XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3572
Onorevoli Deputati! - Con l'entrata in vigore della
legge di revisione costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, le
regioni hanno acquisito una forma di governo che potrebbe
definirsi "normalmente ibrida": "ibrida" in ragione del
combinarsi, non senza qualche acrobazia concettuale, di
elementi tipici della forma di governo presidenziale (elezione
diretta del presidente della regione e "centralità"
istituzionale di tale organo) e di quella parlamentare
(rapporto di fiducia tra legislativo ed esecutivo);
"normalmente", perché l'articolo 122, quinto comma, della
Costituzione sancisce che la previsione dell'elezione diretta
del presidente della regione possa essere derogata dallo
statuto regionale.
Questa riforma segna il superamento - anche per il livello
regionale, sulla scorta delle riforme varate negli anni '90
per ridisegnare l'architettura del livello locale - della
scelta del parlamentarismo a tendenza assembleare fatta, con
l'ordine del giorno proposto da Tommaso Perassi, in Assemblea
costituente, onde sancire un baluardo di cesura verso il
regime totalitario appena superato. Il testo costituzionale
originario, invero, sanciva la forma di governo parlamentare
solo per il livello statale e quello regionale; mentre per il
livello provinciale e per quello comunale essa veniva
presupposta, rinvenendosi nella legislazione ordinaria
previgente.
L'endogena fragilità dell'esecutivo a tutti i livelli
territoriali di governo già da tempo aveva indirizzato il
dibattito politico verso una riflessione sul permanere
dell'attualità di quella scelta. Del resto, l'allargarsi dello
iato temporale con il regime totalitario e la stratificazione
politica e sociale del sistema democratico stavano a
dimostrare che era venuto il tempo di dare la priorità al più
stringente problema della "ricerca dell'introvabile
governabilità".
Se i tempi erano già maturi per considerare superata la
pregiudiziale ideologica della necessità di improntare il
sistema istituzionale sulla forma di governo parlamentare
classica, difficile era trovare un accordo su come garantire,
al sistema politico italiano nelle sue diverse articolazioni
territoriali, ad un tempo, governabilità e
rappresentatività.
Come spesso accade, la forza polemica di una critica -
quella sull'ingovernabilità - fondata, ma amplificata per
essere stata tanto ripetuta da divenire quasi un luogo comune,
ha condotto ad una riforma troppo "timida" sotto certi profili
e sotto altri eccessiva.
In particolare i dubbi si appuntano proprio sui caratteri
di maggiore innovazione.
Così appare singolare che il carattere intorno al quale
ruota l'intero disegno istituzionale - l'elezione del
presidente della regione a suffragio universale e diretto -
sia sancito con una previsione cedevole, ossia derogabile
dallo statuto regionale.
Da un canto, le risultanze comparatistiche stanno,
infatti, a mostrare come vi sia sempre (anche quando non
prescritta) omogeneità dei caratteri fondamentali della forma
di governo nei diversi ordinamenti autonomi (regioni,
comunità, Stati membri); omogeneità che non è certo agevolata
dal prevedere - come in Italia - la sostituibilità del perno
normativo intorno al quale ruota la forma di governo
regionale. Del resto, anche in Belgio, unico Paese ove la
forma di governo delle comunità e delle regioni è sancita a
livello centrale con disciplina cedevole alle fonti normative
dei soggetti autonomi, il criterio di selezione dell'esecutivo
(elezione indiretta) non può essere derogato.
Inoltre, il sistema vigente in Italia presenta aspetti di
intrinseca contraddittorietà. L'elezione del presidente della
giunta regionale è simultaneamente rimessa alla legislazione
ripartita (articolo 122, primo comma, della Costituzione: "Il
sistema elettorale e i casi di ineleggibilità e di
incompatibilità del Presidente (...) sono disciplinati con
legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali
stabiliti con legge della Repubblica") ed alla potestà
statutaria regionale (articolo 122, quinto comma: "Il
Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto
regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio
universale e diretto"). Cosicché atti normativi di diversa
provenienza - statale e regionale - e di diversa natura -
statutaria e legislativa - si intrecciano e si affollano,
senza che sia dato risolvere il problema della competenza,
nonostante le spericolate acrobazie interpretative provate
dalla dottrina.
L'insolubile conflitto tra disposizioni normative prodotto
dalla novella costituzionale del 1999 si risolve, quindi, in
un conflitto di competenza che la sola attività ermeneutica
non è in grado di sciogliere. Occorre pertanto una
chiarificazione, che deve necessariamente passare attraverso
una limpida scelta normativa.
Dall'esigenza di omogeneità nelle scelte fondamentali -
rivelate anche dall'indagine comparativa - discende che, se i
criteri ordinatori della forma di governo regionale sono
stabiliti nella Costituzione, essi non possono essere derogati
per previsione statutaria.
La norma sulla derogabilità dell'elezione diretta del
presidente della giunta, infatti, assume una funzione di
promozione della differenziazione, che - in una materia tanto
centrale, come la determinazione dei gangli fondamentali del
sistema di governo - si sostanzia in una dannosa
disomogeneità. Risulta quindi necessario eliminare
l'attribuzione alla fonte statutaria del potere di derogare
alla previsione dell'elezione diretta del presidente della
giunta regionale. In tal modo anche il conflitto tra
disposizioni, appena messa in luce, viene risolto.
La scelta fatta dalla novella costituzionale del 1999
dell'introduzione di elementi tipici della forma di governo
presidenziale risulta, tuttavia, eccessiva sotto il profilo
della centralità istituzionale riservata al presidente della
giunta regionale.
L'esperienza di questi anni rivela come il consiglio
regionale, anch'esso organo rappresentativo dell'intera
comunità regionale, abbia finito per assumere un ruolo
istituzionale sempre più marginale a causa della dipendenza
della propria permanenza in carica da quella del presidente
della giunta. L'articolo 126, terzo comma, della Costituzione
nella formulazione adottata con la legge costituzionale n. 1
del 1999, dispone, infatti, che "L'approvazione della mozione
di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a
suffragio universale e diretto, nonché la rimozione,
l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni dello
stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento
del Consiglio".
Il principio simul stabunt simul cadent- contenuto
in tale disposizione - oblitera, in fatto, l'istituto della
mozione di sfiducia, che costituisce strumento fondamentale di
controllo e di indirizzo verso il rispetto del programma di
governo: è molto difficile che i consiglieri regionali
sfiducino il capo dell'esecutivo, avendo coscienza che ciò
implica la perdita della propria carica.
Cosicché la definizione "neoparlamentare", data dalla
dottrina per inquadrare la forma di governo regionale
disegnata dal legislatore costituzionale del 1999, appare
idonea solo ad un'analisi astratta. L'esperienza istituzionale
- che è tutto - dimostra come il sistema assuma una forma di
governo cripto-presidenziale, ove il presidente,
sostanzialmente libero da veri contrappesi istituzionali, ha
da esibire, di fronte all'opinione pubblica, lo schermo di un
rapporto fiduciario - invero tutto formale e necessitato - con
la maggioranza consiliare.
Occorre peraltro sottolineare che una dipendenza così
stretta del consiglio dal presidente costituisce un'anomalia
anche utilizzando come parametro di valutazione i sistemi
presidenziali. Il XXV emendamento alla Costituzione federale
degli Stati Uniti d'America, che costituisce l'ideal-tipo dei
sistemi presidenziali, dispone che "In caso di rimozione del
Presidente dalla carica o di morte, o di dimissioni, il
Vice-Presidente diverrà Presidente".
Il Vice-Presidente, potendo dover assumere la carica di
Presidente, occorre abbia un'adeguata capacità
rappresentativa; per tale ragione la Costituzione americana
(articolo 2) ne dispone lo stesso strumento di selezione
sancito per il Presidente (elezione formalmente di secondo
grado).
E' doveroso rimarcare come negli Stati Uniti le dimissioni
del Presidente - conseguenza, in ipotesi, di un conflitto
politico irrisolvibile con il legislativo - non producono
automaticamente lo scioglimento dell'Assemblea
rappresentativa. Tale effetto è invece prodotto, nella forma
di governo regionale italiana, dalle dimissioni (necessaria
conseguenza dell'approvazione di una mozione di sfiducia) del
presidente della giunta.
Da ciò la necessaria (ma inopinata) osservazione che la
forma di governo regionale italiana, pur se formalmente non si
stacca dal novero delle forme di governo neo-parlamentari,
prevedendo il rapporto fiduciario, finisce per attribuire al
presidente della giunta un ruolo e una posizione più centrale
e più indipendente nei confronti degli altri organi, ed in
particolare del consiglio, rispetto a quanto accade nei
sistemi propriamente presidenziali. L'evoluzione, in apparenza
rispettosa del tradizionale ruolo centrale dell'assemblea
rappresentativa, cela così una marginalizzazione del
legislativo capace di squilibrare il sistema.
Per ricondurre il dato istituzionale (sostanziale) a
quello formale, rivitalizzando il rapporto di fiducia che deve
intercorrere tra legislativo ed esecutivo, è quindi necessario
approntare i seguenti correttivi:
rompere il rapporto condizionante che lega il consiglio
al presidente e ne impedisce un funzionamento libero e
indipendente; a tal fine occorre prevedere che, nei casi di
rimozione, morte, impedimento permanente o dimissione (o
interruzione del rapporto fiduciario con il consiglio), il
vice-presidente assuma la carica di presidente;
costituzionalizzare l'organo del vice-presidente della
giunta, garantendogli un'adeguata capacità rappresentativa; a
tal fine occorre prevedere che esso venga eletto a suffragio
universale e diretto come il presidente;
attribuire al presidente il potere di porre la questione
di fiducia - salvo che sugli atti fondamentali che abbiano un
risvolto istituzionale (statuto, atti di programmazione, legge
finanziaria, legge di bilancio) - al fine di consentirgli di
verificare la consistenza (o il permanere) della maggioranza
consiliare che lo sostiene.
Questi correttivi consentiranno al consiglio, liberato dal
condizionamento occasionale che deriva dalla dipendenza della
propria permanenza in carica da quella del presidente, di
svolgere in pienezza il proprio ruolo di organo di indirizzo
politico, condividendo con il presidente la centralità
istituzionale.
Frontespizio