XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3611
Onorevoli Colleghi! - L'evoluzione normativa in materia
di regolazione dell'attività degli enti territoriali (legge n.
142 del 1990, legge n. 81 del 1993, legge n.127 del 1997,
legge n. 265 del 1999 e, conclusivamente, testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000) ha profondamente modificato la
regolazione dei poteri del sindaco (o presidente della
provincia), del consiglio e della giunta. Si è passati da una
concezione "consiglio-centrica", pensata per un sindaco
eletto dal consiglio comunale, dal quale traeva la propria
legittimazione politica, ad una "sindaco-centrica", nella
quale si sono concentrate nelle mani dell'organo di vertice,
eletto dal popolo sulla base di un programma impegnativo, gran
parte dei poteri, sia di iniziativa politica che esecutivi.
Occorre riconoscere i risultati positivi conseguenti ad
una maggiore rapidità dell'azione di governo, a fronte
dell'assemblearismo paralizzante che ha caratterizzato i primi
decenni di vita delle amministrazioni locali, a maggior
ragione di fronte alla cresciuta autonomia e all'incremento
delle competenze derivanti dalle recenti riforme
istituzionali.
Tuttavia è necessario anche riconoscere la validità delle
osservazioni a contra, volte ad impedire l'evoluzione
verso forme "podestarili", dell'azione del sindaco (o
presidente della provincia) e ad evitare lo svuotamento delle
competenze dei consigli e dei poteri dei consiglieri.
Sulla linea di tendenza al riequilibrio si è mossa la
legge n. 265 del 1999, in particolare, demandando allo statuto
l'individuazione delle modalità con le quali il consiglio
partecipa all'individuazione, all'adeguamento ed alla verifica
delle linee di governo (elemento poi ripreso e sistematizzato
nel testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del
2000). D'altronde, è innegabile che l'attuale sistema tende ad
affrontare in termini di riconoscimento e garanzia la
relazione dialettica che sostanzia il rapporto tra maggioranza
ed opposizione, (si vedano per tutte le statuizioni
dell'articolo 44 del citato testo unico, in materia di diritti
delle minoranze consiliari) riconoscimento che porterà
probabilmente in un futuro più o meno immediato ad un
complesso di regole che la dottrina più avveduta ha denominato
"statuto delle opposizioni".
Si tratta in sostanza di allocare in modo nuovo i poteri
in capo ai vari organi, senza mortificarne la funzione, stante
il fatto che l'articolazione interna delle competenze tra
organi deve costituire "diretta attuazione di un più generale
principio di responsabilità e di distinzione tra indirizzo,
gestione e controllo all'interno delle pubbliche
amministrazioni (...)" (Consiglio di Stato, V sezione,
sentenza n. 191 del 1998).
Senza peraltro avere l'ambizione di sistematicità
dottrinaria, la presente proposta di legge si inquadra in
questa tendenza evolutiva, in base alla quale chi governa deve
poter governare e chi è all'opposizione deve poter
controllare, nella consapevolezza, da un lato, che la qualità
di governo è spesso pungolata dalla qualità dell'opposizione,
e dall'altro che la funzione di consigliere, svolta sul campo,
ha evidenziato taluni limiti legati alle previsioni di legge.
Le modifiche prospettate non incidono sul "fare"
dell'esecutivo, quanto semmai sul suo eventuale "non fare"; si
incrementa la dialettica consiliare al fine di rendere
maggiormente conoscibili gli elementi in base ai quali si
forma l'indirizzo politico; si sanzionano i comportamenti non
rispettosi delle funzioni del consiglio; ma, d'altro canto, in
relazione all'esercizio dell'attività di controllo, si
sottolinea il senso di responsabilità con cui deve essere
esercitata.
La proposta di legge consiste in un solo articolo, che al
comma 1 modifica diversi articoli del testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000:
con la lettera a) si dimezza da a venti a dieci
giorni il termine per la convocazione del consiglio, quando lo
richieda un quinto dei consiglieri e, per i comuni con oltre
15.000 abitanti e per le province, il sindaco o il presidente
della provincia;
la lettera b) estende tale disciplina anche ai
comuni al di sotto dei 15.000 abitanti;
la lettera c) amplia le competenze dei
consiglieri: oltre infatti a definire gli indirizzi per la
nomina dei rappresentanti del comune presso enti e
istituzioni, si è prevista anche la possibilità di verifica
della congruità dei requisiti dei candidati e la possibilità,
disciplinata dallo statuto, di prevedere forme di
partecipazione alle designazioni in oggetto. Infine si è
introdotta la possibilità di sfiducia al singolo assessore,
diversa dalla sfiducia al sindaco (o presidente della
provincia) o alla giunta regolata dall'articolo 52 del testo
unico. Si tratta di sfiducia personale e non politica;
la lettera d) amplia i poteri di controllo dei
singoli consiglieri, estendendoli all'attività contrattuale
dell'ente ed agli enti o aziende dipendenti dal comune o dalla
provincia. Si tratta di previsioni che la dottrina già ritiene
contenute nell'attuale normativa, ma che si ritiene opportuno
esplicitare. Si stabilisce inoltre che lo statuto possa
determinare ulteriori casi di segretezza dei documenti, oltre
a quelli già stabiliti dalle leggi vigenti in materia;
con la lettera e) si introducono sanzioni, la cui
determinazione è rinviata agli statuti, per gli assessori
inadempienti rispetto agli obblighi di risposta ai documenti
di sindacato ispettivo, presentati dal consigliere;
la lettera f) introduce la possibilità di
istituire commissioni consiliari di indagine sull'attività
dell'amministrazione, con voto non a maggioranza assoluta
(come ora previsto), ma a maggioranza semplice, al fine di
consentire lo sviluppo del ruolo dell'opposizione. A
contemperamento è previsto che la loro composizione deve
rispecchiare la consistenza numerica dei gruppi consiliari;
la lettera g) prevede che il sindaco o il
presidente della provincia possono revocare uno o più
assessori, dandone motivata comunicazioni al consiglio;
la lettera h) modifica il rapporto tra consiglio e
giunta nel senso di incrementare la dialettica tra i due
organi, nell'ambito della definizione dei diversi indirizzi e
di rendiconto; gli interventi degli assessori dovranno essere
maggiormente analitici, mentre si consente ai consiglieri di
formulare osservazioni ricevendone risposta;
la lettera i) prevede che gli statuti fissino i
termini per la verifica dei requisiti dei candidati a
rappresentare il comune presso enti o aziende;
la lettera l) amplia il termine entro il quale il
sindaco o il presidente della provincia devo provvedere alla
nomina dei predetti rappresentanti dell'ente.
In conclusione, le norme da noi proposte non ledono i
princìpi cardine della nuova disciplina che regola l'elezione
diretta del sindaco; esse si limitano a garantire il ruolo
essenziale dei consigli, che rischiano un effettivo
depotenziamento a fronte dell'eccessivo rafforzamento degli
esecutivi. Piuttosto occorre graduare il potere di controllo
di questi ultimi, al fine di non ricadere nella precedente
situazione di consociativismo e contrattazione.
Pertanto, come si è detto, si è ritenuta ammissibile la
revoca di singolo assessore da parte del consiglio.
Quanto ai poteri del consiglio sulla verifica dei
requisiti dei rappresentanti presso enti, società, anch'essa è
stata ritenuta ammissibile, ma non fino al punto di
subordinare la nomina al potere del consiglio, come accadeva
precedentemente alla legge n. 81 del 1993. Pertanto, si
prevede che per tali nomine il consiglio deve poter avere un
lasso di tempo per verificare i requisiti dei candidati,
decorso il quale si procede alla nomina. Anche qui la sanzione
non può essere politica, non potendo il consiglio impedire la
nomina.
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