XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3541
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
costituzionale intende procedere a una modifica complessiva
dell'articolo 117 della Costituzione, che già era stato
oggetto di una profonda revisione nel corso della passata
legislatura e che è in corso di ulteriore modifica con il
disegno di legge atto Senato n. 1187, che introduce il
concetto di devoluzione. Si ritiene la modifica necessaria per
rimediare ad alcune imperfezioni e lacune proprie dell'attuale
assetto di ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni,
in modo da rendere tale impianto maggiormente funzionale ed
efficiente nel quadro di un sistema istituzionale di tipo
federale adeguato alle sfide del XXI secolo.
Al riguardo, si propongono le seguenti osservazioni.
Una prima considerazione riguarda la complessità
dell'odierno scenario politico e sociale internazionale, il
quale determina rilevanti conseguenze anche sul versante
politico interno. Infatti, le materie che necessitano di una
regolamentazione sono sempre più articolate e difficili da
disciplinare sul piano costituzionale e legislativo; allo
stesso tempo, però, la stesura delle norme deve sempre
rispettare il principio della chiarezza e della concisività.
In particolare, simili difficoltà emergono nel momento in cui
occorre disciplinare una materia in cui alcuni elementi
dovrebbero essere oggetto di competenza esclusiva dello Stato,
mentre altri dovrebbero rientrare nella competenza esclusiva
delle Regioni e, infine, altri aspetti ancora della medesima
materia dovrebbero essere sottoposti al regime della
legislazione concorrente.
A questo proposito, il concetto della devoluzione
costituisce un valido aiuto per scorporare e meglio definire,
nel quadro di simili materie complesse, quegli aspetti che
devono rientrare nel novero delle competenze esclusive in capo
alle Regioni.
Dunque, l'istituto della devoluzione può trovare una
valida sistemazione nell'attuale articolo 117 della
Costituzione - fondato, si ricorda, sulla distinzione fra
legislazione esclusiva e legislazione concorrente - proprio
perché aiuta a rendere più raffinato l'impianto istituzionale
della Repubblica e a dare una risposta più efficace ai
problemi che la globalizzazione, il progresso scientifico,
l'avanzamento dei processi di allargamento e di integrazione
dell'Unione europea pongono alla società italiana del XXI
secolo.
Una seconda osservazione riguarda più direttamente il
processo di integrazione europea che è di recente protagonista
di profonde innovazioni: dalla possibile stipulazione di una
vera Costituzione europea, all'abbandono del principio di
adozione delle decisioni all'unanimità, al graduale, ma
importante trasferimento di competenze dagli Stati membri alle
Istituzioni comuni europee. Occorre che la Costituzione della
Repubblica italiana contenga un espresso riferimento a questi
progressi e prenda atto in maniera esplicita che lo spazio e
l'ordinamento dell'Unione europea hanno perso il loro
carattere di internazionalità, per assumere, invece, caratteri
originali, tali da trasformare l'Unione in un ordinamento
distinto dagli ordinamenti statali e dall'ordinamento
internazionale. Questa nuova realtà ha caratteristiche tali da
influenzare profondamente le competenze delle istituzioni
della Repubblica e i loro reciproci rapporti. E' doveroso
prevedere, per esempio, che la libertà di azione delle Regioni
nel quadro dell'Unione europea non debba assolutamente essere
subordinata a interventi quadro da parte dello Stato e tanto
meno ad autorizzazioni più puntuali, esigenza che resta invece
pienamente valida nel contesto internazionale.
Sulla base di tali osservazioni di carattere generale, con
la presente proposta di legge costituzionale si intende
realizzare una modifica dell'articolo 117 della Costituzione
che segua i seguenti princìpi fondamentali:
a) introdurre nel testo costituzionale gli
emendamenti di cui al disegno di legge sulla devoluzione (atto
Senato n. 1187, approvato dal Senato della Repubblica in data
5 dicembre 2002 e attualmente all'esame della Camera dei
deputati), i quali sarebbero recepiti in un apposito nuovo
comma - il quinto - dell'articolo 117;
b) prevedere nuove materie tra quelle oggetto di
devoluzione alle Regioni;
c) ampliare le materie su cui lo Stato esercita
una competenza esclusiva e procedere a una corrispondente,
parziale riduzione delle materie oggetto di potestà
legislativa ripartita tra Stato e Regioni;
d) riconoscere la distinzione sussistente fra
ordinamento comunitario e ordinamento internazionale;
e) prevedere una procedura ad hoc per la
revisione dell'attribuzione delle competenze esclusive dello
Stato e delle Regioni e di quelle concorrenti.
Di seguito, viene illustrato il contenuto essenziale dei
vari articoli che concorrono a formare la presente proposta di
legge costituzionale.
L'articolo 1 intende sopprimere la norma contenuta nel
primo comma dell'articolo 117, in base alla quale il
legislatore statale e quello regionale sono obbligati a
rispettare, nell'esercizio della propria attività normativa,
"i vincoli derivanti (...) dagli obblighi internazionali".
Diverse considerazioni giustificano questa parziale modifica
all'articolo 117, primo comma. In primo luogo, si giudica
erronea la collocazione testuale della disposizione in
questione, inserita nel titolo V della parte seconda della
Costituzione la quale ha come oggetto, si ricorda, "Le
Regioni, le Province, i Comuni". Costituisce fonte di
complicazioni logiche e sistematiche la circostanza per cui
una prescrizione relativa ai vincoli sussistenti in capo al
legislatore (sia esso statale o regionale) e derivanti
direttamente dagli obblighi internazionali sia contenuta in un
titolo dedicato ai rapporti tra enti territoriali
nazionali.
Non solo, ma anche il significato esatto di tale
disposizione e gli effetti concreti che essa determina
nell'ordinamento sono oggetto di dubbi e di perplessità.
Secondo una prima interpretazione, essa imporrebbe un generico
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento internazionale
in ogni caso assunti, anche qualora non siano stati rispettati
i procedimenti interni sulla stipulazione dei trattati. Tale
obbligo indiscriminato determinerebbe una grave frattura nei
rapporti tra Parlamento e Governo, dal momento che
quest'ultimo, attraverso la negoziazione e la conclusione di
accordi internazionali che comunque dovranno vincolare il
legislatore, potrebbe espropriare le funzioni di controllo e
di autorizzazione proprie del Parlamento e dei Consigli
regionali nei confronti degli obblighi internazionali assunti
dall'Esecutivo.
Secondo una diversa impostazione, il rispetto degli
obblighi internazionali sarebbe limitato solo alle norme
consuetudinarie generalmente riconosciute (che già entrano a
far parte del diritto interno tramite l'articolo 10 della
Costituzione) e a quelle pattizie (le quali continuerebbero ad
essere introdotte sulla base di legge di ratifica ex
articolo 80 della Costituzione o di ordine di esecuzione). In
questo caso, però, quanto previsto dal primo comma
dell'articolo 117 si limiterebbe a una mera
costituzionalizzazione di vincoli che già sussistevano in
precedenza e sarebbe, pertanto, del tutto privo di utilità
concreta.
Infine, esplicando la riforma del citato titolo V i propri
effetti soltanto per il futuro, le eventuali norme interne che
siano entrate in vigore prima della riforma stessa e che siano
in contrasto con gli obblighi internazionali, continuerebbero
a essere valide: si tratterebbe di un ulteriore elemento di
confusione e di incertezza giuridica.
Con l'articolo 2 si provvede ad ampliare il novero delle
materie oggetto di legislazione esclusiva statale e previste
dal secondo comma dell'articolo 117, estendendo tale tipo di
legislazione a specifici settori che attualmente rientrano
nella sfera di legislazione concorrente. In particolare, è
necessario che lo Stato possa regolamentare in via esclusiva
le attività relative al commercio con l'estero, con
l'eccezione degli scambi all'interno dell'Unione europea, e
alla ricerca scientifica, in quanto si tratta di materie
vitali per l'economia del Paese che esigono l'impegno unitario
di tutta la Nazione. Pertanto, si ritiene che lo Stato, meglio
delle singole Regioni, possa dettare una disciplina
legislativa che permetta di valorizzare tali settori e di fare
fronte alle eventuali difficoltà, anche di carattere
finanziario, che essi possono di volta in volta incontrare.
Per quanto riguarda le altre materie previste
dall'articolo 2 della presente proposta di legge
costituzionale (porti e aeroporti civili; grandi reti di
trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione;
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia),
si ritiene che debbano rientrare tra quelle disciplinate dalla
legislazione esclusiva dello Stato, in quanto è difficile
riconoscere per alcuna di esse una specificità di tipo
regionale, presentando tali materie, al contrario, una
rilevanza di carattere nazionale.
Infine, la parte conclusiva dell'articolo 2 intende
precisare che, qualora si presenti la necessità di trasferire
alle istituzioni dell'Unione europea la competenza relativa ad
alcune materie su cui lo Stato detiene attualmente una
competenza esclusiva, è possibile evitare il ricorso al
procedimento ordinario di revisione costituzionale previsto
dall'articolo 138 della Costituzione utilizzando, invece, un
procedimento semplificato. Si tratta di una previsione che
risponde alla necessità di riconoscere la particolarità e la
preminenza degli obblighi derivanti dall'ordinamento
comunitario nei confronti di quello interno.
Con l'articolo 3 si provvede a eliminare dall'elenco di
cui al terzo comma dell'articolo 117 quelle materie rientranti
ora nella competenza concorrente tra Stato e Regioni e che
l'articolo 2 della presente proposta di legge costituzionale,
come si è visto, inserisce tra le materie oggetto di
legislazione esclusiva da parte dello Stato e quelle materie
che l'articolo 4 prevede che siano devolute alle competenze
esclusive delle Regioni.
L'articolo 4 ha l'obiettivo di introdurre in un apposito
comma dell'articolo 117 la categoria delle materie devolute
alla competenza esclusiva delle Regioni. Va sottolineato che
la devoluzione, nel disposto dell'articolo 4, opererà non solo
nelle materie già previste dal citato disegno di legge atto
Senato n. 1187 attualmente all'esame della Camera dei deputati
(assistenza e organizzazione sanitarie; organizzazione
scolastica, gestione degli istituti scolastici e di
formazione; definizione dei programmi scolastici di interesse
specifico delle Regioni; polizia locale), ma anche con
riferimento ad altre specifiche materie puntualmente
individuate dallo stesso articolo 4. Si tratta delle seguenti
materie: commercio con l'estero nell'ambito dell'Unione
europea; ricerca scientifica e tecnologica qualora essa sia
effettuata a sostegno dell'innovazione nei settori produttivi;
porti e aeroporti di interesse regionale e locale; relazioni
con le altre Regioni e con gli enti delle autonomie locali
dell'Unione europea. In particolare, quest'ultima disposizione
garantisce alle Regioni una totale autonomia nella definizione
e nella realizzazione dei propri rapporti con gli altri enti
territoriali nell'ambito dell'Unione europea.
Per quanto riguarda il testo dell'articolo 5, occorre
ricordare che, mentre il dettato costituzionale antecedente
alle modifiche introdotte nella passata legislatura con le
leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001, attribuiva
alle Regioni soltanto la possibilità di enunciare norme di
dettaglio con riferimento a materie specificamente elencate,
l'attuale articolo 117 opera una sorta di capovolgimento del
criterio in materia di ripartizione delle competenze tra Stato
e Regioni. Infatti, si afferma che tutte le materie che non
sono esplicitamente riservate alla competenza esclusiva
statale o a quella concorrente tra Stato e Regioni, sono
attribuite alla potestà legislativa di queste ultime.
L'articolo 5 della presente proposta di legge
costituzionale intende mantenere una simile impostazione di
favore nei confronti delle competenze regionali, introducendo,
tuttavia, una precisazione che opererebbe nel caso in cui si
registrasse la richiesta di affidare alla competenza
legislativa statale la regolamentazione di una data materia
che presentasse elementi di particolare complessità (si pensi,
ad esempio, ai continui progressi nel campo della
biotecnologia che pongono notevoli difficoltà di carattere
sociale ed etico in sede di disciplina legislativa).
L'articolo 5 prevede che, qualora il Governo, o una giunta
regionale previa deliberazione approvata a maggioranza dei due
terzi dei suoi componenti, o una Camera del Parlamento
avanzino una simile richiesta, sarebbe possibile inserire tale
materia fra quelle di legislazione esclusiva dello Stato o fra
le materie soggette alla legislazione concorrente, senza che
sia necessario ricorrere al procedimento di cui all'articolo
138 della Costituzione, ma utilizzando una procedura ad
hoc, semplificata.
Infine, l'articolo 6 mantiene la previsione di una legge
statale che stabilisca i casi in cui una Regione possa
concludere accordi internazionali nelle materie di sua
competenza e le forme che tali accordi devono assumere.
Tuttavia, esso esclude la necessità di un simile atto
legislativo statale nel caso di intese concluse dalle Regioni
nel settore del commercio estero nell'ambito dell'Unione
europea o aventi ad oggetto i rapporti con Regioni ed
autonomie locali dell'Unione stessa. In tal modo, e in
coerenza con quanto previsto dall'articolo 117, quinto comma,
lettera h), della Costituzione, introdotto dall'articolo
4 della presente proposta di legge costituzionale, si
introduce un'ulteriore autonomia a favore dell'attività
normativa delle Regioni, qualora essa si esplichi nell'ambito
dell'Unione europea.
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