XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3507
Onorevoli Colleghi! - Nella precedente legislatura, i
senatori componenti la Commissione ambiente e territorio del
Senato hanno presentato una proposta di legge avente per
oggetto "Norme per il recupero dei centri storici e dei nuclei
abitati rurali compresi nelle aree naturali protette" (atto
Senato n. 357). L'interruzione della XIII legislatura impedì a
questa importante proposta di essere discussa e trasformata in
legge. L'importanza dell'argomento è tale che si reputa
opportuno riproporla nel testo presentato, nel 1996, al Senato
della Repubblica.
La legge-quadro sulle aree protette - legge 6 dicembre
1991, n. 394 - ha definito un complesso e articolato quadro
normativo per la istituzione e la gestione di aree naturali
protette al fine di "garantire e promuovere, in forma
coordinata, la conservazione e la valorizzazione del
patrimonio naturale del Paese".
Con la legge n. 394 del 1991 sono stati istituiti sette
nuovi parchi nazionali: Cilento e Vallo di Diano; Gargano;
Gran Sasso e Monte della Laga; Maiella; Val Grande; Vesuvio;
Golfo di Orosei e del Gennargentu e sono stati confermati i
parchi nazionali istituiti con la legge finanziaria 11 marzo
1988, n. 67, e con la delibera CIPE del 5 agosto dello stesso
anno: Pollino; Aspromonte; Monti Sibillini; Foreste
Casentinesi; Arcipelago Toscano; Dolomiti Bellunesi. Inoltre,
nella e citata legge-quadro n. 304 del 1991 vi è un elenco di
dieci emergenze, intese quali aree di reperimento per futuri
parchi marini, alle quali si aggiungono i numerosi parchi e
riserve regionali istituiti e da istituire.
Se ai parchi naturali si affiancano i numerosi parchi
archeologici, ancora oggi non del tutto scoperti ed esplorati
ed a questo sistema di parchi in itinere, si aggiungono
le molteplici peculiarità paesaggistiche, storiche e culturali
dei centri storici e rurali compresi nelle aree protette
italiane, ci si accorge di trovarsi di fronte ad un nuovo
sistema relazionare di emergenze ambientali e culturali che,
nello specifico, acquista una enorme potenzialità
socio-economica intorno alla quale vanno "ripensate" le
logiche di tutela, salvaguardia e valorizzazione delle risorse
naturali e storico-culturali in una ottica integrata e
globale.
La legge n. 394 del 1991 coglie questa potenzialità di
relazioni considerando i centri abitati e le comunità locali
come parte integrante del contesto da salvaguardare e
valorizzare a segno di una raggiunta maturità normativa del
concetto di ambiente come "sistema complesso naturale,
antropizzato e costruito".
Tale legge, puntando sulle aree nelle quali non esiste una
elevata pressione creata dalla spinta allo sfruttamento da
parte delle popolazioni, come le aree metropolitane e quelle
industrializzate, dovrebbe prevedere interventi capaci di
assicurare quel livello minimo di presenza dell'uomo nel
territorio, in una condizione che lo renda protagonista della
vita e dello sviluppo del proprio habitat.
Tra gli obiettivi della legge vi è lo sviluppo di una
serie di attività, anche economiche, compatibili con
l'ambiente, nel rispetto dell'equilibrio ecologico del
territorio; si promuove la presenza stabilizzatrice dell'uomo
soprattutto dove la natura lasciata a se stessa rischia di
regredire, provocando fenomeni di degrado ambientale e
territoriale, quali calanchi, frane, dissesti e
desertificazioni; è un compito di pubblica utilità di grande
interesse per tutta la Nazione.
In questa azione di salvaguardia e valorizzazione saranno
impegnati soprattutto i giovani, in attività di utilità
collettiva e in programmi relativi ad iniziative che possono
potenziare lo sviluppo autocentrato e sostenibile di questi
territori.
Scopo principale della tutela in queste "aree critiche"
deve essere, in primo luogo, quello di assicurare la presenza
antropica per preservare, difendere e ripristinare, ove serve,
le eccezionali testimonianze del lavoro costruttivo svolto
dall'uomo e dalla natura per migliaia di anni. Espressioni che
molto spesso, considerate sotto l'aspetto
estetico-paesaggistico, rappresentano il "volto" di una
regione o di un intero Paese.
Prioritaria in questa azione di recupero d'identità è
l'attenzione ai tanti piccoli e piccolissimi centri "minori"
che costituiscono un ottimo esempio dell'ingente patrimonio
abitativo del passato che caratterizza le aree protette del
nostro Paese.
Si tratta di infrastrutture minute, approntate da secoli
di lavoro umano, che testimoniano del rapporto armonico ed
equilibrato tra l'uomo e l'ambiente circostante che
caratterizzava il mondo pre-moderno.
E' patrimonio di valore inestimabile, di importanza
fondamentale per la salvaguardia della identità
storico-culturale dell'intero Paese, che viene spesso
dimenticato ed abbandonato ad un fatale degrado per un
costante spopolamento e invecchiamento della popolazione che
lo vive.
A questi motivi si sono aggiunti ulteriori elementi di
degrado e di manomissione del patrimonio edilizio
preesistente, che rischiano di cancellare per sempre o
compromettere irreversibilmente questo patrimonio. Interventi
non appropriati relativi a disposizioni normative eccezionali;
l'emulazione, in questi contesti, di modelli impropri, forniti
dalla società moderna; la ricerca affannosa di mostrare anche
nelle trasformazioni edilizie il raggiungimento di uno
status sociale, hanno indotto il piccolo risparmio o
l'emigrazione di ritorno a realizzare interventi che hanno
talvolta alterato i caratteri tradizionali dei vecchi centri o
a realizzare agglomerati e case sparse, talvolta simili a
periferie urbane con tipologie improprie e d'impatto notevole
rispetto al contesto.
Basti pensare al massiccio spopolamento delle campagne,
dove il modello anche strutturale della casa si basava sulla
centralità dell'ambiente di vita unico (la cucina) che
nell'edilizia moderna è divenuto "angolo cottura"
scompaginando l'unità familiare e, quindi, la prima cellula
della struttura sociale. Per non parlare dell'alto valore
sociale espresso dal senso di comunità del "vicolo", tipica
stradina dei tanti centri storici del nostro Paese, dove
quotidianità e individualità divengono comunicazione
collettiva.
Basterebbe rileggere tali modelli per ritrovare il senso
di tipicizzazione di un'architettura tradizionale ricca di
valori e qualità ambientali. Negli scorsi decenni si è fatta
largo un'edilizia "impropria", che spesso si è sviluppata
proprio a ridosso dei centri storici o nelle immediate
adiacenze, snaturando i caratteri e la tipicità dei centri,
mentre all'interno dei centri si è assistito a manomissioni e
degrado dei caratteri e delle forme dei centri stessi. Per
queste due diverse forme di alterazione ambientale sono
proponibili due diversi approcci che fanno entrambi
riferimento ai programmi integrati d'intervento di cui alla
legge 17 febbraio 1992, n. 179, con particolari forme di
agevolazione e aiuto corrispondenti ad altrettante richieste
di qualità progettuale e operativa negli interventi.
Per quell'edilizia spesso simile alle periferie urbane e
sopra definita "impropria", è necessario prevedere forme di
adeguamento ai caratteri tipici dei luoghi dove sorgono,
rifuggendo la mimesi, ma proponendo tipologie e materiali
appropriati al contesto. Lo strumento di attuazione per questi
interventi può essere un programma integrato di
riqualificazione ambientale, previsto dalla legge n. 179 del
1992, e attuato attraverso una rilettura dell'edilizia
tradizionale e del paesaggio, quale momento qualificante della
futura trasformazione.
Più in generale, tale strumento riguarda una
riappropriazione dei luoghi all'identità storico-culturale dei
suoi abitanti (genius loci), attraverso un'offerta di
qualità abitativa in condizioni di efficienza nei servizi e
nella fruibilità, oltre che un adeguamento degli
standard abitativi nel rispetto dei caratteri
tradizionali.
Per contenere o eliminare le alterazioni e le
manomissioni, oltre che per il recupero dei centri storici e
dei nuclei abitati rurali, è necessario uno strumento di
intervento diretto che operi in variante o in assenza dei
piani regolatori generali e dei piani di recupero, promuovendo
gli accordi di programma ai sensi dell'articolo 34 del testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000,
coagulando gli interessi pubblici e privati.
La corretta applicazione della legge quadro sulle aree
protette, la citata legge n. 394 del 1991, prevede per questi
interventi priorità di finanziamento, ponendo tali interventi
in primo piano fra le misure di incentivazione di cui
all'articolo 7, che così recita:
"1. Ai comuni ed alle province il cui territorio è
compreso, in tutto o in parte, entro i confini di un parco
nazionale, e a quelli il cui territorio è compreso, in tutto o
in parte, entro i confini di un parco naturale regionale è,
nell'ordine, attribuita priorità nella concessione di
finanziamenti dell'Unione europea, statali e regionali
richiesti per la realizzazione, sul territorio compreso entro
i confini del parco stesso, dei seguenti interventi, impianti
ed opere previsti nel piano per il parco di cui,
rispettivamente, agli articoli 12 e 25:
a) restauro dei centri storici ed edifici di
particolare valore storico e culturale;
b) recupero dei nuclei abitati rurali;
(omissis).
2. Il medesimo ordine di priorità di cui al comma 1 è
attribuito ai privati, singoli od associati, che intendano
realizzare iniziative produttive o di servizio compatibili con
le finalità istitutive del parco nazionale o naturale
regionale".
Al quadro di riferimento politico e normativo, che
ribadisce l'urgenza di intervento per il recupero di tale
patrimonio, si associa un quadro burocratico-amministrativo
che ha ritardato e mortificato la volontà operativa di un
recupero confacente agli attuali standard di vita, nel
rispetto dei caratteri tradizionali di questi centri.
E' necessario, dunque, nell'ambito delle vigenti
normative, trovare nuove forme d'intervento che indichino
strumenti agili ed efficaci per riattivare un interesse
operativo al recupero e riuso dei centri storici e dei nuclei
abitati rurali. Quindi procedure rapide, superando i tempi
lunghi di approvazione degli strumenti urbanistici,
utilizzando accordi di programma ai sensi del testo unico di
cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, coagulando gli
interessi pubblici e privati che consentano interventi diretti
che, altrimenti, difficilmente potrebbero trovare attuazione;
inoltre, forme di sgravio fiscale e di adeguamento
dell'imposta sul valore aggiunto, parzialmente già previste
nella legge n. 394 del 1991, possono trovare nella presente
proposta di legge una più organica e mirata applicazione.
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