XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3527
Onorevoli Colleghi! - L'attuale legge elettorale per la
Camera dei deputati, applicata per la prima volta nel 1994, è
stata più volte rimessa in discussione sia con iniziative
referendarie, per altro rimaste senza esito, sia con disegni
di legge tanto nella Commissione parlamentare per le riforme
istituzionali, quanto successivamente.
La riforma introdotta nel nostro ordinamento mirava
espressamente a raggiungere tre obiettivi principali:
1) introdurre la democrazia dell'alternanza, consentendo
ai cittadini di esprimersi direttamente su proposte di governo
alternative;
2) superare la frammentazione dei partiti;
3) consentire attraverso il collegio uninominale una
modalità di scelta dei singoli parlamentari radicata nel
territorio, veramente democratica e tale da consentire
autonomia e autorevolezza dell'eletto; contribuendo per tale
via a superare la crisi della rappresentanza politica.
Dopo tre tornate elettorali svoltesi con tale legge, è
ormai evidente che degli obiettivi in precedenza indicati solo
il primo è stato conseguito, e solo in parte. Il secondo e il
terzo obiettivo sono falliti, mentre alcune delle ragioni
degli oppositori dell'idea stessa di una riforma di tipo
maggioritario, concernenti le garanzie del pluralismo e il
carattere pienamente democratico della rappresentanza, si sono
rivelate non prive di fondamento. In questa lunga transizione
istituzionale la necessità che appare con forza è quella di
superare i limiti del vecchio proporzionalismo ma anche di un
maggioritario nei fatti già presidenzialista che mortifica la
pluralità delle rappresentanze.
Si ritiene pertanto giusto proporre una riforma
elettorale, che assuma un impianto fortemente innovativo
rispetto al sistema vigente, senza per questo condurre al
ritorno della cosiddetta "proporzionale pura" del passato.
La proposta di legge vuole dare all'Italia un sistema
elettorale di tipo europeo e, in particolare, prende a
riferimento, con i necessari adattamenti, il sistema
elettorale che da oltre mezzo secolo assicura alla Germania
democrazia dell'alternanza, stabilità dei governi e
rappresentatività democratica di un numero circoscritto di
forze politiche.
Come si è detto, dei tre obiettivi della riforma
elettorale, solo il primo è stato conseguito e solo in
parte.
L'attuale legge elettorale induce, infatti, certamente
all'aggregazione di forze politiche diverse intorno ad una
comune proposta di governo, ma - soprattutto per l'adozione
del turno unico - lo fa a scapito dell'effettiva omogeneità
programmatica.
Il turno unico impone di costruire prima del voto la
coalizione più ampia possibile. Ne viene l'esigenza di
definire preventivamente la spartizione delle candidature tra
i partiti alleati, con la conseguenza che il rispettivo peso
parlamentare non discende dall'effettivo consenso elettorale,
ma dal previo accordo tra le forze politiche. Il risultato
(come chiunque può agevolmente constatare) è una forte
sproporzione tra voti conseguiti e numero di parlamentari
eletti dalle diverse forze politiche, con effetti, come è
evidente, poco rispondenti alla logica basilare della
rappresentanza democratica.
Ne derivano, altresì, l'eterogeneità e la precarietà
strutturale delle coalizioni. E le esperienze di questi ultimi
anni lo dimostrano pienamente.
L'obiettivo della democrazia dell'alternanza e della
stabilità dei governi può essere perseguito molto meglio, e
senza le distorsioni che si sono segnalate, attraverso un
sistema elettorale che introduca opportuni e rilevanti
temperamenti al principio proporzionale, come accade, del
resto, oltre che in Germania, anche in Spagna e in gran parte
delle vecchie e nuove democrazie europee.
Quanto al secondo obiettivo, concernente la
semplificazione del sistema dei partiti sulla base di
un'omogeneità ideale e programmatica e di una effettiva
rappresentatività democratica, l'esito è sotto gli occhi di
tutti: ed è drammaticamente opposto a quanto auspicato.
Nella fase finale della cosiddetta "prima Repubblica" i
partiti in Parlamento erano otto. Oggi sono almeno dodici. Ciò
è effetto della quota maggioritaria, non di quella
proporzionale, giacché i partiti o le liste che hanno
raggiunto il quorum del 4 per cento sono stati solamente
sei. Le cause di questo fenomeno sono note. La logica del
sistema impone da un lato, come si è segnalato, la formazione
di intese elettorali le più ampie possibili, dall'altro
assicura, e del resto legittimamente, rendite di posizione
politica a partiti anche di piccole dimensioni, non essendo
interesse delle formazioni politiche, anche di modesta entità,
di fondersi o di integrarsi in più ampi raggruppamenti,
potendo ottenere una consistente rappresentanza parlamentare
nelle trattative per le candidature di coalizione che
precedono il voto.
Per quanto concerne, poi, l'obiettivo concernente le
modalità democratiche per le candidature elettorali, queste
avvengono oggi in assoluto dispregio di ogni criterio di
radicamento territoriale, di rapporto con gli elettori e anche
di quel minimo di trasparenza e di procedure democratiche che
i partiti assicuravano nel vecchio sistema. Il collegio
uninominale, in sostanza, ha prodotto risultati di tipo
"partitocratico", che fanno impallidire il ricordo del sistema
precedente, producendo un risultato diametralmente opposto a
quello voluto dagli elettori nel referendum per la
preferenza unica del giugno 1992.
L'insieme dei fattori ricordato concorre a definire una
vera e propria crisi della rappresentanza politica, con la
crescente disaffezione dei cittadini, che si esprime nel tasso
sempre maggiore di astensionismo elettorale. Ed è difficile
dubitare del fatto che questa crisi ha il suo epicentro nel
discredito dei partiti, e nella crescente sfiducia nella loro
capacità di svolgere la funzione ad essi assegnata dalla
Costituzione.
Le campagne elettorali tendono a trasformarsi in una sorta
di campagna presidenzialista di fatto (come emerge dalla
circostanza che al simbolo del partito o della coalizione si
giustappone, fino a sostituirlo, il nome del cosiddetto
"candidato premier"). Con il risultato di un sistema
politico che appare una sorta di caricatura del
presidenzialismo o, meglio, di un sistema che del
presidenzialismo assume i difetti, senza averne i pregi (a
partire da un Parlamento forte e davvero autonomo rispetto al
capo del Governo).
Le considerazioni fin qui svolte pare spieghino a
sufficienza le ragioni per le quali si ritiene si debba
addivenire ad una nuova e radicale riforma della legge
elettorale.
Si ritiene, in particolare, che tra i sistemi elettorali
europei quello che ha dato miglior prova è stato il sistema
vigente, da oltre mezzo secolo, in Germania.
Il sistema vigente nella Germania per l'elezione del
Bundestag viene definito dagli studiosi "metodo della
rappresentanza proporzionale personalizzata". Esso prevede che
il corpo elettorale sia suddiviso in un numero di collegi
uninominali pari alla metà dei parlamentari da eleggere. In
ciascun collegio uninominale, il seggio è assegnato al
candidato che ha ottenuto più voti (secondo il
plurality, o sistema maggioritario secco all'inglese),
anche se non raggiunge la maggioranza assoluta. L'altra metà
dei seggi è assegnata sulla base di circoscrizioni regionali,
mediante ripartizione proporzionale tra liste concorrenti
bloccate. La ripartizione è effettuata in modo da tener conto
dei candidati già eletti nei collegi uninominali, attribuendo
a ciascun partito un totale di seggi corrispondente ai voti
riportati.
La composizione del Bundestag risulta, alla fine,
complessivamente proporzionale, nonostante metà dei seggi sia
attribuita nei collegi uninominali con meccanismi
maggioritari.
L'elettore dispone, nel sistema tedesco, di due voti. Con
il primo sceglie direttamente il deputato che rappresenterà il
suo collegio: vi è qui un rapporto diretto tra elettore ed
eletto, di cui i partiti dovranno tener conto, candidando
persone stimate e popolari. Questo effetto è reso in
particolare possibile perché, essendo i candidati espressione
del partito, e non della coalizione, non vi sono "tavoli delle
candidature" e lottizzazioni nazionali preventive dei posti
tra i partiti. Con il secondo voto sceglie invece un partito e
una lista, dunque un indirizzo politico e un programma. Questo
secondo voto è l'unico che determina i rapporti di forza tra i
partiti in Parlamento, cioè la rappresentanza proporzionale a
ciascuno di essi attribuita. Ma quanto alle persone degli
eletti, questo secondo voto ne determina solo la metà, secondo
l'ordine delle liste regionali presentate dai partiti, della
cui composizione l'elettore terrà conto, ovviamente,
ricavandone elementi di giudizio da aggiungere alle
valutazioni politico-programmatiche. L'altra metà, infatti,
emerge, come si è detto, dal voto nei collegi uninominali.
Nel sistema tedesco, per essere ammessi alla ripartizione
proporzionale dei seggi occorre che il partito abbia raggiunto
una certa percentuale minima di suffragi nel territorio
nazionale (cosiddetto "Sperrklause" o clausola di
sbarramento): attualmente è fissata nel 5 per cento.
Particolarmente rilevante è la normativa che prevede procedure
democratiche per la scelta dei candidati.
Si ritiene di proporre questo sistema all'esame del
Parlamento e al dibattito tra le forze politiche, pur
consapevoli che non necessariamente esso sia l'unico idoneo a
porre riparo ai seri inconvenienti che si sono segnalati.
Si sono peraltro previste fin d'ora alcune correzioni di
un certo rilievo.
In primo luogo si garantisce alle liste minori, che
superano la soglia minima prevista, una rappresentanza
proporzionale adeguata. La seconda variazione concerne la
possibilità che un partito ottenga, nei collegi uninominali,
un numero di seggi superiore a quello spettantegli in base ai
voti di lista ottenuti. In Germania, in tale evenienza, il
riequilibrio proporzionale è assicurato aumentando il numero
dei parlamentari della cifra eventualmente occorrente. Tale
soluzione è impraticabile nel nostro sistema, dove il numero
dei parlamentari è fissato in Costituzione; e si è ritenuto
preferibile assicurare, anche a costo di una lieve alterazione
della rappresentanza proporzionale, l'elezione a chi sia
risultato primo nel collegio uninominale. Si introduce insomma
una seconda correzione, oltre quella derivante dalla clausola
di sbarramento, rispetto al sistema proporzionale puro; e ciò,
oltre che per la ragione costituzionale che si è ricordata,
anche perché appare utile assicurare una sorta di premio,
ancorché di modeste dimensioni, a favore di chi conquista un
maggior numero di collegi uninominali, incentivandosi anche
per tale via (oltre che per effetto della clausola del 5 per
cento) la spinta all'aggregazione.
Trattandosi di una proposta di legge ordinaria, non si è
ovviamente prevista alcuna innovazione in tema di forma di
governo. E' mio convincimento, peraltro, che una riforma
costituzionale in questa materia sia opportuna ed anzi
necessaria; e che anche sotto questo profilo l'esperienza
tedesca, con la figura del cancelliere eletto in Parlamento e
con la normativa che regolamenta le vicende concernenti durata
e crisi di governo e Parlamento, sia la preferibile, oltre che
la più coerente al sistema elettorale che qui si propone. Per
la stessa ragione, non si è inserita nel testo alcuna
disposizione relativa al numero dei deputati da eleggere.
Non si sono previste, inoltre, innovazioni alla legge
elettorale per il Senato della Repubblica, essendo aperto il
dibattito sulla funzione, e quindi sulla struttura, del
bicameralismo, particolarmente dopo l'approvazione della
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, a
seguito della quale si ipotizza l'istituzione di una Camera
delle regioni e delle autonomie.
Dal sistema tedesco si trae anche (articolo 12) il
principio per il quale i partiti sono tenuti ad adottare
regole democratiche per la scelta delle candidature.
Ciascun partito deciderà quale via seguire (l'elezione dei
candidati da parte degli iscritti, ovvero di una assemblea dei
delegati degli iscritti medesimi, ovvero ancora mediante
elezioni "primarie", "aperte" o "chiuse"). Ma l'adozione di
uno statuto che adotti uno di questi sistemi è condizione per
ottenere il rimborso delle spese elettorali previsto dalla
legislazione vigente.
Analoga disposizione è prevista qualora i partiti non
rispettino le regole predette, che sono azionabili in via
giurisdizionale da chiunque vi abbia interesse.
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