XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3627
PROPOSTA DI LEGGE
Capo I
DISPOSIZIONI PRELIMINARI
Art. 1.
(Oggetto).
1. In attuazione dell'articolo 117 della Costituzione la
presente legge stabilisce i princìpi fondamentali in materia
di governo del territorio nel rispetto dell'ordinamento
comunitario e della potestà legislativa esclusiva dello Stato
in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali, in materia di ordinamento civile e penale e del
regime delle proprietà, nonché in materia di tutela della
concorrenza. La presente legge disciplina, altresì, i livelli
minimi essenziali dei sistemi delle infrastrutture, delle
attrezzature urbane e territoriali nonché dei servizi.
2. Il governo del territorio, oggetto di legislazione
concorrente ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione, disciplina la gestione, la tutela, l'uso e le
trasformazioni più rilevanti del territorio nonchè la
valorizzazione del paesaggio.
3. La presente legge attua i princìpi di sussidiarietà,
sostenibilità ambientale ed economica, concertazione,
partecipazione, pari opportunità nella negoziazione,
perequazione, efficacia, efficienza, economicità e
imparzialità dell'azione amministrativa.
4. Ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le
regioni emanano norme in materia di governo del territorio in
conformità ai princìpi fondamentali della legislazione statale
stabiliti dal capo III della presente legge.
5. La presente legge stabilisce altresì le principali
competenze e funzioni statali in materia di infrastrutture e
di grandi reti di trasporto incidenti nella materia del
governo del territorio e le modalità di esercizio allo scopo
di garantire il migliore coordinamento con le regioni e con le
autonomie locali.
Capo II
COMPETENZE E FUNZIONI STATALI
Art. 2.
(Competenze e funzioni statali).
1. Sono esercitate dallo Stato, prevalentemente attraverso
intese in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, le funzioni
relative all'identificazione delle linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale in ordine
all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e
delle opere di competenza statale, dei principali interventi
ambientali e di trasformazione mineraria nonchè alla
promozione di programmi innovativi in ambito urbano che
implicano un intervento coordinato da parte di diverse
amministrazioni dello Stato e sono dichiarati di interesse
nazionale.
2. I progetti delle infrastrutture e delle opere di
interesse nazionale previsti al comma 1, sono approvati previo
parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori
pubblici.
3. Le decisioni statali di approvazione delle opere che
modificano atti di programmazione generale e settoriale ne
comportano l'aggiornamento anche ai fini dell'interazione con
gli atti di pianificazione degli enti territoriali.
Art. 3.
(Esercizio delle tutele separate
da parte dello Stato).
1. Le competenze degli enti parco, delle autorità di
bacino, delle sovrintendenze competenti per i beni
storico-artistici e ambientali nonché dei soggetti titolari di
interessi pubblici incidenti nel governo del territorio sono
definite dalla legislazione statale e regionale ed esercitate
in raccordo con gli atti di pianificazione di cui alla
presente legge, con l'obiettivo di coordinare, attraverso sedi
di codecisione e intese procedimentali, le tutele settoriali
con gli atti di pianificazione urbanistica e territoriale.
Capo III
PRINCI'PI FONDAMENTALI
DEL GOVERNO DEL TERRITORIO
Art. 4.
(Sussidiarietà, differenziazione
e adeguatezza).
1. Il principio di sussidiarietà ispira la ripartizione
dei poteri e delle competenze fra i diversi soggetti
istituzionali, nonchè i rapporti tra questi e i cittadini
secondo i criteri della tutela, dell'affidamento e della
responsabilità.
2. I comuni, soggetti primari nel governo del territorio
ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, le regioni, le
province e le città metropolitane cooperano ai fini della
definizione delle linee guida per la programmazione e la
pianificazione del territorio, secondo il criterio di
differenziazione e di adeguatezza nell'esercizio delle
funzioni. Sulla base di tali princìpi sono, altresì,
individuati gli ambiti territoriali di riferimento.
Art. 5.
(Natura e contenuti della pianificazione).
1. Il governo del territorio è funzione pubblica,
esercitata nelle forme stabilite dalla legge, che si attua
attraverso una pluralità di atti, istituti e tecniche di
diverso contenuto disciplinare, di natura pubblicistica e
privatistica, con il fine della promozione di progetti di
sviluppo sostenibile, in relazione alle risorse sociali,
ambientali ed economiche.
2. La pianificazione disciplina il territorio, con atti
amministrativi generali, procedendo all'individuazione di
ambiti territoriali di riferimento. Il governo del territorio
è ispirato al rispetto degli interessi pubblici primari
indicati dalla legge e al perseguimento dell'interesse
pubblico concreto individuato attraverso il metodo del
confronto comparato tra interessi pubblici e privati, sulla
base dei criteri della partecipazione e della motivazione
pubblica delle scelte.
3. La pianificazione è la principale, sebbene non
esclusiva, forma di governo del territorio, che si attua
attraverso modalità strategiche, strutturali e operative. Gli
atti di contenuto strategico strutturale non hanno efficacia
conformativa delle proprietà. Gli atti di contenuto operativo,
comunque denominati, disciplinano il regime dei suoli e hanno
efficacia conformativa delle proprietà, ai sensi dell'articolo
42 della Costituzione. Gli atti di pianificazione concorrono
nel garantire le prestazioni minime dell'insediamento anche
attraverso idonee misure di salvaguardia.
4. Il territorio non urbanizzato è edificabile solo per
opere e infrastrutture pubbliche e per servizi per
l'agricoltura, l'agriturismo e l'ambiente. Le regioni
stabiliscono i casi di edificabilità, attraverso
l'individuazione, per categorie generali, degli ambiti del
territorio non urbanizzato.
5. La pianificazione è ispirata al principio
dell'integrazione delle funzioni e della qualità urbana.
Art. 6.
(Concertazione istituzionale).
1. I soggetti titolari di funzioni relative al governo del
territorio perseguono il metodo della cooperazione tra i
diversi soggetti istituzionali nell'elaborazione delle scelte
fondamentali riferite al territorio, sulla base del principio
di competenza, anche mediante intese e accordi procedimentali
e l'istituzione di sedi stabili di concertazione, con il fine
di perseguire il principio dell'unicità del piano
territoriale.
2. Gli atti di pianificazione sono approvati da parte
dell'ente competente previa certificazione e verifica di
compatibilità con il sistema dei vincoli di natura ambientale
e paesaggistica, relativi a tutti gli interessi tutelati,
nonché verifica di congruenza con la pianificazione vigente e
interagente con particolare riferimento alle opere pubbliche e
alle infrastrutture per la viabilità.
3. Le verifiche di compatibilità e di coerenza, ove
comportino conflitto di previsioni, sono svolte attraverso una
apposita conferenza di pianificazione, con la partecipazione
degli enti pubblici competenti e dei soggetti concessionari
dei servizi pubblici interessati. Fatta salva l'autonomia
delle funzioni amministrative di controllo, le decisioni
relative al mutamento degli assetti vigenti sono assunte, in
difetto di unanimità, a maggioranza dei soggetti
partecipanti.
4. In sede di conferenza di pianificazione possono essere
previste forme di compensazione economico-finanziarie a favore
degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di previsioni
limitative delle potenzialità di sviluppo.
Art. 7.
(Partecipazione al procedimento
di pianificazione).
1. Nei procedimenti di impostazione, formazione e
approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale e
urbanistica sono assicurati:
a) il coinvolgimento delle associazioni economiche
e sociali, in merito agli obiettivi strategici e di sviluppo
da perseguire;
b) le forme di pubblicità e di partecipazione dei
cittadini e delle associazioni costituite per la tutela di
interessi diffusi, in ordine ai contenuti degli strumenti
stessi.
2. Nell'ambito della formazione degli strumenti che
incidono direttamente su situazioni giuridiche soggettive deve
essere garantita la partecipazione dei soggetti interessati al
procedimento, attraverso la più ampia pubblicità degli atti e
dei documenti comunque concernenti la pianificazione,
assicurando il tempestivo e adeguato esame delle osservazioni
dei soggetti intervenuti e l'indicazione delle motivazioni in
merito all'accoglimento o meno delle stesse. Nell'attuazione
delle previsioni di vincoli urbanistici preordinati
all'esproprio deve essere garantito il contraddittorio degli
interessati con l'amministrazione procedente.
4. Le scelte relative alla localizzazione di opere e di
infrastrutture di rilevante impatto ambientale e sociale
devono essere precedute da udienze pubbliche con la
partecipazione dei cittadini e delle associazioni
territorialmente radicate.
5. Il responsabile del procedimento, di cui all'articolo 4
della legge 7 agosto 1990, n. 241, cura tutte le attività
relative alla pubblicità, all'accesso agli atti e di documenti
e alla partecipazione al procedimento di approvazione.
6. Gli organi politici e i funzionari professionali
responsabili degli atti di pianificazione hanno obbligo di
esplicita e adeguata motivazione delle scelte, con particolare
riferimento alle osservazioni o alle proposte presentate
nell'ambito del procedimento e ai princìpi di cui al presente
capo.
Art. 8.
(Accordi con i privati).
1. Gli enti locali possono concludere accordi con i
soggetti privati, nel rispetto del principio di pari
opportunità e di partecipazione al procedimento per le intese
preliminari o preparatorie dell'atto amministrativo e
attraverso procedure di confronto concorrenziale per gli
accordi sostitutivi degli atti amministrativi, al fine di
recepire negli atti di pianificazione proposte di interventi,
in attuazione coerente degli obiettivi strategici contenuti
negli atti di pianificazione e delle dotazioni minime di cui
all'articolo 9, la cui localizzazione è di competenza
pubblica.
2. L'accordo è soggetto alle medesime forme di pubblicità
e di partecipazione dell'atto di pianificazione che lo
recepisce.
3. Per quanto non disciplinato dalla presente legge
trovano applicazione le disposizioni in materia di
partecipazione al procedimento amministrativo, di accordi con
i privati e di tutela giurisdizionale di cui alla legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.
Art. 9.
(Infrastrutture e prestazioni minime).
1. Gli atti di pianificazione devono prevedere adeguate
dotazioni di parcheggi, di aree verdi e di servizi avendo cura
delle effettive esigenze prestazionali.
2. La pianificazione di contenuto strutturale definisce,
con riferimento ad un periodo non inferiore a dieci anni, la
dotazione complessiva delle attrezzature urbane e territoriali
e dei servizi locali necessaria alla soddisfazione dei
fabbisogni civili e sociali delle collettività interessate
nonchè delle infrastrutture che garantiscano le accessibilità
e la mobilità dei cittadini e degli utenti.
3. La pianificazione di contenuto operativo specifica e
localizza, con atti di perimetrazione, le attrezzature e i
servizi relativi agli ambiti specifici di intervento nonchè le
reti delle infrastrutture generali e locali, sulla base delle
analisi dei fabbisogni di cui al comma 2.
4. Al fine di assicurare una razionale distribuzione di
attrezzature urbane nelle diverse parti del territorio
comunale, gli atti di pianificazione devono documentare lo
stato dei servizi esistenti in base a parametri reali di
utilizzazione e precisare le scelte relative alla politica dei
servizi da realizzare, assicurandone un idoneo livello di
accessibilità e di fruibilità nonché incentivando l'iniziativa
dei privati.
Art. 10.
(Vincoli, perequazione e compensazione).
1. Le previsioni della pianificazione di contenuto
operativo sono attuate sulla base dei criteri di perequazione,
compensazione ed espropriazione.
2. Il vincolo preordinato all'espropriazione per la
realizzazione di opere e di servizi pubblici o di interesse
pubblico ha la durata di cinque anni e può essere
motivatamente reiterato per una sola volta. In tale caso, al
proprietario è dovuto un indennizzo pari ad un terzo
dell'ammontare dell'indennità di esproprio dell'immobile da
corrispondere entro sessanta giorni dalla data di reiterazione
del vincolo.
3. In alternativa all'ipotesi di cui al comma 2, il
proprietario dell'area vincolata può richiedere di trasferire
i diritti edificatori su un'altra sua area o su un'area
pubblica in permuta, edificabili ai sensi del piano
urbanistico comunale, previa cessione gratuita al comune
dell'area di sua proprietà.
4. La perequazione è il metodo ordinario della
pianificazione operativa ed è finalizzata all'attribuzione di
diritti edificatori a tutte le proprietà immobiliari
ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica e
con caratteristiche territoriali omogenee. I diritti
edificatori sono attribuiti indipendentemente dalle
destinazioni d'uso e in misura percentuale rispetto al
complessivo valore detenuto da ciascun proprietario.
5. I diritti edificatori sono liberamente commerciabili
negli e tra gli ambiti individuati con la pianificazione
comunale.
6. I negozi relativi alle permute di cui al comma 3 e ai
diritti edificatori di cui al comma 5 non sono soggetti a
imposte e tasse.
Art. 11.
(Titoli abilitativi).
1. Le principali attività di trasformazione urbanistica e
edilizia sono in ogni caso soggette a titolo abilitativo
rilasciato dal comune.
2. Le regioni stabiliscono: le attività edilizie non
soggette a titolo abilitativo; le categorie di opere e i
presupposti urbanistici in base ai quali l'interessato ha la
facoltà di presentare la denuncia di inizio attività in luogo
della domanda di permesso di costruire; l'onerosità del
permesso di costruire e i casi di esenzione per il
perseguimento di finalità sociali ed economiche.
3. Al fine di favorire il confronto concorrenziale il
piano comunale individua le tipologie degli interventi per i
quali la determinazione degli oneri dovuti è libera nel
massimo ed è stabilita sulla base dell'effettivo valore
dell'intervento individuato tramite libera contrattazione di
mercato.
4. I comuni hanno la prelazione, da esercitare nelle forme
previste dal codice civile, nell'acquisto delle aree ritenute
di rilievo strategico sulla base dei valori di mercato.
Art. 12.
(Vigilanza sul territorio
e regime sanzionatorio).
1. Il comune esercita la vigilanza e il controllo sulle
trasformazioni urbanistiche e edilizie ricadenti nel proprio
territorio.
2. La violazione alla disposizione di cui al comma 1 è
soggetta alle sanzioni penali, civili e amministrative
previste dalle leggi statali vigenti in materia, ferma la
potestà delle regioni di prevedere diverse sanzioni
amministrative di natura non afflittiva.
3. Le regioni determinano gli interventi sostituitivi e le
sanzioni nel caso di mancata adozione dei provvedimenti
repressivi, ferme restando le disposizioni stabilite dalle
leggi statali vigenti in materia.
4. In caso di sostituzione del permesso di costruzione con
la denuncia di inizio attività resta fermo il regime
sanzionatorio penale, amministrativo e civilistico previsto
per la concessione edilizia dalle leggi statali vigenti in
materia.
5. Restano ferme le sanzioni penali, amministrative e
civilistiche per gli interventi compiuti in violazione delle
disposizioni di legge, di piano e di regolamento nonchè per le
omissioni nell'esercizio delle funzioni di controllo.
Art. 13.
(Disposizioni finali).
1. I testi unici in materia di edilizia e di espropiazione
per pubblica utilità devono essere coordinati con le
disposizioni della presente legge anche ai fini della
delegificazione e della semplificazione della materia.
2. Dalla data di entrata in vigore della presente legge,
sono abrogate le seguenti disposizioni:
a) legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive
modificazioni;
b) legge 3 novembre 1952, n. 1902, e successive
modificazioni;
c) articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9 della legge 18
aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni;
d) legge 6 agosto 1967, n. 765;
e) legge 19 novembre 1968, n. 1187, e successive
modificazioni;
f) articolo 27 della legge 22 ottobre 1971, n.
865, e successive modificazioni;
g) articolo 13 della legge 28 gennaio 1977, n.
10;
h) articoli 27, 28, 29, 30 e 31 della legge 5
agosto 1978, n. 457, e successive modificazioni;
i) articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n.
179;
l) articolo 11 del decreto-legge 5 ottobre 1993,
n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 493, e successive modificazioni.
3. La presente legge entra in vigore il centottantesimo
giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale.
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