XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 3461-A
Onorevoli Deputati! - Il disegno di legge costituzionale
che giunge all'esame della Camera, nel testo già approvato in
prima deliberazione dal Senato, rappresenta un importante
momento di passaggio nell'evoluzione graduale del nostro
sistema costituzionale verso un assetto di tipo federale
cooperativo ed equilibrato.
Con tale provvedimento, infatti, in linea con gli impegni
programmatici assunti dal Governo all'inizio della
legislatura, si provvede a decentrare poteri e responsabilità
effettivi di governo alle regioni, in un contesto di unità
nazionale e di equilibrio territoriale tra le diverse parti
del Paese.
Il disegno di legge non contraddice radicalmente, come pur
si è sostenuto nel corso dell'iter parlamentare,
l'articolazione dei rapporti tra lo Stato e le autonomie
territoriali, come delineata nel vigente titolo V della parte
seconda della Costituzione, ma persegue lo scopo di devolvere
alle regioni un nucleo effettivo di competenze in settori di
particolare rilevanza.
La riforma costituzionale approvata nella precedente
legislatura, pur con i suoi numerosi limiti e le sue carenze,
ha costituito certamente un primo passo in avanti nel processo
di valorizzazione del ruolo delle autonomie territoriali.
Tale processo, tuttavia, è ancora lungi dall'essere
completato e richiede, pertanto, nuovi interventi volti a
definire un assetto complessivo del sistema in cui il
rafforzamento del ruolo delle regioni si coniughi con una più
equilibrata definizione dei rapporti tra le diverse
istituzioni rappresentative. Si tratta di una esigenza
condivisa da larga parte delle forze politiche ed evidenziata
con chiarezza anche nel corso dell'indagine conoscitiva svolta
sulla materia oggetto del provvedimento in esame dalla
Commissione affari costituzionali.
Dal complesso delle audizioni svolte è emersa una
sostanziale convergenza sulla necessità di completare il
processo riformatore in atto, anche apportando al testo del
titolo V della parte seconda della Costituzione i correttivi
suggeriti dalla prima esperienza applicativa, mentre diverse
sono state le valutazioni inerenti la specifica materia
oggetto del disegno di legge costituzionale in esame. In
proposito gli orientamenti emersi sono riconducibili a tre
diverse posizioni: una prima, sostanzialmente critica rispetto
ai contenuti dell'intervento proposto; una seconda che pur
condividendo di massima l'obiettivo da esso perseguito -
rafforzamento dell'autonomia regionale secondo un modello di
federalismo differenziato - ha espresso differenti valutazioni
circa le modalità tecnicamente più idonee per il suo
conseguimento; una terza, infine, sostanzialmente favorevole
sia agli obiettivi che ai contenuti del disegno di legge.
In particolare da parte di alcuni l'apprezzamento
manifestato rispetto al disegno di legge costituzionale è
stato argomentato sulla base della constatazione che la
riforma del titolo V approvata nella precedente legislatura,
per l'ampiezza del novero delle materie nelle quali
l'esercizio della potestà normativa regionale è subordinata al
rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge dello
Stato, la quale potrebbe in ipotesi assumere un carattere
particolarmente pervasivo, delinea nel complesso un sistema
che può consentire l'affermarsi di interpretazioni più o meno
accentuatamente "centralistiche", capaci di rendere minima, se
non del tutto irrilevante, la valenza politica delle nuove
sfere di competenza normativa attribuite alle regioni.
Occorre inoltre riconoscere come la mera inversione del
sistema di riparto delle competenze legislative tra lo Stato e
le regioni, con l'attribuzione alle regioni di una competenza
legislativa di tipo generale-residuale in tutte le materie non
espressamente riservate allo Stato, non sia di per sé idonea a
conferire effettivi spazi di autonomia alle istituzioni
rappresentative delle realtà territoriali, qualora
l'attribuzione di tale potestà legislativa alle regioni non
abbia riguardo, come sottolineato dal Ministro per le riforme
istituzionali e la devoluzione nel corso di una audizione
presso la Commissione Affari costituzionali del Senato, alla
qualità e al rilievo delle materie attribuite alla competenza
legislativa esclusiva delle regioni.
La nuova articolazione territoriale delle potestà
pubbliche, se si intende realmente perseguire una riforma di
tipo federale, non può dunque prescindere dal conferimento, in
positivo, alle regioni di una potestà legislativa di tipo
esclusivo in un nucleo di materie particolarmente
significativo.
Il disegno di legge all'esame della Camera, nel perseguire
questo obiettivo di un incremento reale, sia pure in una
prospettiva graduale, delle autonomie regionali, conferisce
alle regioni la potestà legislativa esclusiva nei settori
della sanità, dell'istruzione e della polizia locale.
Per quanto riguarda il metodo prescelto per la devoluzione
della potestà legislativa alle regioni nelle suddette materie,
vale a dire la previsione di un potere generale di attivazione
della competenza legislativa da parte di ciascuna regione,
esso si distingue nettamente dalla procedura prevista dal
terzo comma dell'articolo 116 della Costituzione. Tale ultima
disposizione, come è noto, prevede che ciascuna regione possa
assumere l'iniziativa per la conquista di spazi maggiori di
autonomia, ma la decisione finale è rimessa al Parlamento che
può conferire alla regione, sulla base di una previa intesa e
sentiti gli enti locali, forme ulteriori di autonomia in tutte
le materie di potestà ripartita indicate dal terzo comma
dell'articolo 117 della Costituzione, nonché in un numero
limitato di materie riservate dal secondo comma del medesimo
articolo 117 alla potestà legislativa esclusiva dello Stato:
organizzazione della giustizia di pace, norme generali
sull'istruzione, tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali.
Una delle critiche che sono state avanzate al
provvedimento nel corso dell'esame parlamentare ha riguardato
la presunta inutilità dell'intervento riformatore proposto,
atteso che le finalità da esso dichiaratamente perseguite,
vale a dire l'attribuzione di potestà legislativa esclusiva
alle regioni nelle materie indicate, sarebbero in larga parte
realizzabili facendo ricorso alla procedura prevista
dall'articolo 116, quantomeno per ciò che concerne le materie
dell'istruzione e della sanità. Secondo tale impostazione,
dunque, il provvedimento in esame, determinando una
sovrapposizione di procedure diverse per l'attribuzione di
potestà legislativa in materie analoghe, configurerebbe una
differenziazione eccessiva delle tipologie di potestà
legislativa attribuite alle regioni. Tali critiche, tuttavia,
omettono di prendere in considerazione quello che rappresenta,
viceversa, l'aspetto fondamentale della riforma. Il disegno di
legge, infatti, ponendosi nella direzione di una decisa ed
effettiva valorizzazione dell'autonomia regionale, rimette
ogni decisione nella completa disponibilità delle regioni, che
saranno libere di stabilire come e quando attivare la propria
potestà legislativa esclusiva nelle tre materie indicate,
senza dover attendere, come previsto dal terzo comma
dell'articolo 116, una "concessione" da parte del Parlamento.
Ciò consentirà dunque alle regioni di attivare le proprie
competenze esclusive anche qualora a livello centrale
dovessero prevalere atteggiamenti non favorevoli alle istanze
autonomistiche. Al contempo, a tutte le regioni sarà
riconosciuta e garantita una effettiva situazione di parità,
in quanto esse non saranno vincolate ad una decisione del
Governo e della maggioranza parlamentare che potrebbero, in
ipotesi, avere interesse a concedere o a negare maggiori spazi
di autonomia normativa ad alcune regioni piuttosto che ad
altre e potrebbero, quindi, attraverso il meccanismo
dell'intesa individualizzata, assumere comportamenti
discriminatori nei confronti di regioni che intendano
adottare, nelle materie oggetto di conferimento, indirizzi
diversi da quelli stabiliti a livello centrale.
La procedura di attivazione definita dal disegno di legge
garantisce, invece, a ciascuna regione un nucleo intangibile
di potestà legislativa piena ed immediatamente
esercitabile.
Per quanto concerne in modo specifico la formula "le
regioni attivano" adottata nel testo in esame, occorre fare
qualche precisazione, anche al fine di dare una risposta alle
diverse perplessità espresse nel corso dell'iter
parlamentare. L'utilizzo del verbo "attivare" rappresenta,
infatti, un elemento inedito rispetto al testo vigente della
Costituzione e come tale è meritevole di approfondimento. La
dizione adottata indica che l'attribuzione alle regioni della
competenza legislativa esclusiva nelle materie elencate non
diviene immediatamente efficace al momento dell'entrata in
vigore della novella costituzionale, ma lo diventerà nel
momento in cui ciascuna regione assumerà una iniziativa
specifica in questo senso. Con il ricorso al termine
"attivare" si vuole dunque fare riferimento, sul piano
concettuale, ad un fenomeno del tutto diverso da quello del
conferimento in via generale di attribuzioni o potestà. Se si
fosse voluto attribuire direttamente tale potestà legislativa
esclusiva a tutte le regioni si sarebbe fatto ricorso alla
formulazione "spetta alle regioni" utilizzata dal quarto comma
dell'articolo 117 della Costituzione, ma la ratio del
provvedimento è un'altra ed è rinvenibile nell'intento di
conferire a ciascuna regione la potestà di scegliere come e
quando assumere un corredo più ampio di poteri e di
responsabilità, secondo il modello di regionalismo
differenziato.
Quanto ai rilievi critici formulati da chi ritiene che il
meccanismo prescelto possa determinare una situazione di
incertezza in ordine alla individuazione del momento a partire
dal quale diviene efficace la competenza legislativa esclusiva
della regione, non essendo nel testo espressamente previsto
quale sia l'organo regionale titolare del relativo potere di
attivazione, va rilevato che, trattandosi dell'attribuzione di
una potestà legislativa, tale decisione appare spettante
all'organo titolare della funzione stessa, vale a dire al
Consiglio regionale.
Per quanto concerne l'ulteriore osservazione critica
relativa alla presunta situazione di incertezza giuridica che
si potrebbe configurare in una fase transitoria, più o meno
lunga, nel corso della quale, in mancanza di attivazione delle
nuove competenze esclusive da parte delle regioni, lo Stato
potrà continuare ad emanare norme nelle materie devolute alle
regioni, è da sottolineare che tale possibilità, lungi dal
determinare situazioni di incertezza, consentirà di evitare
pericolose stasi nel processo di governo di tali settori,
essendo evidente che, in mancanza di attivazione delle
regioni, lo Stato conserverà pienamente le proprie potestà
legislative nelle materie elencate dal provvedimento, quali
sono attualmente configurate nei commi secondo e terzo
dell'articolo 117 della Costituzione. Va notato, invece, come
una situazione di incertezza normativa potrebbe all'opposto
scaturire dall'applicazione del quarto comma dell'articolo
117, nell'ipotesi in cui le regioni non dovessero assumere
iniziative legislative nelle materie assegnate alla loro
competenza di tipo generale-residuale. In caso di mancato
esercizio della potestà legislativa da parte della regione,
nel vigente quadro costituzionale appare infatti difficilmente
ipotizzabile un intervento legislativo del Parlamento,
quand'anche esso dovesse, in ipotesi, ritenersi necessario a
seguito di acclarata insostenibilità da parte di una regione
del complesso delle competenze ad essa conferite.
Diversamente il provvedimento in esame, consentendo a
ciascuna regione di auto-attribuirsi la competenza legislativa
in determinate materie solamente nel momento in cui la regione
medesima sarà pronta ad assumersi - anche a seguito di una
inevitabile fase di trattativa con lo Stato per la definizione
delle risorse concretamente disponibili - la connessa
responsabilità di governo del settore, è idoneo a favorire un
graduale sviluppo dell'autonomia regionale senza far venire
meno, sino a quel momento, la potestà legislativa dello Stato.
Dunque, come rilevato in Commissione Affari costituzionali dal
Sottosegretario alle riforme istituzionali e alla devoluzione
il meccanismo dell'attivazione sembra offrire maggiori
garanzie, rispetto a quello dell'attribuzione diretta, per un
più coordinato passaggio dal vecchio al nuovo sistema.
Da ultimo, una precisazione è dovuta in merito alla
questione ulteriore, dibattuta nel corso dell'esame del
provvedimento, se la formula "le regioni attivano" debba
essere interpretata come recante un obbligo cui le regioni
dovranno adempiere ovvero una facoltà rimessa alla volontà di
ciascuna. In proposito non si può non concordare con quanto
affermato dal relatore sul provvedimento presso il Senato,
secondo il quale tale espressione "non deve essere caricata di
significati soverchi" in quanto con essa si intende, appunto,
consentire a tutte le regioni, con tempi e con modalità che
saranno necessariamente diversi, di pervenire ad un grado di
autonomia maggiore di quello ad esse attualmente
riconosciuto.
Passando dall'analisi delle procedure previste dal disegno
di legge in esame a quella delle materie oggetto di
devoluzione, va osservato prioritariamente che esse
afferiscono a tre settori (sanità, scuola, polizia locale) di
particolare rilevanza nell'ambito dell'assetto delle politiche
pubbliche e dei rapporti tra i cittadini e lo Stato.
Nell'ambito di questi tre settori le materie devolute alla
potestà legislativa esclusiva delle regioni sono individuate
con una tecnica che è stata definita del "ritaglio",
utilizzando delle definizioni che non coincidono con gli
ambiti materiali di competenza fissati dal secondo e dal terzo
comma dell'articolo 117.
Per quanto riguarda la sanità, alle regioni è devoluta la
potestà legislativa esclusiva nella materia relativa alla
"assistenza e organizzazione sanitaria"; il conferimento di
tale potestà consentirà alle regioni che intenderanno
attivarla di determinare autonomamente i modelli di
organizzazione sanitaria ritenuti più adeguati rispetto ai
bisogni della popolazione e più coerenti con la responsabilità
finanziaria della regione medesima. Resta ovviamente ferma la
potestà legislativa esclusiva dello Stato di determinare i
livelli essenziali delle prestazioni sanitarie che devono
comunque essere garantite a tutti i cittadini, come previsto
dalla lettera m) del secondo comma dell'articolo 117
della Costituzione, nonché la potestà dello Stato di fissare i
principi fondamentali in materia di tutela della salute, per
le parti in cui tale tutela non afferisca, appunto,
all'assistenza e alla organizzazione sanitaria.
Per quanto riguarda l'istruzione, le materie devolute alle
regioni sono quelle della organizzazione scolastica e della
gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva
l'autonomia delle istituzioni scolastiche, nonché la
definizione della parte dei programmi scolastici e formativi
di specifico interesse regionale. L'attribuzione di tali
competenze alle regioni che le vorranno attivare non
determinerà alcuna deroga alla potestà legislativa esclusiva
riconosciuta allo Stato dalla lettera n) del secondo
comma dell'articolo 117 della Costituzione di determinare,
attraverso l'approvazione di norme generali, i principi
cardine del sistema dell'istruzione, quali quelli relativi, ad
esempio, alla disciplina dell'ordinamento didattico e dei
titoli di studio. Alle regioni sarà riconosciuta invece la
possibilità di disciplinare in via esclusiva, e salva
l'autonomia delle singole istituzioni scolastiche, la
organizzazione complessiva degli istituti scolastici e
l'articolazione delle rispettive risorse in ambito regionale,
nonché la strutturazione dell'offerta dei programmi di
specifico interesse regionale.
Per quanto concerne, in ultimo, la polizia locale,
l'attribuzione di una competenza esclusiva alle regioni in
tale materia deve essere interpretata in collegamento con la
disposizione del secondo comma dell'articolo 117 della
Costituzione che, alla lettera h), riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato l'ordine pubblico
e la sicurezza, nonché con le altre disposizioni relative alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
"ordinamento civile e penale", "giurisdizione e norme
processuali", nonché di "determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili". L'attivazione
da parte delle regioni di tale competenza non potrà, dunque,
ledere il principio dell'unitarietà della politica di
sicurezza, come sottolineato in Commissione affari
costituzionali dal Ministro dell'interno, on. Pisanu, in
occasione della audizione sulle linee programmatiche del suo
dicastero, ma potrà consentire di realizzare un migliore grado
di efficacia delle politiche di sicurezza pubblica sul
territorio, rispondendo così ad una domanda proveniente dalla
cittadinanza e valorizzando, a tal fine, un livello
territoriale, quello regionale, allo stato attuale non
adeguatamente considerato.
La espressa elencazione delle materie devolute alla
potestà legislativa delle regioni, dunque, collocandosi nel
quadro dell'attuale articolo 117 della Costituzione, come è
stato in più occasioni osservato nel corso dell'esame
parlamentare e, da ultimo, chiaramente affermato in
Commissione affari costituzionali dal Sottosegretario alle
riforme istituzionali e alla devoluzione "non determina e non
può determinare alcun effetto abrogativo rispetto alle altre
disposizioni costituzionali vigenti"; non appare infatti
sostenibile la tesi della abrogazione implicita, secondo la
quale vi potrebbero essere norme della Costituzione la cui
vigenza sia sostanzialmente rimessa alla valutazione
dell'interprete. Tale principio interpretativo è tra l'altro
accolto nell'ordine del giorno G. 1.500, approvato dal Senato
nella seduta del 5 dicembre 2002. Non essendo configurabile un
effetto abrogativo la novella costituzionale non determinerà,
in particolare, alcun affievolimento della competenza
legislativa statale prevista dal secondo comma dell'articolo
117, lettera m) relativamente alla determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale. Va ricordato inoltre che la riforma
costituzionale, per la sua collocazione sistematica, non può
certamente incidere sui principi costituzionali sanciti dalla
parte prima della Costituzione, e in particolare sul principio
di eguaglianza formale e sostanziale posto dall'articolo 3,
nonché su quelli concernenti il diritto alla salute e allo
studio di cui agli articoli 32 e 33 della Costituzione. Non vi
è pertanto alcun motivo di temere una eventuale rottura del
tessuto unitario dell'ordinamento, come da alcuni a più
riprese è stato paventato.
Un'ultima precisazione appare opportuna, infine, in merito
alla questione del carattere esclusivo delle competenze
attribuite alle regioni.
La definizione in positivo della competenza assegnata alle
regioni come "esclusiva" ha suscitato dubbi interpretativi da
parte di chi si è interrogato se con tale definizione si sia
inteso configurare la nuova potestà legislativa regionale come
riconducibile a un genere diverso, e quindi sottoposto a
differenti limitazioni o vincoli, rispetto a quella prevista
dal quarto comma dell'articolo 117, che in mancanza di
definizioni puntuali da parte del legislatore costituzionale,
è generalmente definita in dottrina come potestà di tipo
"residuale". Tale interpretazione non appare, tuttavia,
condivisibile né è condivisa dallo stesso Governo; giova in
proposito ricordare che il Sottosegretario alle riforme
istituzionali e alla devoluzione ha viceversa affermato, in
Commissione Affari costituzionali, che la competenza esclusiva
regionale è sostanzialmente assimilabile alla competenza
regionale di tipo residuale e che solo ragioni di ordine
sistematico hanno suggerito la positiva qualificazione di tale
potestà come esclusiva.
Conclusivamente l'effetto complessivo cui la riforma mira
è quello di attribuire un maggior grado di autonomia alla
legislazione regionale in settori nei quali essa è stata
storicamente compressa molto più di quanto non fosse
giustificabile, senza determinare al contempo alcuna fase di
stasi nell'azione dei pubblici poteri nel passaggio dal
vecchio al nuovo sistema, né rischiose spinte in avanti nei
confronti delle regioni che, al momento, non siano ancora
pronte ad assumersi il relativo onere.
Per tutte queste ragioni la Commissione non ha ritenuto
opportuno apportare modifiche al testo approvato dal
Senato.
Donato BRUNO, relatore
Frontespizio