XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3627
Onorevoli Colleghi! - La riforma urbanistica è tra le
più urgenti e necessarie per la modernizzazione del Paese.
Nella legislazione statale siamo infatti ancora fermi ai
princìpi della legge n. 1150 del 1942 mentre la realtà delle
cose è fortemente cambiata.
L'urbanistica di espansione si è arrestata, crescono le
esigenze di recupero e di riqualificazione delle città
esistenti (si pensi alla conversione delle aree industriali
dismesse), aumenta l'esigenza di governare le trasformazioni
con strumenti flessibili e non tramite rigide e impraticabili
pianificazioni.
Anche alla luce del nuovo titolo V della parte seconda
della Costituzione sussiste la competenza statale per una
legge di soli princìpi che stabilisca contenuti generali e
strumenti del governo pubblico del territorio.
D'altra parte, l'ipotesi di una totale regionalizzazione
delle competenze urbanistiche può ritenersi irrealistica e
criticabile, anche alla luce dei lavori della Commissione
parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma
amministrativa e degli articoli 54-59 del decreto legislativo
n. 112 del 1998 attuativo della "legge Bassanini" n. 59 del
1997.
In primo luogo, perché "i programmi innovativi in ambito
urbano" nonché i grandi interventi infrastrutturali, i
programmi di opere pubbliche statali, gli obiettivi principali
di tutela ambientale e paesaggistica, culturale, di promozione
dei valori dell'architettura e di difesa del suolo, richiedono
certamente l'esercizio di funzioni statali. Occorre, al
riguardo, considerare che l'ambiente e l'ecosistema sono
attribuiti alla competenza esclusiva dello Stato unitamente
alla materia "tutela della concorrenza" il che, in una
urbanistica sempre più procedimentalizzata e negoziale, non è
certo irrilevante.
Appartengono inoltre alla competenza esclusiva dello Stato
il regime civilistico delle proprietà, oltre che il regime
sanzionatorio.
In secondo luogo perché tali competenze sussistono in
tutti i Paesi europei, sebbene con differenti assetti
organizzativi, e non vi è ragione per pervenire in Italia a
diverse soluzioni. In terzo luogo, realisticamente, non è
certo ragionevole lasciare alla scoordinata proliferazione di
modelli regionali l'intero onere della riforma, con tempi e
modi di attuazione inevitabilmente diversi: ai sensi
dell'articolo 117 della Costituzione vigente, il legislatore
statale ha il dovere di offrire un quadro aggiornato e moderno
di "princìpi" legislativi, abrogando la legislazione
previgente, proprio per favorire l'esercizio consapevole delle
prerogative regionali.
Non può poi essere trascurato che la riforma
costituzionale del citato articolo 117 conserva nell'ambito
della legislazione concorrente il "governo del territorio".
Per queste ragioni, non si può non essere favorevoli alla
sollecita emanazione di una legge statale di soli princìpi per
la riforma urbanistica con contestuale abrogazione delle leggi
previgenti fermo restando che, per ragioni di tecnica
legislativa, dovrà tenere conto dei testi unici in materia di
espropriazioni e di edilizia, già approvati ma la cui
efficacia è attualmente differita.
Nel merito della riforma legislativa un quadro di
contenuti può dirsi da tempo definito e da più parti
condiviso, come pure alcuni elementi di analisi.
D'altronde non sono mancati, nelle precedenti legislature,
tentativi avanzati e maturi di riforma: tra questi è rilevante
richiamare il testo elaborato del professor Paolo Stella
Richter come pure, nella XIII legislatura, il "testo
Lorenzetti", sintesi di un articolato percorso di proposte di
legge e di audizioni dei principali soggetti culturali,
scientifici, istituzionali, economici operanti nel settore.
Contributi rilevanti ai temi della riforma, sotto molti
profili, sono negli anni recenti pervenuti dall'intensa
attività dell'Istituto nazionale di urbanistica, con riflessi
disciplinari e legislativi ampiamente sperimentati a livello
regionale e comunale.
In sintesi non è forse inutile ricordare che in Italia
l'urbanistica ed il governo pubblico del territorio hanno
conosciuto, in specie negli anni sessanta e settanta, un forte
scontro ideologico con connotati peculiari rispetto ad altri
Paesi.
Si è affermata, in sostanza, una concezione
dell'urbanistica come disciplina di tutte le trasformazioni,
gestione e usi del territorio e degli interessi plurimi e
diversi che in esso hanno sede ("panurbanistica") e si è
ampiamente ritenuto che gli strumenti urbanistici fossero
deputati a perseguire fini politici generali.
Si è determinato un notevole conflitto sia all'interno dei
diversi soggetti istituzionali titolari di interessi radicati
sul territorio e sia tra questi e i soggetti privati (basti
pensare alle vicende irrisolte del regime giuridico delle
espropriazioni, dei vincoli, della disciplina generale dei
suoli edificabili).
Negli anni ottanta, a fronte di una crisi evidente anche
sul piano disciplinare dell'urbanistica e ad un parziale
arresto della logica dell'espansione edificatoria, si sono
affermate le politiche di deregulation o, meglio, di
deroga ai piani (localizzazione con legge di opere pubbliche,
meccanismi di intese Stato-regioni ai sensi dell'articolo 81
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977,
promozione delle "varianti automatiche" anche attraverso i
nuovi istituti della "conferenza di servizi" e degli "accordi
di programma").
L'effetto di tali politiche, unitamente alle nuove
tendenze legislative volte ad affermare la preminenza
dell'ambiente sull'urbanistica (vedi leggi n. 183 del 1989, n.
305 del 1989, piani paesistici), è stato quello di determinare
la crisi irreversibile del sistema di pianificazione del
territorio delineato dalla legge fondamentale n. 1150 del 1942
(in gran parte vigente), sostituendo surrettiziamente al
criterio ordinatore della "gerarchia tra i piani" quello della
"gerarchia degli interessi" (di volta in volta emergenti).
Peraltro, dinanzi alla stagnazione della riforma
legislativa, occorre prendere atto di un fenomeno fortemente
innovativo, nella forma e nella sostanza, degli anni recenti:
l'affermazione di politiche governative finalizzate al
recupero e alla riqualificazione urbana e ambientale, condotte
attraverso decreti ministeriali anzichè atti legislativi.
Trattasi delle politiche statali variamente intitolate ai
programmi di riqualificazione urbana e ai programmi di
riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio,
ai patti territoriali, ai contratti di quartiere e ai
programmi integrati di intervento (questi ultimi anche
regionali).
In effetti queste politiche, caratteristiche
dell'esperienza più recente, hanno in comune una accentuata
eterogeneità dei fini (recupero, riqualificazione, nuove
costruzioni) e dei mezzi (attivazione di risorse pubbliche e
private).
Esse hanno il merito di affermare una visione integrata e
sostenibile delle azioni sul territorio secondo una logica,
per così dire, di "piano-progetto" innovando rispetto alla
tradizionale scissione tra pianificazione territoriale e
programmazione attuativa.
Pur tuttavia permangono molti e rilevanti punti di
tensione irrisolti: primi tra tutti, il rapporto con il
sistema di pianificazione ordinario e il rispetto dei princìpi
di concorsualità e di trasparenza nella scelta dei
partner privati per l'esecuzione delle opere
pubbliche.
La stagione che potremmo definire dell'"urbanistica dal
basso" o dell'"urbanistica per bandi", non sembra in grado di
risolvere interamente i principali nodi concettuali e
giuridici.
E' necessario un nuovo approccio ai problemi del settore
in grado di razionalizzare le principali esperienze regionali
e comunali e di giovarsi della dottrina, delle competenze
disciplinari e delle analisi che sono emerse nell'intenso
dibattito degli anni recenti pervenendo ad un profondo
rinnovamento di nozioni, teorie e istituti sul piano giuridico
e disciplinare.
Occorre riaffermare la necessità, di principio e
tecnico-operativa, di un razionale sistema di pianificazione
del territorio senza indulgere in posizioni apologetiche del
piano e correggendo gli eccessi statalisti (o comunali) del
passato e del presente.
Un tale impegno, che non si attua solo in via legislativa,
è ovviamente condizione indispensabile anche al fine del
rilancio dell'economia nel settore edilizio e delle opere
pubbliche e nella promozione di uno sviluppo ambientalmente
sostenibile.
La direzione di marcia emersa dalle esperienze degli anni
più recenti e dalle proposte di riforma culturalmente più
mature è ben chiara.
Legge di princìpi e revisione normativa; programmazione
solo strategica e di coordinamento a livello regionale;
principio di copianificazione, sulla scorta dell'esperienza
francese, per rendere più efficace il coordinamento
intersoggettivo; nuovo piano territoriale provinciale fondato
sul sistema ambientale (invariante cogente) e sul sistema
delle infrastrutture e dei servizi; revisione della
pianificazione comunale attraverso l'affermazione del
principio della non obbligatoria estensione del piano
regolatore all'intero territorio comunale e la nuova
articolazione in piano strutturale-direttore, non vincolistico
e di medio periodo, e piano comunale attuativo, vincolistico
e, in alcuni modelli, legato al mandato
politico-amministrativo; integrazione preventiva di tecniche
di tutela ambientale nella pianificazione urbanistica
(principio di sostenibilità ambientale); marginalizzazione,
per quanto possibile, dell'esproprio e dei vincoli
preordinati; perequazione tra le proprietà inserite nei
comparti di trasformazione; una più netta distinzione tra
regime degli interventi sull'edificato e opere nuove (le
regole per gli interventi minori sul costruito non possono
essere le stesse dell'urbanistica di espansione e di
riqualificazione intensiva); abbandono dell'attuale logica
quantitativa degli standard, in mille modi derogata, in
favore di standard prestazionali o reali, ossia di volta
in volta valutati nell'ambito del piano-progetto operativo o
nel piano comunale dei servizi e delle infrastrutture;
determinazione di regole per la disciplina del procedimento di
negoziazione urbanistica, anche ai fini dell'attuazione del
piano-progetto operativo, garantendo trasparenza,
partecipazione e par condicio concorsuale tra gli
operatori; eliminazione di qualsiasi commistione tra opere di
urbanizzazione realizzabili direttamente e a scomputo degli
oneri di concessione e opere pubbliche, la cui progettazione e
costruzione devono essere soggette alle regole delle gare
comunitarie degli appalti; semplificazione amministrativa
delle procedure; un nuovo approccio basato su
un'"amministrazione per risultati" e una "pianificazione per
obiettivi" coerente con il principio della separazione delle
funzioni tra organi politici e responsabili della gestione
amministrativa; una più ampia previsione dei nuovi strumenti
di partecipazione dei cittadini alle scelte urbanistiche
superando sia il ristretto istituto delle "osservazioni"
successive all'adozione che il divieto di partecipazione posto
dall'articolo 13 della legge n. 241 del 1990.
I temi indicati costituiscono elementi dell'esperienza di
"riforma dal basso", variamente praticata dalle regioni e
dagli enti locali pur in presenza di una legislazione statale
ormai antica e inadeguata.
La presente proposta di legge nasce dunque dal contenuto
della vasta sperimentazione riformistica degli anni recenti,
perseguita da governi di diversa connotazione politica, a
dimostrazione della sussistenza di un campo di esigenze
ampiamente condiviso tra le diverse forze politiche.
Occorre ora inquadrare l'ampio processo riformatore degli
anni recenti nell'ambito proprio di una legge statale di
princìpi coerente con il nuovo titolo V della parte seconda
della Costituzione.
Il capo I è dedicato all'oggetto della presente proposta
di legge richiamando i diversi ambiti di competenza statale:
esclusiva, in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema
e dei beni culturali, in materia di ordinamento civile e
penale e di regime delle proprietà, in materia di tutela della
concorrenza nonchè nella definizione dei livelli minimi
essenziali dei sistemi delle infrastrutture, delle
attrezzature urbane e territoriali dei servizi; concorrente,
nella definizione dei princìpi del governo del territorio e
dei princìpi ispiratori di sussidiarietà, sostenibilità
ambientale ed economica, concertazione, partecipazione, pari
opportunità nella negoziazione, perequazione, efficacia,
efficienza, economicità e imparzialità dell'azione
amministrativa.
Il capo II della proposta di legge puntualizza le
competenze statali incidenti in materia urbanistica
nell'intento di offrire un quadro unitario e realistico delle
diverse politiche territoriali, anche alla luce del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 177 del 2001, di riordino del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti. In coerenza con la
legislazione più recente in materia di lavori pubblici viene
tuttavia affermata l'esigenza di una più specifica
precisazione dell'esercizio coordinato delle funzioni statali,
attraverso la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo n. 281 del 1997, e la necessità di
valorizzare il ruolo tecnico del Consiglio superiore dei
lavori pubblici, da intendere quale conferenza di servizi ad
impronta federalista.
Viene altresì affermato il principio, che deve essere
svolto in coerenza dalle legislazioni settoriali, del raccordo
delle tutele cosiddette "separate" (parchi, autorità di
bacino, sovrintendenze e altri soggetti pubblici titolari di
interessi pubblici) con gli atti di pianificazione urbanistica
con l'obiettivo esplicito di coordinare, attraverso sedi di
codecisione e intese procedimentali, le tutele settoriali con
gli atti di pianificazione.
Il capo III specifica i princìpi fondamentali del governo
del territorio con un'attenzione rilevante per le principali
innovazioni culturali e disciplinari emerse negli anni
recenti.
L'articolo 4 richiama il fondamentale principio di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, principio di
rango costituzionale, nonchè il criterio di riserva
amministrativa degli atti di governo del territorio in capo ai
comuni, definiti soggetti primari nel governo del
territorio.
Viene in tal modo rimosso il principio di rigida gerarchia
dei piani, che caratterizza la legge n. 1150 del 1942,
lasciando agli enti territoriali e alla regione un'ampia
libertà di autodeterminazione.
L'articolo 5 definisce il governo del territorio una
"funzione pubblica" che si attua "attraverso una pluralità di
atti, istituti e tecniche di diverso contenuto disciplinare,
di natura pubblicistica e privatistica".
Si evidenziano, in tal modo, la natura inevitabilmente
pubblicistica della funzione e, nel contempo, la flessibilità
e l'articolazione dei mezzi e degli strumenti (urbanistica
negoziale, programmazione partecipata, società di
trasformazione urbana, eccetera) superando gli anacronistici
caratteri di unilateralità e di autoritativa tipici degli atti
urbanistici tradizionali.
Il governo del territorio è ispirato al rispetto degli
interessi pubblici primari indicati dalle leggi al
perseguimento "dell'interesse pubblico concreto individuato
attraverso il metodo del confronto comparato tra interessi
pubblici e privati, sulla base dei criteri della
partecipazione e della motivazione pubblica delle scelte".
Devono essere evidenziate altre due rilevanti
innovazioni.
La prima riguarda la pianificazione definita "la
principale, sebbene non esclusiva, forma di governo del
territorio", con ciò superando le tradizionali nozioni.
Vengono inoltre indicati due distinti livelli: gli atti di
contenuto strategico strutturale che non hanno efficacia
conformativa delle proprietà; e gli atti di contenuto
operativo, comunque denominati, che disciplinano il regime dei
suoli e hanno efficacia conformativa delle proprietà, ai sensi
dell'articolo 42 della Costituzione.
Il comma 4 determina una scelta di grande rilievo: viene
stabilito, risolvendo in larga misura una vexata
quaestio, che il territorio non urbanizzato è edificabile
solo per opere e infrastrutture pubbliche e per servizi per
l'agricoltura, l'agriturismo e l'ambiente e che le regioni
stabiliscono i casi ulteriori di edificabilità, per categorie
generali, degli ambiti del territorio non urbanizzato.
In coerenza con la giurisprudenza consolidata della Corte
costituzionale, e rinviando all'autonomia delle regioni le
scelte più specifiche, viene in tal modo posto il principio
della non edificabilità "naturale" del territorio non
urbanizzato che è conforme alle esigenze di salvaguardia del
nostro territorio e del paesaggio, che costituiscono risorse
fondamentali per lo sviluppo civile, culturale ed economico
del nostro Paese.
L'articolo 6 stabilisce il metodo della cooperazione e
della concertazione tra i diversi soggetti istituzionali
nell'intento di perseguire il cosiddetto "principio di
copianificazione".
Si vuole così superare la logica dei controlli e delle
"doppie fasi" procedimentali, che determinano sovraccarichi
burocratici e conflitti, realizzando un coordinamento
intersoggettivo già nella fase delle scelte più rilevanti che
investono, inevitabilmente, una pluralità di interessi
pubblici differenziati di cui sono titolari enti diversi.
E' interessante evidenziare che in sede di conferenza di
pianificazione possono essere previste forme di compensazione
economico-finanziarie a favore degli enti e dei territori che
risultano penalizzati o comunque gravati dai maggiori oneri di
impatto ambientale.
L'articolo 7 stabilisce il fondamentale principio di
partecipazione al procedimento di pianificazione.
In una nuova logica di alleggerimento delle previsioni
legislative di natura vincolante risulta evidentemente
ampliata la discrezionalità amministrativa nelle scelte: la
ricerca dell'interesse pubblico concreto si baserà, dunque,
sul confronto trasparente tra i diversi interessi pubblici e
privati coinvolti che devono essere adeguatamente
rappresentati nel corso del procedimento.
D'altronde gli istituti di partecipazione, che acquistano
un rilievo anche maggiore nella nuova logica della "legalità
procedimentale", sono ampiamente diffusi nel contesto europeo
(enquete pubblique in Francia, encuesta previa in
Spagna, pubblic inquiry ed examination in pubblic
in Inghilterra, legge sul procedimento in Germania,
eccetera), ed hanno una cospicua tradizione anche in Italia,
che si è arricchita con la stagione degli statuti comunali che
contemplano, in diversi casi, l'istituto dell'"udienza
pubblica".
Saranno ovviamente le regioni e gli enti locali a definire
l'articolazione più proficua dei diversi istituti nel rispetto
del principio legislativo fondamentale.
L'articolo 8 disciplina gli accordi con i privati, assai
rilevanti in materia urbanistica, nel rispetto del principio
di pari opportunità e attraverso procedure di confronto
concorrenziale.
L'urbanistica "negoziata" o "consensuale" è parte
innegabile dell'attuale esperienza dell'administration
concertee: ma essa deve svolgersi nel contesto di princìpi,
di rango costituzionale e di competenza statale, quali la
concorrenzialità, la par condicio, l'imparzialità
amministrativa, la pubblicità delle scelte (con la conseguente
partecipazione dei cittadini uti cives).
L'articolo 9 è di particolare rilievo poichè viene con
esso riformato un antico "idolo" della pianificazione
urbanistica: quello dello standard quantitativo che è
stato di sicura utilità (e può esserlo tuttora) nella storia
dell'urbanistica italiana ma che difficilmente può essere
predefinito a livello statale.
Si è registrata a riguardo una tendenza univoca, nella
legislazione regionale e nelle esperienze comunali, in
direzione di standard qualitativi o prestazionali ossia
di attrezzature urbane e territoriali e dei servizi locali
necessari alla soddisfazione dei fabbisogni civili e sociali
delle collettività interessate nonchè all'accessibilità e alla
mobilità dei cittadini e degli utenti.
La proposta di legge affida alla pianificazione
strutturale, con riferimento ad un periodo non inferiore a
dieci anni, la definizione della dotazione complessiva e alle
diverse modalità tecnico-operative, individuate dalle regioni
e dai comuni, la precisazione più specifica.
E' evidente che, anche per effetto dell'abrogazione
normativa della zonizzazione, le regioni e i comuni saranno
più liberi di definire, attraverso la "lettura" dei propri
territori, i rapporti che necessariamente intercorrono tra
sviluppo o riuso edilizio e infrastrutture, opere viarie,
parcheggi, servizi ambientali e servizi per l'habitat,
nel rispetto del principio fondamentale posto dalla
legislazione statale.
L'articolo 10 affronta il delicato tema dei vincoli
urbanistici e della perequazione.
Il primo profilo risulta notevolmente depotenziato poichè
la scelta compiuta all'articolo 5, con cui si attribuisce
l'edificabilità tramite atti comunali solo nell'ambito del
territorio urbanizzato, depotenzia notevolmente la
problematica dei vincoli "larvatamente" espropriativi di
contenuti e di valori delle proprietà.
Anche la sostanziale eliminazione della sistematica dei
piani con effetti immediatamente conformativi delle proprietà,
ed aventi valore di implicita dichiarazione di pubblica
utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, converge nella
medesima direzione alleggerendo di molto i vincoli sulle
proprietà.
Viene tuttavia mantenuta, pur nel nuovo e più definito
contesto, la previsione del vincolo preordinato
all'espropriazione per la realizzazione di opere e di servizi
pubblici o di interesse pubblico che ha la durata di cinque
anni e può essere motivatamente reiterato per una sola volta
(in tal caso è previsto per il proprietario un particolare
indennizzo).
Sono inoltre previste ipotesi di permuta dell'area e di
trasferimento dei diritti edificatori, nel rispetto del piano
comunale.
La perequazione, ampiamente sperimentata nelle esperienze
urbanistiche più recenti, è definita il metodo ordinario della
pianificazione operativa con l'espresso fine dell'attribuzione
dei diritti edificatori a tutte le proprietà immobiliari
ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica e
con caratteristiche omogenee.
I diritti edificatori sono liberamente commerciabili negli
ambiti urbanistici individuati e, innovazione assai rilevante
sul piano operativo, i trasferimenti di cubature sono esenti
da imposte.
L'articolo 11, dedicato ai titoli abilitativi, recepisce
il recente indirizzo legislativo, regionale e statale, che ha
progressivamente esteso la denuncia di inizio attività
(dichiarazione di avvio dei lavori e certificazione tecnica di
conformità) di interventi edilizi dapprima in funzione
sostitutiva delle "autorizzazioni edilizie" e, in seguito,
anche di interventi edilizi in precedenza soggetti a
concessione edilizia.
La materia è oggetto di revisione nell'ambito del testo
unico sull'edilizia (decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001) sicchè la presente proposta di legge si
limita a ribadirne i princìpi e le relative competenze
regionali.
Merita di essere evidenziata la previsione secondo cui "al
fine di favorire il confronto concorrenziale il piano comunale
individua le tipologie degli interventi per i quali la
determinazione degli oneri dovuti è libera nel massimo ed è
stabilita sulla base dell'effettivo valore dell'intervento
individuato tramite libera contrattazione di mercato".
Per rendere più razionale ed operativo tale sistema, in
gergo definito dell'"asta delle licenze" (riferita solo a
progetti di trasformazione intensiva), viene previsto che i
comuni hanno la prelazione civilistica nell'acquisto delle
aree ritenute di rilievo strategico da reimmettere,
conseguentemente valorizzate, nel mercato.
L'articolo 12 ribadisce i poteri di vigilanza e di
controllo dei comuni sulle trasformazioni urbanistico-edilizie
nel proprio territorio.
Sono fatte salve le sanzioni penali, amministrative e
civili previste dalle leggi statali, ferma la potestà delle
regioni di prevedere ulteriori e diverse sanzioni
amministrative di natura non afflittiva.
Vengono inoltre stabiliti gli interventi di natura
sostitutiva di competenza delle regioni sulla base delle
esperienze consolidate nell'ordinamento.
L'articolo 13 è di notevole rilievo poichè indica le norme
statali oggetto di abrogazione.
Le leggi indicate sono di stretto riferimento urbanistico
poichè occorre coordinare la legislazione vigente in materia
edilizia e di espropriazione con i nuovi princìpi
urbanistici.
Il comma 3, infine, stabilisce che la legge entra in
vigore il centottantesimo giorno successivo a quello della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale allo scopo di
consentire un congruo termine, in specie alle regioni, per
l'attuazione consapevole dei nuovi princìpi.
La presente proposta di legge, ispirata alla cultura e
alle esperienze dell'"urbanistica riformista", nonchè al
mutato contesto costituzionale, intende contribuire, con
spirito costruttivo, alla realizzazione di una riforma
essenziale per la maggiore equità e competitività dell'Italia
nella convinzione che sussistano tutti i presupposti, di
natura politica e disciplinare, per una sollecita approvazione
nell'attuale legislatura.
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