XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3420
Onorevoli Colleghi! - I Commissari regionali agli usi
civici (succeduti agli organi preunitari) costituiscono una
magistratura speciale nell'ambito della giurisdizione
ordinaria.
Nel sistema della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul
riordinamento degli usi civici e del relativo regolamento per
la esecuzione, di cui al regio decreto 26 febbraio 1928, n.
332, i Commissari esercitavano in prevalenza le attribuzioni
amministrative indicate all'articolo 29 della citata legge
(accertamento, valutazione e liquidazione dei diritti civici,
scioglimento delle promiscuità, rivendica e ripartizione delle
terre): quando, durante le operazioni amministrative,
sorgevano contestazioni, essi assumevano la funzione di
giudici e risolvevano le vertenze in contenzioso, in via
incidentale, anche promuovendo ex officio i giudizi.
La giurisdizione dei Commissari agli usi civici
costituiva, quindi, nel sistema anteriore, una giurisdizione
speciale, nell'ambito della magistratura ordinaria, di natura
incidentale, ed inquisitoria, dato il potere di promuovere
ex officio i giudizi, e la natura pubblica degli
interessi tutelati (tutela e conservazione dei diritti e dei
beni delle comunità locali).
La posizione dei Commissari agli usi civici è cambiata
radicalmente a seguito della separazione delle funzioni
giurisdizionali da quelle amministrative e del trasferimento
di queste ultime, pressoché integralmente, alle regioni
(articolo 66, commi quinto e sesto, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977). Il Commissario regionale è
rimasto così soltanto come giudice con poteri inquisitori e di
promovimento d'ufficio dei giudizi, anche se in continuità di
rapporti con l'amministrazione regionale.
Come è noto, negli anni novanta, la questione del
permanere del potere del Commissario agli usi civici di
promuovere d'ufficio, nell'interesse delle comunità locali, le
vertenze concernenti i demani e i diritti civici, anche dopo
la separazione e il trasferimento delle funzioni
amministrative alle regioni, ha dato luogo ad un forte
contrasto di giurisprudenza tra le Sezioni unite della Corte
di cassazione e i giudici della Consulta.
Secondo le Sezioni unite, il potere di iniziativa
d'ufficio del Commissario, se poteva essere giustificato nel
sistema anteriore, in relazione al carattere incidentale della
sua giurisdizione rispetto alle funzioni amministrative,
venute meno quest'ultime per effetto del citato articolo 66
del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616, non aveva più fondamento normativo. E, in effetti, il
Commissario, agendo d'ufficio in sostituzione del comune o di
altro ente gestore dei beni civici, assente e inattivo, veniva
a cumulare la posizione di parte e quella di giudice, dando
luogo ad un inammissibile conflitto di interessi.
Il giudice costituzionale, invece, pur condividendo in
linea di principio la posizione ed i dubbi di costituzionalità
delle Sezioni unite, ha ritenuto (Corte costituzionale
sentenza n. 46 del 1995), di dover mantenere il potere
d'ufficio del Commissario agli usi civici, a tutela del
prevalente interesse pubblico generale alla salvaguardia e
alla valorizzazione delle terre civiche, anche se in via
esclusivamente transitoria, "in attesa del riordino generale
della materia degli usi civici".
Sono trascorsi oramai quasi dieci anni dalle prime
pronunce del giudice costituzionale, e a tutt'oggi, le Camere
non hanno ancora approvato la nuova legge quadro di riordino
della materia, nonostante i numerosi progetti di legge
all'esame del Parlamento nelle legislature passate ed in
quella attuale.
Va anche considerato che, nel momento attuale, il
contenzioso in materia di demani civici non investe più
questioni di interesse pubblico finalizzate alla tutela dei
beni della collettività, per le quali era stato appositamente
istituito l'ufficio del Commissario agli usi civici con i suoi
poteri inquisitori: la maggior parte delle vertenze attuali
riguardano per lo più problemi di sanatoria e, in genere,
questioni inerenti l'interesse dei singoli alla definizione
delle situazioni soggettive di godimento e di possesso dei
diritti e dei beni di uso civico. Il vecchio contenzioso
conseguente alle vecchie verifiche demaniali è oramai quasi
esaurito. Anche le operazioni di verifica e di accertamento
delle terre demaniali civiche sono per la massima parte
definite: si tratta oramai di procedere ad aggiornamenti e a
sistemazioni dei possessi e delle occupazioni sine titulo
attuali, ma questo non può giustificare il permanere di un
ufficio giudiziario speciale.
Va anche detto che attualmente i Commissariati agli usi
civici lavorano con un organico assai ridotto, e con strutture
non adeguate: questo porta ad una notevole dilazione dei tempi
processuali, già notevolmente lunghi, con aggravio delle spese
di giudizio e degli accertamenti tecnici, che per lo più fanno
carico ai comuni e agli enti gestori.
Perpetuandosi tale situazione oramai da lungo tempo, è
opportuno procedere alla soppressione dei Commissariati
regionali agli usi civici ed alla devoluzione di tutte le
controversie, che riguardano la sistemazione, la gestione, la
tutela, la conservazione e la valorizzazione dei beni e dei
diritti civici delle comunità locali, alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo competente per
territorio, come organo giurisdizionale competente alla
risoluzione dei giudizi aventi ad oggetto la tutela dei
diritti e dei beni collettivi.
L'articolato che segue riproduce gli articoli 14 e 15 del
testo proposto dal Comitato ristretto per i disegni di legge
atti Senato nn. 406, 621, 653, 1131, 1183 e 1241 sui beni
collettivi e diritti di uso civico, approvato, in sede
referente, dalle Commissioni II e XIII del Senato della
Repubblica nella seduta dell'11 giugno 2002.
L'articolo 1 stabilisce la soppressione dei Commissariati
agli usi civici a decorrere dalla data di entrata in vigore
della legge, e le modalità per il trasferimento degli uffici e
del personale addetto ai disciolti Commissariati
all'amministrazione centrale e periferica del Ministero della
giustizia (commi 1 e 2).
Il comma 3 dell'articolo 1 e l'articolo 2 fissano termini
e procedure per il trasferimento delle controversie pendenti
alla data di entrata in vigore della legge al giudice
amministrativo competente per territorio.
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