Essa costringe le amministrazioni ad
affidarsi a soggetti esterni per tutte le attività che
riguardano l'opera di specialisti". I rimedi ipotizzabili sono
l'aggiornamento continuo del proprio personale professionale e
in secondo luogo l'organizzazione dei professionisti
dipendenti iscritti agli albi in corpi separati.
Sotto un profilo cronologico si sottolinea che
l'esecutivo, con l'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n.
59, e successive modificazioni, facendo seguito all'articolo
73, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993, venne
delegato ad emanare decreti legislativi diretti, nell'ambito
dell'area della dirigenza, a dettare una disciplina autonoma e
differenziata dai dirigenti amministrativi per le figure
professionali nelle varie tipologie, riservate ai laureati
pubblici dipendenti iscritti agli albi professionali,
attualmente inquadrati in ruoli e in qualifiche diversificati
da comparto a comparto della pubblica amministrazione, nonché
a stabilire una distinta disciplina per gli altri dipendenti
pubblici quali i geometri, i periti industriali, i periti
agrari, nonché gli assistenti sociali, che svolgono
qualificate attività professionali implicanti l'iscrizione
agli albi professionali di categoria.
In attuazione di tale delega, l'articolo 45 del decreto
legislativo n. 29 del 1993 (ora confluito nell'articolo 40 del
decreto legislativo n. 165 del 2001) prevede discipline
distinte nell'ambito dei contratti collettivi di comparto.
A complemento e integrazione della normativa richiamata,
la presente proposta di legge detta norme per l'organica
disciplina del rapporto d'opera professionale per il personale
che svolge attività implicante l'iscrizione agli albi
professionali, nell'ambito dei compiti istituzionali delle
amministrazioni dei vari comparti del pubblico impiego, degli
enti pubblici economici, degli enti di previdenza di cui al
decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, delle aziende e
delle società erogatrici di servizi pubblici, di beni
essenziali ovvero esercenti pubblici trasporti degli enti e
delle aziende di cui al comma 4 dell'articolo 7 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
La disciplina delle attività professionali oggetto della
presente proposta di legge si applica oltre che agli enti
pubblici, Stato, regioni, province e comuni, anche agli
organismi di diritto pubblico la cui attività risulta
finanziata in modo maggioritario dallo Stato o dagli altri
soggetti indicati alla lettera a) del comma 7
dell'articolo 2 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, nonché
al settore interessato alle privatizzazioni dei servizi
pubblici.
A questo problema si ricollegano il tipo di organizzazione
e l'autonomia della gestione delle strutture professionali in
relazione all'esercizio della professione, norme di rilevante
interesse che si ritengono indispensabili al fine di rendere
sempre più rispondenti al nuovo modello organizzatorio delle
amministrazioni lo svolgimento delle attività professionali
nell'esclusivo interesse della trasparenza.
L'evoluzione dei tempi e la prospettazione dei nuovi
problemi che sono emersi a seguito di esigenze nuove
determinate dalla sempre maggiore evoluzione delle tecnologie
e dalla conseguente trasformazione della posizione del
professionista dipendente, richiedono di superare la
confusione e le lacune delle normative vigenti nelle attività
di specifico interesse professionale esercitate nell'ambito
dei compiti istituzionali presso le amministrazioni, enti e
società citati, in parte carenti del tutto di una
regolamentazione organica dell'esercizio professionale
dipendente che viceversa, con la legge 20 marzo 1975, n. 70,
ebbe a trovare concreta applicazione negli enti pubblici non
economici, mentre non ha trovato una sua corretta applicazione
negli altri comparti della pubblica amministrazione.
L'alto costo del servizio professionale non consente,
d'altra parte, un suo impiego irrazionale o indiscriminato; la
prestazione professionale, com'è noto, è troppo delicata per
richiedere una improvvisazione o la partecipazione saltuaria
di professionisti.
L'attività professionale va intesa infatti come una
organica confluenza delle esperienze di professionisti, di
gruppi di lavoro specializzati e coordinati, integrando i
singoli aspetti tecnici, gestionali, legali, attuariali,
eccetera, contemporaneamente presenti in molti degli
interventi delle categorie professionali presenti nelle
amministrazioni e dotandoli di tutti i sussidi tecnici offerti
dalle avanzate tecnologie e dai metodi organizzativi e
manageriali più moderni, al fine di disporre di tutte le
specializzazioni necessarie in ogni circostanza e tese ad una
rapida soluzione dei problemi.
Storicamente da ben sette legislature i professionisti
dipendenti attendono dal Governo e dai due rami del Parlamento
l'approvazione di un testo legislativo che detti norme sulla
disciplina del loro status professionale, ma tutte le
iniziative volte in tale senso non hanno mai completato
l'iter legislativo.
I professionisti appartenenti anche alle più elevate
qualifiche dirigenziali furono inquadrati nel ruolo unico
professionale, in attuazione della legge n. 70 del 1975,
trasformando la carriera tecnica in due qualifiche funzionali,
non ordinate gerarchicamente al proprio interno, delle quali
una riservata ai diplomati e riconoscendo alla prima qualifica
professionale, riservata ai laureati, una preminenza con uno
sviluppo del trattamento economico parallelo a quello della
dirigenza amministrativa.
Questa innovazione fu esattamente interpretata dal
legislatore del 20 marzo 1975 con la legge n. 70, articoli 15
e 16, in base ai quali gli appartenenti al ruolo
professionale, mentre partecipano, in varia misura, al
procedimento di formazione della volontà amministrativa degli
enti pubblici, si assumono nell'esercizio della loro attività
"a norma di legge" una personale responsabilità di natura
professionale.
E' proprio a ruoli organici di professioni che il
legislatore ha inteso riferirsi per conferire una nuova
disciplina giuridica a gruppi di operatori che, come ha avuto
occasione di far notare il Consiglio di Stato nella
motivazione di alcune sue decisioni giurisdizionali sono, per
così dire, sulla linea di confine tra gli impiegati e i liberi
professionisti in quanto effettuano prestazioni di lavoro che
hanno un peculiare contenuto, giacché non soltanto si
inseriscono nella sfera organizzativa propria dell'ente, ma si
proiettano nell'ambito di un'altra struttura giuridica,
diventando un elemento sia del rapporto di impiego sia dei
vari rapporti professionali costituiti con altri soggetti e
con le pubbliche autorità, con responsabilità personali e
autonomia decisionale, tanto da potersi affermare che essi
cumulano lo status di pubblici impiegati con quello di
esercenti la professione.
Lo stesso articolo 15 della richiamata legge n. 70 del
1975 contiene implicitamente i criteri orientativi sul modo
con cui va organizzata l'attività delle categorie di
professionisti, non più in uffici burocratici ma nella forma
di studi professionali, in cui le competenze individuali
possono essere integrate solo dalla collaborazione di gruppo e
dall'azione di coordinamento, senza vincoli di subordinazione
gerarchica.
Al fine di dare effettiva attuazione e completezza
all'impegno assunto dal Parlamento, con l'articolo 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, fu data delega al Governo ad
emanare uno o più decreti legislativi, tra i quali quelli
diretti a "prevedere che i decreti legislativi e la
contrattazione possano distinguere la disciplina relativa ai
dirigenti da quella concernente le specifiche tipologie
professionali (...) e stabiliscano altresì una distinta
disciplina per gli altri dipendenti pubblici che svolgano
qualificate attività professionali" <comma 4, lettera
d)>.
La proposta di legge integra, in conclusione, l'organica
normativa nella materia, disciplinando il ruolo per le
specifiche tipologie concernenti i professionisti laureati dei
vari comparti del pubblico impiego e per i professionisti
diplomati, con apposita disciplina.
Occorre poi evidenziare i seguenti elementi. Già la legge
n. 59 del 1997, all'articolo 11, comma 4, lettera d),
prevedeva che il Governo adottasse decreti legislativi al fine
di istituire una distinta disciplina per i professionisti
degli enti pubblici iscritti ad albi speciali e per i soggetti
svolgenti attività tecnico-scientifiche e di ricerca.
Poi, nel tentativo di dare attuazione alla indicata norma,
interveniva il decreto legislativo n. 165 del 2001, il quale,
all'articolo 40, prevede che per i professionisti iscritti ad
albi speciali o svolgenti attività tecnico-scientifiche e di
ricerca "sono" stabilite discipline apposite. Lo stesso
decreto legislativo n. 165 del 2001, però, nelle norme
transitorie e finali, all'articolo 69, comma 11, affermando:
"in attesa di una organica normativa nella materia, restano
ferme le norme che disciplinano, (...)" rappresenta l'esigenza
di realizzare "successivamente" una disciplina per i
professionisti, cioè avvocati, ingegneri, architetti, attesa
la peculiarità dell'attività dagli stessi svolta sia in ordine
alla formazione della volontà amministrativa dell'ente, sia
per l'assunzione diretta e personale della responsabilità di
natura professionale.
Successivamente, la cosiddetta "legge Frattini", legge 15
luglio 2002, n. 145 (legge sullo "spoyl sistem"), ha
dato attuazione all'articolo 40 del decreto legislativo n. 165
del 2001, per i soggetti che esercitano attività
tecnico-scientifica e di ricerca (si precisa che l'articolo 40
esplicitamente si riferiva ai soggetti iscritti ad albi
professionali e ai soggetti del ruolo tecnico-scientifico),
inserendoli nel ruolo dirigenziale, ma escludendo i
professionisti iscritti ad albi speciali. Si è cosi realizzata
una disciplina puntuale per i ricercatori e i tecnologi,
mentre per i professionisti degli enti pubblici si è inserita
la seguente espressione nella citata legge "già appartenente
alla X qualifica funzionale", realizzando una chiara disparità
di trattamento e vanificando lo scopo previsto dalla più volte
indicata normativa volta a dare disciplina ai professionisti
iscritti agli albi professionali per i seguenti motivi:
1) i soggetti inseriti nella X qualifica funzionale sono
dirigenti sin dal 1962 per cui non si comprende il senso di
questa precisazione a distanza di circa quaranta anni;
2) la X qualifica funzionale non esiste più nella
nomenclatura dei ruoli della pubblica amministrazione;
3) rimangono estranei all'attuale disciplina proprio i
professionisti degli enti pubblici assunti per l'esercizio di
attività che necessitano di iscrizione agli albi speciali, che
dovevano costituire l'oggetto principale della norma.
Successivamente il Parlamento ha approvato un atto di
indirizzo al Governo al fine di dare corretta e completa
attuazione alla normativa contenuta nel decreto legislativo n.
165 del 2001 e alla legge n. 59 del 1997, in particolare
all'articolo 11, comma 4, lettera d), che prevede
espressamente che il Governo adotti decreti legislativi al
fine di istituire una distinta disciplina per i professionisti
degli enti pubblici iscritti ad albi speciali, oltre che per i
soggetti svolgenti attività tecnico-scientifiche e di ricerca,
dal momento che, con il testo contenuto nella legge Frattini a
causa dell'inciso "già appartenenti alla X qualifica
funzionale", i professionisti rimangono, di fatto, esclusi
dalla normativa e quindi dalla relativa disciplina.
Ciò premesso si espongono, di seguito, i contenuti del
testo della presente proposta di legge, finalizzata al
riordino delle strutture professionali, definendo, nel
rispetto delle autonomie, sul piano tecnico-professionale e
gestionale delle rispettive strutture, il rapporto dei
professionisti con la dirigenza, raccordandosi ai diversi
livelli di coordinamento professionale con i dirigenti della
struttura amministrativa per l'individuazione di obiettivi e
di priorità al fine di garantire la migliore tutela
dell'interesse pubblico cui l'attività istituzionale è
finalizzata.
All'articolo 1 sono indicate le finalità della legge per
l'organica disciplina dello stato giuridico delle categorie
professionali dipendenti dalle amministrazioni ivi elencate.
All'articolo 2 è indicato il trattamento giuridico ed
economico dei professionisti laureati, avvocati, ingegneri,
architetti, che per le peculari attività svolte non può essere
inferiore al trattamento economico dirigenziale. E' altresì
prevista una disciplina autonoma per i soggetti in possesso
del diploma tecnico di scuola secondaria superiore, riservando
la disciplina economica alla contrattazione collettiva, e
prevedendo comunque l'istituzione di un fondo da ripartire,
anche con gli stessi, per attività di progettazione, collaudo
ed altro.
L'articolo 3 prevede la costituzione di un'area
contrattuale autonoma per i professionisti degli enti
pubblici.
L'articolo 4 prevede misure per migliorare e garantire
l'attività dei professionisti attraverso una razionalizzazione
degli uffici e l'assegnazione di personale amministrativo
nonché attraverso l'istituzione di polizze assicurative.
L'articolo 5 prevede la realizzazione di corsi di
formazione anche interni all'ente attraverso l'utilizzo dei
professionisti anche al fine dell'aggiornamento del personale
interno, con relativo contenimento della spesa pubblica.
L'articolo 6 disciplina l'accesso, anche in sede di prima
attuazione della legge, al ruolo professionale.
L'articolo 7 si rende necessario al fine di evitare
disparità di trattamento con gli avvocati e con i procuratori
dello Stato.
Va precisato inoltre un altro profilo da sottolineare: la
non applicabilità del principio dell'onnicomprensività per i
professionisti iscritti agli albi speciali. Infatti per
costante giurisprudenza l'attribuzione degli onorari e dei
diritti a favore dei professionisti dipendenti deriva dal loro
status professionale e viene riconosciuta nei casi in
cui l'attività professionale risulta prestata con effettivo
vantaggio dell'amministrazione di appartenenza, anche nel caso
frequente del giudizio favorevole all'amministrazione con la
compensazione delle spese o a vantaggio dell'amministrazione
da una transazione che ne accolga le pretese senza pronunzia
delle spese, ovvero che la condanna alle spese della
soccombente parte avversa all'amministrazione non è
necessariamente seguita dall'effettivo recupero delle
spese.
Tale principio vale anche in favore di altri tecnici per i
quali è prevista la erogazione di coibenze per prestazioni
professionali, per dipendenti incaricati della progettazione
di opere pubbliche, della direzione dei lavori e dei collaudi,
nonché per la redazione di atti di pianificazione.
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