XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3459
Onorevoli Colleghi! - In tutti i Paesi ad economia
avanzata il sistema di rapporti più immediato tra la fiscalità
generale e gli organismi non lucrativi è fondato su un esteso
riconoscimento della deducibilità fiscale delle liberalità
elargite dai contribuenti.
E', in altre parole, largamente praticata, nel sistema
giuridico tributario di ciascun ordinamento, una politica
fondata sull'incentivo naturale che la deducibilità dal
reddito imponibile delle erogazioni benefiche implica presso
chi procede alle sovvenzioni, a cui consegue, ovviamente, un
sostanziale potenziamento automatico della raccolta di fondi
presso le istituzioni solidaristiche, benefiche o etiche in
genere.
Un potenziamento di agevole attuazione che consente,
oltretutto, una forma di semplificazione assoluta dei
meccanismi di dotazione naturale delle predette entità di
sostegno sociale riconnettendole in modo diretto alla
sensibilità e alla autonomia personale dei donatori.
L'Italia, forte di consolidate e secolari tradizioni
filantropiche, ha spesso dimostrato una sua significativa
vocazione all'adesione a campagne, anche televisive, di
raccolte, ma ciò che forse caratterizza di più il nostro Paese
è la capacità di procedere ad erogazioni di sovvenzioni su
base capillare, con continuità e in forma riservata e non
necessariamente pubblica, con ampio ricorso cioè ad
elargizioni dirette nelle mani dell'ente beneficiario,
attuandosi così il massimo livello morale di questo tipo di
iniziative.
Nel nostro ordinamento tributario il fenomeno delle
riduzioni d'imposta connesse alle liberalità è senz'altro
conosciuto, non mancando varie disposizioni che prevedono
forme di riconoscimento fiscale delle donazioni, cioè la
possibilità di ridurre la pressione fiscale specifica relativa
all'erogatore con diretta connessione all'effettuazione di
liberalità in favore di determinati enti non profit: si
possono citare al riguardo gli articoli 10, comma 1, lettere
g), i) e l); 13-bis, comma 1, lettere da
h) a i-quater); 65, comma 2, lettere da a) a
c), e da c-ter) a c-undecies); 110;
110-bis; 114, commi 1-bis e 2-bis, lettere
a) e b), del testo unico delle imposte sui redditi
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del
1986.
Quello che però è finora mancato è un generale
riconoscimento adeguatamente ampio di questa modalità di
sostegno, cioè secondo proporzioni significative, dato che a
tutt'oggi le norme vigenti hanno determinato effetti riduttivi
sostanzialmente secondari se non marginali. Oltretutto le
norme in vigore prevedono differenziate forme limitative anche
sul piano dei presupposti soggettivi, che spesso sono troppo
elaborati.
Non si intende certo ignorare la correttezza e la
ragionevolezza della sussistenza di cautele e limitazioni in
un simile contesto del comparto fiscale, ma si ritiene che la
misura di esse sia di fatto, nell'attuale momento storico,
divenuta troppo incisiva rispetto a quelle vigenti nei
principali Paesi europei, onde con la presentazione della
presente proposta di legge si intende ridisegnare in modo più
avveduto e calibrato, sia pure all'interno di precisi limiti
giuridici, la pratica effettuabilità di queste iniziative di
finanziamento del tutto libero e privato, alla luce della
vigente strutturazione giuridico-soggettiva dei principali
attori del Terzo settore, aggiornata non solo alla presenza
delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS)
ma anche delle associazioni di promozione sociale di cui alla
legge 7 dicembre 2000, n. 383.
Lo scopo generale del provvedimento è dunque di natura
extrafiscale, perché guarda al potenziamento delle strutture
benefiche la cui utilità collettiva appare naturale e
immediata, anche se è attraverso la "leva" tributaria che si
intende mettere in atto il senso pratico di esso.
Si è preferito optare, quale forma incentivante, sulla più
tradizionale delle misure collegabili alle donazioni e alle
dazioni in genere, ovvero la concessione della possibilità di
dedurre l'importo erogato in liberalità dal montante del
reddito imponibile del soggetto, in modo da evitare che quello
stesso importo, non goduto effettivamente perché elargito a
fini benefici, venga computato nel contesto della
determinazione del reddito imponibile e quindi del prelievo
d'imposta.
Non è sfuggito il fatto che con la tecnica delle deduzioni
di imponibile si tende a beneficiare particolarmente, in un
sistema fiscale progressivo com'è quello che caratterizza
l'imposta sul reddito delle persone fisiche, su cui sono forse
diretti i principali effetti del provvedimento, i titolari di
redditi più alti (per l'imposizione sulle persone giuridiche
il problema non si pone data la proporzionalità fissa
dell'IRPEG). E' evidente, infatti, che la riduzione di
imponibile presenta effetti d'imposta tanto più significativi
quanto più alta è l'aliquota marginale del tributo che si
applicherebbe sull'importo donato se la deduzione non
spettasse.
Tuttavia le ragioni extrafiscali del provvedimento,
concentrate sull'obiettivo del finanziamento quanto più largo
degli enti non profit, appaiono del tutto coerenti con
il prodursi di tale effetto sulla base della banale
considerazione che è ai soggetti più dotati economicamente che
il sistema di incentivazione in esame deve prioritariamente
guardare, proprio per ottenere presso di loro la
partecipazione più estesa, con uno spirito scevro da ogni
categorizzazione sociale aprioristica e preventiva, capace di
sminuire il senso morale della dazione di sostegno benefico
solo sulla base di considerazioni ancorate allo stato
economico individuale del donatore.
La scelta della deduzione dal reddito, invero, rappresenta
anche una misura semplice e diretta, comprensibile nella forma
più generale senza alcuna nozione preventiva di fiscalità, una
misura che, nella filosofia generale del provvedimento,
adempie massimamente alla funzione di affiancare
selettivamente, e non di cancellare del tutto, il resto del
sistema tributario, al cui interno continuano, su altre basi,
ad essere praticabili, su altre donazioni, anche le detrazioni
d'imposta.
Si ritiene ora opportuno passare all'illustrazione delle
singole previsioni dei tre articoli in cui è strutturata la
proposta di legge.
1. Delimitazione soggettiva dei soggetti
destinatari.
Il comma 1 dell'articolo 1 esprime il portato soggettivo
essenziale del provvedimento, delineando, in termini generali,
il novero dei soggetti destinatari delle erogazioni liberali
deducibili nelle "associazioni e altre organizzazioni non
lucrative residenti nel territorio nazionale aventi scopi
solidaristici o sociali".
E' indubbio che sussistono valide ragioni per aiutare
tutte le forme di iniziative caratterizzate eticamente, ovvero
rivolte in qualche modo all'utilità collettiva dei componenti
della collettività: tuttavia appare financo retorico
sottolineare come il livello massimo di urgenza e
giustificazione, per una misura di sostegno pubblico quale la
presente, in un Paese che conosce la perdurante incidenza di
numerosi contesti di bisogni sociali anche primari, è presente
con maggiore incidenza nei bacini di cosiddetto svantaggio
sociale e di ritardo nell'accesso alle condizioni di vita che
la realtà moderna ha reso ordinarie.
Ciò giustifica l'attenzione prioritaria riservata, nella
proposta, ai contesti soggettivi solidaristici e sociali,
anche se opportunamente accompagnata da talune cautele che
impongono la debita aliquota di rigorosità selettiva,
rappresentate dal presupposto essenziale di un sistema di
contabilizzazione tale da conferire trasparenza e credibilità
oggettiva alla gestione dell'ente finanziato con le erogazioni
deducibili (si veda il comma 5 dell'articolo 1).
La "non lucratività" è identificata attraverso la
previsione nello statuto dell'impossibilità, e non solo del
divieto, di distribuire eventuali residui o disponibilità
nette ad associati, promotori o altri partecipanti dell'ente,
il quale ben potrà essere organizzato con economicità sua
propria purché privo della capacità giuridica di remunerare
terzi con gli enti della sua gestione.
La qualità di soggetto residente nel territorio nazionale,
come requisito per la deducibilità sul donante, risponde
all'indubbia opportunità che il soggetto beneficiario sia
altresì soggetto a potenziali verifiche di correttezza
condotte dalle stesse autorità che hanno il potere di
verificare la posizione fiscale dei contribuenti eroganti,
nonché alle ragioni sottostanti alle responsabilizzazioni
previste dall'articolo 2, in base a cui si ritiene che i
soggetti privi di atteggiamenti o programmi di tipo elusivo
potranno approntare, con la presente proposta di legge,
progetti molto significativi, mentre eventuali tendenze non
trasparenti o addirittura fraudolente si imbatteranno negli
svariati presupposti disincentivanti insiti nelle regole
sanzionatorie che la proposta prevede.
La scelta definitoria del citato articolo 1, comma 1, è
volutamente formulata in modo da esprimere con particolare
chiarezza il suo portato essenziale anche attraverso le
disposizioni di completamento chiarificatorio incluse nei
commi 3 e 4 del medesimo articolo 1, in base alle quali:
a) la sede unica di qualificazione dello scopo è
incentrata sul contenuto esplicito dello statuto (che diviene
così elemento essenziale nel contesto del presupposto
agevolativo) purché lo stesso risulti registrato prima
dell'effettuazione dell'erogazione stessa;
b) è disposto un novero di soggetti per i quali lo
scopo solidaristico o sociale è individuato, per ragioni di
semplicità interpretativa, in modo presuntivo, anche se
l'indicazione non ha un impatto limitante con effetto
tassativo, ma ha solo lo scopo, in relazione ai soggetti che
essa contempla, di prevenire a monte ogni sorta di incertezza
interpretativa e di rendere così di agevole attuazione e di
pratica fruibilità le disposizioni del provvedimento. I
soggetti destinatari delle erogazioni sono stati identificati
nei seguenti:
ONLUS di tipo ordinario, di cui al comma 1
dell'articolo 10 del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n.
460;
organizzazioni di volontariato, di cui alla legge 11
agosto 1991, n. 266;
organizzazioni non governative, di cui alla legge 26
febbraio 1987, n. 49;
fondazioni o associazioni riconosciute aventi per
finalità od oggetto istituzionale statutario lo svolgimento di
attività di ricerca scientifica;
associazioni di promozione sociale, di cui alla legge
7 dicembre 2000, n. 383;
c) a parte i soggetti tassativamente individuati
di cui sopra si è comunque ritenuto opportuno prevedere
espressamente la centralità generale del carattere
solidaristico-sociale delle fattispecie in cui l'azione
benefica è rivolta ai soggetti cosiddetti svantaggiati,
categoria da intendere secondo la nozione introdotta con il
noto decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460;
d) l'inclusione, tra i soggetti destinatari delle
liberalità, delle persone giuridiche aventi per finalità od
oggetto statutario lo svolgimento di attività di ricerca
scientifica è parsa appropriata in ragione del carattere
"sociale" insito nelle attività svolte, senza fini di lucro,
da tali soggetti impegnati nel progresso conoscitivo e umano e
nel correlativo contenimento perseguito dai medesimi in ordine
al più volte lamentato rischio di "fuga di cervelli"
nazionali, che è fattore denso di negativa criticità, anche
sul piano sociale generale.
Alle erogazioni materiali dirette, in denaro o in natura,
si è ritenuto opportuno affiancare in modo espresso la
disponibilità di professionalità e di risorse umane in genere
assicurata da enti e aziende con loro dipendenti o
collaboratori retribuiti per prestare lavoro e interventi
operativi a favore dell'ente benefico.
L'esito dell'elencazione soggettiva espressa di cui al
comma 4 dell'articolo 1, come già detto, non determina alcuna
forma di privilegio formale in quanto qualora un ente non
lucrativo, essendo tale requisito massimamente assoluto,
ritenga di essere in possesso del carattere solidaristico o
sociale richiesto dalla presente proposta di legge, in
relazione a soggetti o categorie svantaggiate, esso può
egualmente candidarsi a rivestire, sotto sua responsabilità, i
presupposti per la deducibilità di cui all'articolo 1.
In tal caso, peraltro, in caso di contestazione delle
autorità preposte al controllo tributario, la questione della
spettanza o meno dell'agevolazione andrebbe decisa in sede
giurisdizionale, alla luce delle rigorose sanzioni stabilite
per la fruizione del beneficio che il provvedimento introduce,
con il possibile coinvolgimento solidale dei responsabili
dell'organizzazione non profit.
Si ritiene che tale scelta si caratterizzi positivamente
per il suo "non automatismo" schematico e per la corretta
invocazione indiretta dei fattori di giusta
responsabilizzazione degli operatori che ritengono di poter
generare, per i loro sovventori, il beneficio della deduzione
tributaria.
Appare del resto agevole dedurre dal comma 2 dell'articolo
2 che la responsabilità solidale dell'ente beneficiario con il
donatore, in caso di carenza dei presupposti di deducibilità,
sussiste solo se la spettanza del regime agevolato - con la
conseguente sussistenza degli scopi solidaristici o sociali
per soggetti o categorie svantaggiate - sia stata
pubblicamente vantata dall'organizzazione ovvero da essa
rappresentata direttamente al donatore, magari per
incentivarlo all'erogazione.
2. Regime sanzionatorio.
Costituisce elemento interpretativo costantemente
invocato, all'atto dell'introduzione di tutte le disposizioni
di favore tributario per il settore non profit,
l'allarme generalizzato contro le possibili
strumentalizzazioni poste in essere da soggetti privi, in
realtà, delle caratteristiche di merito presupposte dalla
legge e capaci, invero, di simularle efficacemente con scopi
di elusione o comunque di illegalità tributaria.
E' certo condivisibile, in astratto, una simile
preoccupazione di fondo, purché la stessa non assurga però al
rango di fattore ostativo su base generalizzata
dell'evoluzione avveduta dell'ordinamento giuridico, atteso
che è evidente come l'intensità del rischio in parola sia più
legata all'efficienza e alla efficacia dissuasiva dei
controlli condotti dalle autorità tecniche competenti che alle
norme di principio in sé.
In ogni modo si è ritenuto di accompagnare l'introduzione
della deduzione speciale di cui all'articolo 1 con due misure
di significativo aggravamento sanzionatorio potenzialmente
capaci di rappresentare adeguatamente l'effetto dissuasivo
verso comportamenti illegittimi.
Le misure sono:
1) una maggiorazione della sanzione per indebita
deduzione posta a carico del donante che ha ridotto
indebitamente il suo imponibile con dazioni a soggetti privi
del titolo qualificante per la deduzione;
2) una responsabilizzazione solidale dei soggetti che
guidano l'organizzazione risultata priva dei caratteri
qualificanti, qualora l'appartenenza alle suddette categorie
meritorie sia stata pubblicizzata (per indurre
generalizzatamente ai versamenti) o anche solo esternata in
forma diretta al donante.
In sostanza l'aggravamento sanzionatorio (che comporta una
sostanziale triplicazione della sanzione per dichiarazione
incompleta, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, a carico di chi ha
indebitamente ridotto il suo reddito conseguendo il risparmio
di imposta sul reddito) comporterà una sollecitazione
preventiva volta a circoscrivere l'utilizzo della misura
agevolativa solo ai casi caratterizzati dalla presenza dei
corretti presupposti che hanno indotto alla sua introduzione.
E' inevitabile che il destinatario principale della misura
sanzionatoria debba essere lo stesso soggetto destinatario
principale del beneficio fiscale, ossia il contribuente,
persona fisica o giuridica, che usufruisce del risparmio
d'imposta tramite la deduzione.
La responsabilità solidale dell'ente e dei suoi
amministratori, che richiama una scelta innovativa che già
caratterizzò l'introduzione delle ONLUS nell'ordinamento
(articolo 28, comma 3, del decreto legislativo n. 460 del
1997) rappresenta una misura di completamento molto opportuna
anche sul piano etico perché, fermo il concetto fondamentale
che ogni soggetto di diritto è responsabile di fronte
all'amministrazione finanziaria per la propria dichiarazione
dei redditi, è indubbio che l'ente beneficiario di liberalità
ha facili opportunità di influire sulle erogazioni attraverso
rappresentazioni o incentivazioni psicologiche, favorite
dall'eticità del momento erogativo, e dunque è ragionevole che
sia indirettamente responsabilizzato sui possibili effetti
pregiudizievoli che le sue rappresentazioni possono aver
contribuito ad ingenerare presso terzi.
Ciò, alla luce della non sempre agevole verifica
"scientifica" dei presupposti, statutari e di fatto, che
caratterizzano la configurazione non profit che
l'articolo 1 del provvedimento premia.
3. Coordinamento con le altre erogazioni agevolate.
E' chiaro che la deduzione introdotta dalla presente
proposta di legge non deve cumularsi con altre misure simili,
rinvenibili in altre previsioni dell'ordinamento tributario,
che teoricamente potrebbero invocarsi in base a coesistenti
presupposti anche solo formali.
L'articolo 3 intende quindi rendere chiaro che, se il
contribuente beneficia, per una certa erogazione,
dell'applicazione della deduzione di cui alla presente
proposta di legge, esso non deve avvalersi, per la stessa
dazione, di nessun'altra norma che consenta, in base a diversi
presupposti che risultino conciliabili con quelli che hanno
consentito l'applicazione dell'articolo 1, forme di deduzione
ovvero anche di detrazione d'imposta. Lo scopo della
disposizione è dunque unicamente quello di prevenire indebite
estensioni dell'agevolazione introdotta.
Le disposizioni di cui al comma 2 dell'articolo 3, invece,
rispondono esclusivamente a ragioni di coordinamento formale e
contemplano l'abrogazione di fattispecie che risultano
ricomprese nella disciplina introdotta dall'articolo 1.
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