XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3523
Onorevoli Colleghi! - Il dibattito sulle riforme
istituzionali di questi anni, ha visto nella forma di governo,
nei temi della stabilità, della governabilità e della
rappresentatività democratica uno dei suoi principali terreni
di confronto.
La riforma del sistema elettorale dei primi anni novanta
non ha prodotto quell'evoluzione del sistema politico che
molti speravano. In particolare, l'introduzione del
maggioritario di collegio a turno unico ha di fatto
incrementato la frammentazione e la convenienza alla
moltiplicazione dei soggetti politici, favorendo il formarsi
di coalizioni eterogenee come condizione necessaria per la
vittoria nella competizione elettorale, e un faticoso
svolgersi dell'azione di governo.
Queste ultime settimane hanno visto un riaccendersi del
dibattito, e il riaffiorare dell'indicazione presidenzialista
o semipresidenzialista.
Questa proposta di legge costituzionale, si ispira al
modello di Cancellierato adottato nella Costituzione della
Repubblica federale tedesca. I cardini principali sono dati
dall'elezione parlamentare del capo del governo, e dalla
sfiducia costruttiva, che di quel modello costituiscono l'asse
portante.
Si propone, infatti, che entro un termine breve dalla data
delle elezioni, o della cessazione dalla carica del Presidente
del Consiglio dei ministri, le Camere siano chiamate al voto
per l'elezione del capo dell'esecutivo, poi nominato dal
Presidente della Repubblica. All'elezione consegue il venire
in essere del rapporto fiduciario.
Si operano alcune scelte specificamente tese ad agevolare
la formazione dei governi. Anzitutto, il Presidente del
Consiglio dei ministri è eletto dalle Camere riunite in seduta
comune. Già in Assemblea costituente fu ampiamente dibattuta
la possibilità che la fiducia fosse espressa dalle Camere
riunite in Assemblea nazionale. Tale appunto fu la proposta
avanzata nel progetto presentato all'Assemblea dalla
Commissione per la Costituzione (articolo 87). Prevalse poi la
tesi favorevole alla fiducia accordata separatamente da
ciascuna Camera. Sembra oggi utile ritornare su quella scelta,
perché due sono le ipotesi: o il sistema dei partiti è solido
e fortemente strutturato, e allora la fiducia separata appare
come un doppione sostanzialmente inutile; o il sistema dei
partiti è debole e destrutturato, e allora è molto probabile
che si formino maggioranze diverse nelle due Camere. In tale
seconda ipotesi la seduta comune può agevolare la formazione
del Governo, lasciando poi allo svolgersi dell'esperienza
nella sede parlamentare la verifica della sussistenza di
condizioni di effettiva capacità di governo.
Per gli stessi motivi si opta per un'elezione a
maggioranza assoluta dei voti validamente espressi. La
soluzione proposta coniuga la garanzia di una soglia
significativa di consenso con la possibilità - se è l'unico
esito che le condizioni politiche del momento consentono - che
si arrivi alla scelta di un Presidente del Consiglio dei
ministri di minoranza.
Si favorisce, ancora, il formarsi dei governi prevedendo
che sia il Presidente della Repubblica, laddove due
consecutive votazioni abbiano avuto esito negativo, a proporre
un candidato alla carica per una terza e conclusiva
votazione.
La prospettiva della governabilità viene poi consolidata
dalla scelta della sfiducia costruttiva. Si perviene alla
rottura del rapporto fiduciario solo eleggendo contestualmente
un nuovo Presidente del Consiglio dei ministri. Il Presidente
del Consiglio dei ministri, al di fuori dell'ipotesi di un
formale venire in essere di una maggioranza a sostegno di un
diverso capo dell'esecutivo, rimane l'esclusivo titolare del
potere della crisi. Questo, unitamente alla nomina e alla
revoca dei Ministri affidate in via esclusiva al capo
dell'esecutivo, ne consolida fortemente la posizione, e crea
condizioni favorevoli per lo svolgimento di una efficace
azione di governo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri non ha, invece,
il potere di scioglimento anticipato, che segue solo - e
necessariamente - alla cessazione dalla carica del Presidente
stesso ed alla verifica dell'incapacità delle Camere di
eleggere un nuovo capo dell'esecutivo. Si configura, quindi,
come un caso di impossibilità di funzionamento, secondo la
ricostruzione tradizionalmente operata dalla dottrina. E può
anche operare in concreto come un autoscioglimento di
maggioranza.
I valori alla base della proposta sono essenzialmente due:
da un lato, la centralità del Parlamento, nel momento
dell'elezione del capo dell'esecutivo, nella titolarità del
rapporto fiduciario, nell'impossibilità di scioglimento sulla
sola decisione del Presidente del Consiglio dei ministri;
dall'altro, la solida posizione del capo dell'esecutivo,
titolare esclusivo del potere della crisi, nonché del potere
di nomina e di revoca dei Ministri.
Insistere sulla strada fin qui seguita, e magari portarla
avanti, verso forme di investitura popolare diretta del capo
dell'esecutivo, può solo significare il mantenimento della
spinta alla frammentazione, compensata eventualmente dalla
ingessatura di una correzione in senso maggioritario, magari
attraverso il riconoscimento formale di un premio di
maggioranza.
L'alternativa è data dal modello che qui si propone.
Insieme alla proposta di modifica del sistema elettorale
contenuta in altre proposte di legge, esso offre la
possibilità di ristabilire la piena rappresentatività
democratica della sede parlamentare, sede fisiologica e
naturale per il dispiegarsi del confronto fra i partiti, con
piena garanzia di stabilità e di governabilità.
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