XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3446
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
condiziona la rieleggibilità alla carica di revisore dei conti
negli enti locali, per chi già esercita tale mandato.
Il tema viene esaminato alla luce del comma 1
dell'articolo 235 del testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, di seguito denominato "testo unico", il quale
così disciplina la materia, disponendo che: "L'organo di
revisione contabile dura in carica tre anni a decorrere dalla
data di esecutività della delibera o dalla data di immediata
eseguibilità nell'ipotesi di cui all'articolo 134, comma 3, e
sono rieleggibili per una sola volta (...)".
Giova in proposito ricordare che il testo riportato è, per
la parte che qui interessa, diverso da quello inizialmente
predisposto dal Governo, il quale originariamente aveva
disposto che i revisori dei conti fossero rieleggibili
consecutivamente per una sola volta.
Una versione, quella originaria, che, in analogia alla
disciplina dettata dalla legge 25 marzo 1993, n. 81, per
l'elezione del sindaco, avrebbe consentito al revisore, dopo
la seconda (consecutiva e non) elezione nello stesso comune,
una terza, una quarta elezione, purché intervallate tra loro
da un periodo contumaciale di almeno tre anni.
Nell'articolo 235 del testo unico approvato in via
definitiva, l'avverbio "consecutivamente" è scomparso, e la
relazione illustrativa delle modifiche apportate allo schema
di provvedimento a seguito delle osservazioni formulate, non
contiene alcuna motivazione su tale eliminazione.
Nella relazione al testo unico si legge: "Il titolo VI
(revisione economico-finanziaria) ripete la disciplina, oramai
consolidata della revisione economico-finanziaria presso gli
enti locali. Come è noto, l'incarico è affidato a soggetti
(iscritti al registro dei revisori contabili, all'albo dei
dottori commercialisti ed all'albo dei ragionieri) dotati di
adeguata professionalità, acquisita all'esterno dell'ente, ed
in grado di svolgere un ruolo più di collaborazione che di
controllo, come peraltro già chiarito dall'articolo 57 della
legge n. 142 del 1990.
Si evidenziano due modifiche al testo previgente.
La prima è recata al comma 4 dell'articolo 234, con
l'eliminazione dell'obbligo di invio della comunicazione
relativa alla nomina dell'organo di revisione. Tale obbligo,
infatti, non è correlato ad alcuna finalità di controllo da
parte del Ministero dell'interno sui soggetti cui è affidato
l'incarico e non appare, pertanto, utile ai fini di un
corretto rapporto con le autonomie locali.
La seconda modifica è apportata mediante l'utile
integrazione del comma 1 dell'articolo 235, con l'inserimento
dell'avverbio "consecutivamente" per esplicitare
l'interpretazione (certamente corretta), secondo la quale,
dopo il secondo mandato, non vi è un definitivo ostracismo nei
confronti del revisore (conseguenza incongrua della lettura
letterale della norma), bensì la necessità di un intervallo
temporale prima di un eventuale nuovo incarico.
Il tribunale amministrativo regionale (TAR) di Lecce
sezione II, sentenza n. 487 del 4 marzo 2000, in merito
all'interpretazione della parola "rielezione" ai sensi
dell'articolo 57 della legge n. 142 del 1990 (successivamente
abrogato del testo unico) ha affermato: "che la rielezione è
tale solo se segue la precedente elezione senza soluzione di
continuità". Per cui non è immaginabile che chi ha ricoperto
l'incarico di revisore dei conti in un ente per due trienni,
non potrà più essere nominato per tutta la vita, ovvero per i
restanti anni in cui svolgerà la sua attività professionale.
Del resto analogo vincolo per l'eleggibilità dei sindaci è
stato superato con apposita previsione normativa. Questa
soluzione presa in esame del TAR di Lecce, si basa
sull'indagine relativa alla esatta accezione letterale del
termine "rieleggibilità". Il prefisso - riassociato a verbi e
a loro derivati - esprime una ripetizione, una reduplicazione
che implicherebbe necessariamente una continuità temporale. In
tal senso il comma 1 dell'articolo 235 del testo unico,
prevedendo che i revisori dei conti sono "rieleggibili per una
sola volta", porterebbe ad escludere una terza rielezione solo
qualora fosse consecutiva.
Una simile interpretazione trova un ulteriore elemento di
sostegno nella considerazione del fatto che il testo normativo
non ha subito modifiche nel corso delle evoluzioni
legislative.
Il legislatore - riproponendo nel testo unico lo stesso
contenuto dell'articolo 57 della legge n. 142 del 1990 e
dell'articolo 101 del decreto legislativo n. 77 del 1995 - ha
inteso, infatti, non intervenire su un concetto ritenuto
pacifico fin dall'origine. Pertanto, il mancato inserimento
della parola "consecutivamente" nell'ultima versione del testo
unico è sintomatico dell'intenzione di non voler appesantire
la formulazione del concetto con l'aggiunta di termini
pleonastici.
L'utilizzo di avverbi come "consecutivamente" o
"immediatamente" sarebbe stato - al contrario - necessario
qualora non si fosse utilizzato il termine "rielezione", il
cui significato presuppone la continuità temporale.
Da ciò deriva quindi che il revisore dei conti eletto per
due volte consecutive nello stesso comune non sarebbe
rieleggibile. Tuttavia, diverrebbe "nuovamente eleggibile"
dopo un'interruzione almeno triennale dai due mandati
precedenti. In tale ultimo caso si verterebbe, infatti, non in
una situazione di rielezione, ma in un'ipotesi di nuova
nomina. Tale interpretazione è basata sulla differenza
terminologica esistente tra "rieleggibilità" e "nomina". In
tal senso il comma 1 dell'articolo 235 del testo unico
prevedendo che i revisori dei conti "sono rieleggibili per una
sola volta", porta ad escludere una terza elezione solo se
consecutiva. L'interpretazione proposta sostiene che l'organo
di revisione diverrebbe, quindi, nuovamente "eleggibile", dopo
una interruzione almeno triennale dai due precedenti mandati.
Infatti, in questo caso, si tratterebbe di una nuova nomina e
non di una rielezione.
Secondo l'altra interpretazione letterale della norma in
esame e sulla base del cosiddetto "criterio logico", per cui
ubi lex voluit dixit, la rieleggibilità è consentita dal
legislatore per una sola volta, indipendentemente dall'essere
il nuovo incarico continuativo o meno, rispetto al
precedente.
La ratio della norma è individuabile nell'obiettivo
di garantire un'effettiva indipendenza, ed una assoluta
imparzialità del revisore dei conti rispetto agli organi
assembleari, esecutivi e direttivi dell'ente.
Condizione che non sarebbe del tutto garantita qualora il
rapporto tra il revisore dei conti e l'ente si consolidasse
divenendo tendenzialmente permanente.
Ciò nondimeno, il testo unico modifica, in maniera non
secondaria, la precedente disposizione del decreto legislativo
n. 77 del 1995, specificando che il limite alla rielezione per
una sola volta opera esclusivamente tra mandati
consecutivi.
Cosicché lo stesso soggetto può assumere per più di due
volte l'incarico di revisore dei conti presso lo stesso ente,
purché dopo due mandati consecutivi intercorra una
interruzione della continuità (della durata di almeno un
mandato) prima del successivo reincarico.
Questa disposizione ha un duplice pregio.
Per un verso evita comunque il cristallizzarsi del
rapporto tra revisore dei conti ed ente locale (le cui
compagini assembleari, esecutive e direttive possono del resto
modificarsi nel tempo), garantendo la necessaria indipendenza
e imparzialità nello svolgimento della revisione
finanziaria.
Per altro verso consente all'ente di non doversi
necessariamente privare, e di potere anzi fruire
ripetutamente, dell'apporto di soggetti dotati di spiccate
conoscenze e competenze professionali.
Il problema, alquanto delicato, resta aperto e dovrà
essere affrontato in via definitiva con strumenti legislativi
diretti o indiretti, tenendo conto che:
1) la norma che, dopo due mandati triennali, vieta a
vita di ricoprire l'incarico di revisione dei conti presso un
ente locale, pone dei dubbi sul piano della legittimità
costituzionale. Si verrebbe a ripristinare l'istituto
dell'esilio;
2) l'aver ricoperto la funzione presso lo stesso ente in
un periodo precedente non è una della cause di ineleggibilità
richiamate nell'articolo 236 del testo unico;
3) non appare sostenibile che, in ogni caso e a distanza
di anni, la rielezione dello stesso professionista limiti
l'imparzialità, come sostiene il Consiglio di Stato, o porti
un affievolimento della qualità di apporto professionale per
l'innestarsi di fattori condizionanti l'obiettività delle
pronunce, come sostengono altri. Tali motivazioni sono,
infatti, opinabili e non tengono conto che:
a) a distanza di tempo cambiano i componenti
dell'organo di riferimento (il consiglio) e può cambiare la
maggioranza politica;
b) con la conoscenza dello stato dell'ente, e
delle sue aree deboli, aumenta la possibilità di indirizzare
il controllo, di collaborare fattivamente con il consiglio e
di esplicare con maggiore penetrazione l'attività di
vigilanza;
c) l'attività di revisore dei conti negli enti
locali richiede la maturazione di esperienza e la formazione
di una specifica professionalità (elementi acquisibili con il
tempo);
4) altri casi di eccessiva limitazione sono stati
risolti limitando il divieto alla immediata rieleggibilità, e
consentendo dopo un intervallo di tempo la rielezione (si
vedano il sindaco e il presidente della provincia, oppure in
via interpretativa, come per l'applicazione dell'articolo 159,
comma 4, del testo unico di cui al decreto legislativo n. 58
del 1998. Infatti l'articolo 159 del testo unico di cui al
decreto legislativo n. 58 del 1998 fissa in tre anni la durata
dell'incarico di revisore dei conti, e consente il rinnovo del
contratto per non più di due volte. Da tale norma la CONSOB ha
ricavato il principio per cui, alla conclusione del novennio,
l'intervallo minimo da osservare prima che il revisore dei
conti riacquisisca lo stesso incarico non può non coincidere
con la durata minima di quello affidato al nuovo revisore
(comunicazione CONSOB 12 maggio 2000, n. Dac/36058).
Un chiarimento definitivo, in senso favorevole alla
rielezione dopo un periodo di interruzione, è auspicato da
tutti coloro che professionalmente si sono dedicati alla
revisione dei conti degli enti locali, oltre che dagli ordini
professionali e della maggioranza della dottrina e della
giustizia amministrativa.
E' necessario, pertanto, approvare tempestivamente la
proposta di legge che diventa indispensabile per garantire una
corretta interpretazione dell'articolo 235 del testo unico.
Frontespizio