XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3671
Onorevoli Colleghi! - Le due modificazioni alla
disciplina del processo tributario che si propongono con la
presente proposta di legge sono finalizzate a risolvere, per
via legislativa, due rilevanti questioni interpretative di
interesse degli enti locali.
In particolare con la modificazione del comma 3
dell'articolo 11 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.
546, concernente la capacità di stare in giudizio dell'ente
locale, viene definitivamente e correttamente risolto il
problema del soggetto cui spetta rappresentare l'ente locale
nel giudizio tributario che, secondo le nuove disposizioni,
sarebbe individuabile nel dirigente dell'ufficio tributi e, se
dovesse non essere presente tale figura dirigenziale, come è
probabile per gli enti locali a bassa demografia, nel titolare
della posizione organizzativa in cui è collocato l'ufficio
tributi.
Il problema è sorto perché la vigente disposizione
legislativa prevede che "L'ente locale (...) sta in giudizio
mediante l'organo di rappresentanza previsto dal proprio
ordinamento"; ciò significa che, ai sensi di quanto disposto
dall'articolo 50, comma 2, del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per il comune e per la
provincia la rappresentanza processuale nel giudizio
tributario spetterebbe, rispettivamente, al sindaco e al
presidente della provincia.
A parte le difficoltà pratiche conseguenti a tale
statuizione, di cui sarà fatto cenno in seguito, questa
impostazione processuale tributaria è in evidente contrasto
con il principio sancito all'articolo 3 del decreto
legislativo n. 29 del 1993, riconfermato dall'articolo 4 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, che ha introdotto nelle
pubbliche amministrazioni la netta distinzione tra attività di
indirizzo e di controllo politico-amministrativo assegnata
agli organi di governo e attività di gestione amministrativa
attribuita ai dirigenti.
Inoltre, la vigente norma contenuta nel comma 3
dell'articolo 11 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.
546, contrasta anche con la specifica disposizione, dettata
per la dirigenza pubblica, contenuta nell'articolo 16, comma
1, lettera f), del decreto legislativo n. 29 del 1993,
confluita nell'articolo 16, comma 1, lettera f), del
decreto legislativo n. 165 del 2001, nella quale è
esplicitamente sancito che al dirigente sono attribuite la
difesa e la rappresentanza dell'ente nei contenziosi ove
l'ente stesso è parte.
Tali ultime disposizioni però, non sono state ritenute
dalle magistrature tributarie di merito e di legittimità (si
veda Corte di Cassazione, sezione V civile, Sentenza 14
dicembre 2001, n. 15858) direttamente applicabili agli enti
locali in quanto abbisognevoli di esplicito recepimento da
parte delle amministrazioni locali (articolo 27 del decreto
legislativo n. 165 del 2001).
Per rispettare in modo puntuale la vigente previsione
legislativa, dunque, il sindaco e il presidente della
provincia dovrebbero nel processo tributario sottoscrivere gli
atti costitutivi del giudizio: controdeduzioni e ricorsi in
appello; gli atti difensivi scritti: memorie e repliche;
nonché partecipare alle udienze di trattazione svolgendo le
difese orali.
Ciò, come è facilmente intuibile, è praticamente
impossibile soprattutto per quegli enti di dimensione
demografica elevata ed è sommamente difficile anche per gli
enti locali di modeste dimensioni.
Sta di fatto che nella pratica quotidiana, soprattutto in
periodi di intensa attività di contenzioso tributario, gli
enti locali, non potendo rispettare l'assunto legislativo, si
comportano nel modo più disparato: sottoscrizione degli atti
processuali e partecipazione alle udienze talvolta
direttamente da parte dei dirigenti, altre volte da parte dei
funzionari responsabili dei tributi, e persino da parte di
impiegati appartenenti a qualifiche inferiori.
Questo stato di cose comporta gravi rischi processuali per
gli enti locali che, pur vantando delle legittime pretese di
natura tributaria, si vedono soccombenti per vizi di
costituzione e per prosecuzione di giudizi tributari.
Si rende, pertanto, necessaria la modifica legislativa
proposta in ordine al comma 3 dell'articolo 11 del decreto
legislativo n. 546 del 1992 che, oltre a conformare la
posizione processuale tributaria degli enti locali a quella
degli altri soggetti pubblici che partecipano al processo
tributario - l'amministrazione finanziaria sta in giudizio
mediante i dirigenti degli uffici locali - evita, sul piano
pratico, numerose situazioni di pericoli processuali sia per i
comuni che per le province.
Del pari si rende necessaria la modifica all'articolo 19,
comma 1, dello stesso decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.
546, tendente ad inserire tra gli atti impugnabili innanzi
alle commissioni tributarie l'ingiunzione di pagamento
prevista dall'articolo 2 del testo unico delle disposizioni di
legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali
dello Stato, di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n.
639.
L'elencazione degli atti impugnabili innanzi alle
commissioni tributarie contenuta nel citato articolo 19, comma
1, è considerata sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza
di ordine tassativo, talchè non sarebbero impugnabili innanzi
alle citate magistrature tributarie atti che non sono
esplicitamente indicati in detto articolo.
Il legislatore del 1992, nel redigere l'elencazione degli
atti impugnabili non ha considerato, né poteva considerare,
l'ingiunzione prevista dal citato articolo 2 del testo unico
di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, in quanto
questo atto riscossivo non era previsto quale mezzo di
riscossione coattiva delle entrate tributarie degli enti
locali, essendo inoperante, appunto per le entrate tributarie,
l'intera procedura di riscossione tracciata dal medesimo testo
unico.
Di recente, però, l'articolo 52 del decreto legislativo n.
446 del 1997, al comma 6, ha concesso la facoltà agli enti
locali di riscuotere direttamente le proprie entrate
tributarie, in via coattiva, in alternativa al procedimento di
riscossione a mezzo ruolo, mediante la procedura di
riscossione disciplinata dal testo unico di cui al regio
decreto n. 639 del 1910.
Questa novella legislativa ha, di riflesso, posto il
problema della impugnazione dell'ingiunzione di cui
all'articolo 2 del citato testo unico di cui al regio decreto
14 aprile 1910, n. 639, in quanto l'articolo 3 del medesimo
testo unico ne prevede la impugnazione innanzi alla
magistratura ordinaria.
Ciò, però, contrasta e vanifica il principio di unicità
della giurisdizione tributaria attribuita in via esclusiva
alle commissioni tributarie dall'articolo 2 del decreto
legislativo n. 546 del 1992, come da ultimo sostituito dal
comma 2 dell'articolo 12 della legge n. 448 del 2001
(finanziaria 2002).
La dottrina e la giurisprudenza, proprio in ossequio al
citato principio di unicità della giurisdizione tributaria, in
via interpretativa, hanno cercato di ricondurre sotto la
giurisdizione delle commissioni tributarie anche l'ingiunzione
di pagamento di cui si discute, avvertendo, però, che la
mancata previsione di tale atto nell'elencazione dell'articolo
19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, stando la
tassatività dell'elencazione dello stesso articolo,
rappresenta un serio ostacolo interpretativo oltre che una
fonte di equivoci e di poca chiarezza in ordine alla autorità
giudiziaria competente a derimere le liti tributarie nascenti
a seguito di notificazioni di ingiunzione di pagamento di
somme afferenti a tributi locali.
Va inoltre ricordato, sotto il profilo pratico della
questione, che gli enti locali quando emettono un atto di
ingiunzione di pagamento portante somme relative a entrate
tributarie devono indicare, ai sensi di quanto stabilito
dall'articolo 7, comma 2, lettera c), della legge n. 212
del 2000 (Statuto dei diritti del contribuente), le modalità,
il termine e l'organo giurisdizionale cui è possibile
ricorrere.
E' pertanto comprensibile il disorientamento lamentato da
numerosi dirigenti e funzionari degli uffici tributi degli
enti locali che per mancata chiarezza legislativa sul punto in
argomento non riescono ad adempiere con diligenza e con
professionalità la propria funzione di corretto esercizio del
potere di emanazione di atti impositivi.
La modifica dell'articolo 19, comma 1, del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, dunque, inserendo tra
gli atti impugnabili innanzi alle commissioni tributarie anche
l'ingiunzione di pagamento prevista dall'articolo 2 del testo
unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639,
ovviamente solo quando la pretesa si riferisce ad entrate
tributarie, appartenendo quelle di natura patrimoniale ed
extratributaria alla giurisdizione del giudice ordinario,
risolverebbe i citati problemi e realizzerebbe a pieno, per
via legislativa, il principio della unicità della
giurisdizione tributaria.
Infine va chiarito che si è proposta la sostituzione della
vigente lettera e) del comma 1, dell'articolo 19 del
decreto legislativo n. 546 del 1992 in quanto essa è riferita
all'avviso di mora, atto non più previsto dalla riformata
procedura della riscossione coattiva a mezzo ruolo, e che le
modificazioni proposte non implicano alcuna indicazione di
copertura finanziaria non comportando alcun impegno di
spesa.
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