XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3416
Onorevoli Deputati!
I) Caratteristiche generali della proposta di legge.
La presente proposta di legge ha lo scopo di definire un
nuovo ed organico assetto normativo volto ad assicurare un
maggiore livello di protezione e di tutela a favore dei
cittadini che siano acquirenti o promissari acquirenti di un
immobile, da costruire o già costruito, da destinare a prima
casa di abitazione, e che purtroppo non riescano a realizzare
l'obiettivo di comperare una casa a causa della situazione di
dissesto del venditore, perdendo oltretutto rilevanti somme di
denaro. La proposta di legge contribuisce quindi a realizzare
quanto previsto dall'articolo 47 della nostra Carta
costituzionale, il quale sancisce la tutela del risparmio in
tutte le sue forme e la agevolazione dell'accesso del
risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione.
Sempre più frequentemente, infatti, si registrano casi di
famiglie o di singoli individui che, avendo impegnato i
risparmi raccolti con notevoli sacrifici nell'acquisto della
prima casa, si trovano, loro malgrado, coinvolti nel
fallimento dei costruttori e/o venditori, rimanendo privi di
adeguate tutele e correndo il rischio di perdere le somme nel
frattempo versate e la stessa casa acquistata.
Infatti, la famiglia che ha deciso di realizzare
l'aspirazione ad acquisire la proprietà dell'abitazione deve
investirvi la totalità dei propri risparmi, oltre ad impegnare
i risparmi futuri per la restituzione dei prestiti e mutui a
cui deve necessariamente fare ricorso. Tali risparmi, a
differenza di quanto si verifica per qualunque altra forma di
investimento, sono di fatto privi di tutela, essendo
costantemente sottoposti, in assenza di un'adeguata
regolamentazione del settore, alla perdita parziale o totale
in caso di fallimento dell'impresa costruttrice o venditrice.
La situazione appare ancor più pregiudizievole nel caso in cui
il fallimento del costruttore e/o venditore si collochi nello
spazio temporale intercorrente tra la sottoscrizione del
contratto preliminare di compravendita e la stipula del rogito
notarile. Difatti, le innovazioni introdotte nel codice civile
in materia di trascrizione di contratti preliminari
dall'articolo 3 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997,
n. 30, non hanno avuto gli esiti attesi, sia per l'assenza di
iniziative dirette alla divulgazione delle possibilità offerte
ai promissari acquirenti dalle nuove disposizioni, sia per le
resistenze alla loro applicazione poste dai costruttori e/o
venditori.
Sono molte le difficoltà che deve affrontare una persona
che, avendo in tutto o in larga parte pagato il prezzo
d'acquisto di un'abitazione, si trovi poi nella condizione di
non poterne divenire proprietaria, mentre altri soggetti,
assai più "tutelati" (le banche finanziatrici o i creditori
dell'impresa in dissesto), hanno la possibilità di limitare in
qualche modo i danni, potendo efficacemente impostare la loro
posizione partendo da ben più consistenti conoscenze
professionali. Questo genere di acquirenti versa in una
condizione di estrema debolezza che risulterà ancora più
evidente nel momento in cui, in sede fallimentare, essi
saranno chiamati a confrontarsi con altri soggetti
contrattualmente più forti. La legge fallimentare, risalente
al 1942 (regio decreto n. 267), in tali fattispecie non tutela
gli acquirenti o i promissari acquirenti, quanto piuttosto il
sistema del credito.
Va preso atto, pertanto, che la vigente normativa
fallimentare appare del tutto inadeguata a fronteggiare
fenomeni di così vasta portata e di così notevole rilevanza,
ponendo gli acquirenti o promissari acquirenti di immobili in
condizioni di minorata difesa anche nel caso in cui non
abbiano con proprie specifiche responsabilità contribuito al
prodursi del dissesto che ha colpito l'imprenditore edile o le
società immobiliari con i quali sono venuti a contatto.
Purtroppo, a differenza di altri rischi sociali rispetto ai
quali sono stati previsti ed introdotti correttivi e sistemi
di protezione, in materia di fallimenti riferibili
all'acquisto ed alla costruzione di immobili, specie se da
utilizzare come prima abitazione, si assiste ad una pressoché
totale assenza del legislatore. Del resto, sembra paradossale
che l'ordinamento - tramite il decreto legislativo 9 novembre
1998, n. 427 - offra tutela all'acquisto di immobili in
multiproprietà, finalizzati ai periodi di vacanza, ignorando
invece le ben più fondate esigenze di chi acquista la casa a
scopo di abitazione.
E' pur vero che, soprattutto di recente, sembra
constatarsi una presa di coscienza delle problematiche sottese
alle vicende che qui interessano, ma è altrettanto vero che le
soluzioni che al momento si profilano paiono voler affrontare
la questione solo nella sua dimensione complessiva, magari
ricorrendo allo strumento della legge di delega, il cui
definitivo perfezionamento richiederà inevitabilmente tempi
lunghi. Di qui la necessità non più rinviabile di attrezzare
strumenti che possano, almeno medio tempore, superare
quelle distorsioni che costituiscono fonte primaria
dell'insorgere di situazioni emergenziali e che si
caratterizzano per la realizzazione di più efficaci livelli di
protezione per i soggetti cui fa riferimento la presente
proposta di legge.
La maggiore efficacia della tutela accordata viene
raggiunta dalla normativa in proposta attraverso i seguenti
interventi.
II) Modifica al codice civile con la introduzione della
possibilità dell'acquisto graduale dell'immobile in
costruzione: articoli 2 e 3 della proposta di legge.
Nel caso di acquisto di immobile da costruire, onde
evitare che, in caso di fallimento del costruttore o
venditore, il corrispettivo del prezzo pagato dal momento
della stipula del contratto preliminare ed in corso di
costruzione dei lavori possa andare totalmente perduto, si
stabilisce che il trasferimento della proprietà a favore
dell'acquirente avvenga gradualmente, in base allo stato di
avanzamento dei lavori e con il pagamento di quanto dovuto
sino a quel momento.
Al momento della stipula del contratto preliminare,
quindi, l'acquirente diverrebbe proprietario del suolo e/o
dell'immobile ivi preesistente (pro quota, naturalmente, nel
caso di compravendita con più contraenti), mentre le opere in
costruzione diverrebbero di sua proprietà via via che vengono
completate e previa corresponsione della parte di prezzo
dovuta sino a quel momento, che non dovrebbe contrattualmente
eccedere il corrispettivo dei lavori effettuati sino ad
allora.
In caso quindi di fallimento in corso d'opera,
l'acquirente sarebbe già proprietario dell'immobile così come
realizzato e di cui abbia effettuato il corrispettivo
pagamento.
Gli articoli 2 e 3 della proposta di legge in commento
introducono dunque nel codice civile due nuove norme che
riguardano le modalità di acquisto del diritto di proprietà
del suolo su cui verrà costruito l'immobile e dell'immobile
stesso nel corso della sua edificazione, sulla falsariga del
codice francese della costruzione e della abitazione (titolo
VI - vendita di immobili da costruire - articoli 1601-2 e
1601-3) approvato nel 1994. Nella vendita di immobili da
costruire il venditore si obbliga a costruire un immobile
entro un termine di tempo prefissato nel contratto. La vendita
può essere a termine, nel qual caso il venditore si obbliga a
fornire l'immobile al momento del suo completamento e
l'acquirente a pagarne il prezzo al momento del completamento
stesso (il trasferimento di proprietà retroagisce al momento
della vendita), ovvero di una futura realizzazione, nella
quale il venditore trasferisce immediatamente all'acquirente i
suoi diritti sul suolo invece che la proprietà delle
costruzioni esistenti; in tal modo è possibile stabilire che
le opere a venire divengano proprietà dell'acquirente a misura
della loro esecuzione e che l'acquirente sia tenuto a pagarne
il prezzo nella misura dell'avanzamento dei lavori: l'edificio
diviene di proprietà dell'acquirente in progress.
III) Modifica al codice civile con la attribuzione del
privilegio speciale al credito del promissario acquirente che
opti per la risoluzione del contratto preliminare: articolo 4
della proposta di legge.
Fino all'intervento del già citato decreto-legge 31
dicembre 1996, n. 669, convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 febbraio 1997, n. 30, gli acquirenti di immobili da
costruire non potevano trascrivere i contratti preliminari; lo
stesso decreto-legge ha modificato l'articolo 72 del regio
decreto 16 marzo 1942 n. 267, cosiddetta "legge fallimentare",
con un approccio limitato, prevedendo che, qualora l'immobile
sia stato oggetto di contratto preliminare di vendita
trascritto e il curatore scelga lo scioglimento del contratto,
l'acquirente ha diritto di far valere il proprio credito nel
passivo, senza che gli sia dovuto il risarcimento del danno;
l'acquirente gode, in questo caso, di una causa di privilegio
ai sensi dell'articolo 2775-bis del codice civile.
Occorre fare un passo in più.
Il citato decreto-legge, novellando il codice civile, ha
sviluppato un primo tentativo di offrire una protezione, sia
pure minimale, per i promissari acquirenti di immobili in
costruzione, prevedendo, con l'introduzione dell'articolo
2645-bis del codice civile, la trascrivibilità dei
contratti preliminari, soluzione che, attribuendo certezza al
momento del perfezionamento del negozio, ne consentiva la
opponibilità ai terzi anche in sede fallimentare. A parte la
limitata portata della norma citata, l'applicazione pratica
della stessa è risultata del tutto marginale anche perché
strutturalmente inidonea ad offrire garanzie efficaci ed
interamente risolutive. L'innovazione, pur condivisibile
soprattutto nei suoi propositi, non ha infatti risolto la
questione, essenzialmente a causa della difficoltà nella
materiale esecuzione degli adempimenti di trascrizione e,
soprattutto, per i non risolti aspetti di tipo fiscale.
Occorre invece ricercare soluzioni che, una volta dichiarato
il fallimento dell'imprenditore edile o della società
immobiliare, consentano all'acquirente di immobili, specie se
destinati a prima abitazione, o al promissario acquirente
degli stessi, di rapportarsi con gli altri creditori del
fallito in una posizione che non sia di sostanziale
debolezza.
Questa è la principale ragione che ha portato alla
formulazione dell'articolo 4 della proposta di legge, che
introduce (articolo 2775-ter del codice civile),
attraverso un'integrazione del percorso della trascrivibilità
del compromesso, il diritto di privilegio speciale
sull'immobile oggetto del contratto preliminare di acquisto,
allorché il promissario acquirente abbia optato per la
risoluzione del contratto preliminare nei confronti del
curatore fallimentare che sia subentrato al venditore fallito
(come da modifica alla legge fallimentare che sarà illustrata
più avanti). In altre parole, l'acquirente, una volta sciolto
il contratto d'acquisto stipulato, vedrà il proprio
discendente credito di rimborso delle somme erogate munito di
privilegio con riferimento a quanto sarà ricavato dalla
vendita dell'immobile.
Opportunamente, inoltre, il privilegio speciale
sull'immobile attribuito al credito del promissario acquirente
viene collegato non solo alla eventuale trascrizione del
contratto preliminare, fatto comunque assolutamente raro e di
solito rifiutato dai venditori, ma anche alla data certa della
stipula del contratto preliminare, risultante anche da un
principio di esecuzione del medesimo contratto preliminare
(sarebbe sufficiente, ad esempio, provare l'avvenuto pagamento
dell'acconto o della caparra).
Pertanto, nell'ipotesi in cui si produca lo scioglimento
del contratto di acquisto, la posizione del promissario
acquirente rispetto a quelle proprie dei creditori concorrenti
subirà una crescita destinata a ricostituire una sorta di
equilibrio, grazie al riconoscimento del privilegio speciale
sul credito maturato per la restituzione delle somme erogate,
che potrà essere azionato su quanto ricavato dalla vendita
dell'immobile; anche la possibilità di scelta di tale
alternativa acquista perciò un suo significato.
Per di più si prevede che, qualora negli atti di
trascrizione dei contratti preliminari di acquisto siano stati
indicati valori imponibili compatibili e coerenti con
parametri economici certi ed ufficiali, quali quelli
pubblicati periodicamente dall'Istituto nazionale di
statistica in materia di costi di costruzione di fabbricati
residenziali, il suddetto privilegio risulti rafforzato tanto
da far decadere l'applicabilità del dispositivo del secondo
comma dell'articolo 2775-bis del codice civile, laddove
si prescrive la non opponibilità di detto privilegio nei
confronti dei creditori garantiti da ipoteca, operando
pertanto una perfetta equiparazione con gli altri creditori
più tutelati. La protezione ovviamente non si applica nei
confronti del fallito o di persona che abbia rapporti di
parentela con lo stesso.
IV) Modifica ai presupposti della revocatoria fallimentare
con la introduzione del principio della necessaria valutazione
della sproporzione tra le prestazioni del fallito e quelle del
soggetto sottoposto a revocatoria fallimentare: articolo 5
della proposta di legge.
L'articolo 5 della presente proposta di legge va a
modificare l'articolo 67 della legge fallimentare, riguardante
la revocatoria fallimentare. Le disposizioni della norma
vengono integrate con la nuova previsione stabilita
dall'articolo 2775-ter del codice civile e viene
introdotto, altresì, il principio della necessità di valutare
la sproporzione tra le prestazioni del fallito e quelle del
soggetto sottoposto alla revocatoria al momento in cui il
contratto venne concluso.
La giusta preoccupazione che ha guidato il legislatore a
prevedere l'esercizio della revocatoria tutte le volte in cui
si dia il caso che le obbligazioni assunte dal fallito
sorpassino notevolmente ciò che a lui è stato dato o promesso,
può essere agevolmente superata nel momento in cui si ricorra
all'utilizzo di indicatori oggettivi capaci di determinare,
senza ombra di dubbio, la correlazione tra il valore
dell'immobile promesso o acquistato e il prezzo pagato o che
ci si è impegnati a corrispondere. Di conseguenza, laddove
tale correlazione risulti acclarata, rimanendo escluso che il
contratto, preliminare o meno, sia stato perfezionato in danno
del debitore o di terzi creditori dello stesso, viene meno la
ragione che giustifica il ricorso all'azione revocatoria.
V) Modifica alla disciplina, contenuta nella legge
fallimentare, della vendita non ancora eseguita da entrambi i
contraenti, con l'attribuzione al promissario acquirente della
facoltà di scelta in ordine alla stipula del contratto di
compravendita: articolo 6 della proposta di legge.
Ai sensi dell'articolo 72 della legge fallimentare, il
curatore fallimentare può sciogliersi dal contratto
preliminare di acquisto stipulato dal venditore, cosicché chi
ha acquistato il bene e lo ha già parzialmente pagato è
costretto a riacquistare di nuovo il bene, se ne ha la facoltà
economica, o rischia di vedere la propria casa venduta
all'asta. Infatti, l'attuale formulazione della disposizione
citata è tale che, nel caso in cui il venditore fallisca dopo
la stipula del contratto preliminare di compravendita ma prima
che sia stato possibile stipulare l'atto di vendita
definitivo, viene attribuita al curatore la facoltà,
esercitata in via del tutto discrezionale, di scegliere tra la
conferma del contratto preliminare e lo scioglimento dello
stesso. Nel primo caso, il promissario acquirente dovrebbe
adempiere alle obbligazioni già assunte (saldo del prezzo) e
poi procedere alla stipula del rogito con il curatore (questo
caso è però soltanto teorico, poiché nella prassi non si
verifica praticamente mai); nel secondo caso, il contratto
preliminare è risolto ed il promissario acquirente resta
creditore delle somme versate. Il già citato decreto-legge 31
dicembre l996, n. 669, convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 febbraio 1997, n. 30, ha modificato l'articolo 72
della legge fallimentare, come sopra accennato, prevedendo
che, qualora l'immobile sia stato oggetto di contratto
preliminare di compravendita trascritto ed il curatore scelga
lo scioglimento del contratto, l'acquirente ha diritto di far
valere il proprio credito nel passivo, senza che gli sia
dovuto il risarcimento del danno; l'acquirente, in tal caso,
gode di una causa di privilegio ai sensi dell'articolo
2775-bis del codice civile.
Il risultato è che l'attuale legislazione favorisce, in
caso di fallimento dei venditori e/o costruttori, non i
promissari acquirenti, ma piuttosto i creditori del fallito,
che hanno quantomeno la possibilità di rivalersi sugli
immobili per avere soddisfazione delle somme loro dovute.
L'articolo 6 della proposta di legge in commento integra
la norma in oggetto con la nuova previsione stabilita
dall'articolo 2775-ter del codice civile ed introduce il
principio per cui la facoltà di scelta tra la conferma del
contratto preliminare ed il suo scioglimento debba essere
attribuita al promissario acquirente, anziché al curatore, nel
caso di acquisto di immobile destinato ad essere adibito a
prima casa.
Sempre che si versi in quest'ultima ipotesi e si sia di
fronte a contratto di compravendita comunque non eseguito, il
curatore ha esclusivamente l'obbligo di esecuzione in forma
specifica del contratto così come stipulato.
VI) Modifica ai requisiti soggettivi della fattispecie di
reato fallimentare della bancarotta fraudolenta: articolo 7
della proposta di legge.
L'articolo 7 della proposta di legge introduce una
modifica (apparentemente modesta) all'articolo 216 della legge
fallimentare, che individua le sanzioni nel caso della
bancarotta fraudolenta ovvero, più precisamente, nel caso
della cosiddetta "bancarotta preferenziale". Alla pena
originariamente prevista dal terzo comma dell'articolo 216 non
soggiace più soltanto il fallito, ma "chiunque" favorisca un
creditore in danno di altri.
VII) Modifica al testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo n. 385
del 1993, con l'attribuzione del diritto al frazionamento del
mutuo e dell'ipoteca in favore del promissario acquirente che
opti per la stipula dell'atto definitivo di compravendita:
articoli 8 e 9 della proposta di legge.
Gli articoli 8 e 9 della presente proposta di legge
introducono ampie modifiche integrative agli articoli 39 e 41
del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia,
di cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385,
riguardanti gli istituti di credito.
Nel caso in cui il promissario acquirente opti per la
stipula dell'atto di vendita, è necessario che a questi sia
riconosciuto il diritto ad ottenere il frazionamento del mutuo
e dell'ipoteca a garanzia. Si è anche ritenuto opportuno
precisare che il diritto al frazionamento debba poter essere
esercitato soltanto ed esclusivamente per la quota di cui il
promissario acquirente si sia fatto carico nel contratto
preliminare di compravendita con la dichiarazione di accollo;
cosicché, ove il promissario acquirente non abbia richiesto
quote di finanziamento, esso sarà tenuto al pagamento
integrale del prezzo pattuito, con il correlato diritto alla
cancellazione della ipoteca che grava sulla unità immobiliare
di cui si rende acquirente.
Con le modifiche in commento ci si propone di disciplinare
dettagliatamente il procedimento di suddivisione in quote dei
contratti di finanziamento ed i conseguenti frazionamenti
delle ipoteche a garanzia (l'ipotesi è già prevista nel
vigente testo dell'articolo 39, ma non ne è esemplificata
l'attuazione, con tutte le immaginabili difficoltà che da ciò
derivano in capo al debitore o al terzo acquirente
dell'immobile cauzionale). Si stabilisce inoltre che, nel caso
di fallimento del debitore, il promissario acquirente ha
facoltà di subentrare nel contratto di finanziamento,
semplicemente dichiarandolo al curatore e alla banca, oltre
che, naturalmente, procedendo al pagamento delle somme
dovute.
Una puntuale disciplina, mirante all'obiettivo di rendere
concretamente realizzabile il conseguimento della suddivisione
dei finanziamenti e del conseguente frazionamento
dell'ipoteca, rappresenta un presupposto imprescindibile per
la definizione della posizione creditoria dell'acquirente o
del promissario acquirente ai fini delle procedure
fallimentari. Si è, pertanto, voluto rafforzare il dispositivo
procedimentale assicurando il conseguimento di tale obiettivo,
attraverso la previsione di un'azione sanzionatoria nei
confronti della banca che, senza giustificate motivazioni,
impedisca la realizzazione della suddivisione del
finanziamento, sanzione consistente nella decadenza della
stessa dal diritto di privilegio speciale sull'immobile,
altrimenti riconosciutole.
VIII) Introduzione dell'obbligo di fideiussione bancaria o
assicurativa a garanzia dell'ultimazione dei lavori di
costruzione dell'immobile: articolo 10 della proposta di
legge.
Con questa disposizione si viene ad istituire la
fideiussione obbligatoria a carico delle ditte, imprese o
cooperative costruttrici a favore degli acquirenti e dei
promissari acquirenti a garanzia dell'adempimento del
contratto.
La fideiussione opera dalla conclusione del contratto
preliminare di compravendita e spiega i suoi effetti nei
cinque anni successivi all'intervenuta trascrizione del rogito
notarile definitivo, offrendo in tal modo all'acquirente una
ragionevole garanzia non soltanto di fronte al rischio di
fallimento del venditore o di possibili ed eventuali azioni
revocatorie promosse da creditori privilegiati dello stesso,
ma anche nei casi di vizi riconoscibili od occulti del bene
immobile oggetto del contratto.
La garanzia deve inoltre essere emessa senza il beneficio
della preventiva escussione del debitore principale.
IX) Introduzione di obblighi facenti capo al notaio
rogante: articolo 11 della proposta di legge.
Sono purtroppo sempre più frequenti i casi di famiglie
acquirenti di abitazioni di nuova costruzione che, pur avendo
interamente saldato il costo dell'alloggio direttamente al
costruttore e/o venditore, si trovano di fronte ad ipoteche
iscritte dalle banche sulle unità acquistate. Ciò perché
nell'atto notarile il venditore si impegna genericamente, di
fronte al notaio, a procedere ad estinguere il mutuo esistente
con conseguente cancellazione dell'ipoteca da parte della
banca: il venditore, in modo generico e senza la previsione di
sanzioni in difetto, promette la successiva cancellazione
dell'ipoteca (se l'acquirente ha pagato tutto il
corrispettivo) o il successivo frazionamento dell'ipoteca
nella misura concordata (se l'acquirente si è fatto accollo di
una quota di finanziamento), ma sono assai numerosi i casi in
cui si rende poi inadempiente, omettendo di cancellare o
frazionare l'ipoteca e cessando di pagare l'istituto mutuante.
In questi casi, a distanza di anni, la banca procede alla
esecuzione immobiliare a carico dell'ignaro acquirente per i
debiti del venditore.
Dovrebbe essere l'acquirente a pretendere il bene libero
da qualsiasi vincolo, ma a volte ciò non avviene per la
fiducia che si ha nel venditore e soprattutto per la garanzia
che si presume venga fornita da un atto redatto da un pubblico
ufficiale.
Casi clamorosi di fallimenti di imprese che vantano
tradizioni di serietà e correttezza sono spesso assurti agli
onori della cronaca costringendo centinaia di famiglie a
lasciare l'abitazione già interamente pagata o a doversi
accollare pesanti mutui bancari.
La proposta di legge in esame stabilisce che l'atto
notarile di compravendita diventi veramente garanzia e
salvaguardia per chi si affida al notaio per compiere
un'azione che, nella maggior parte dei casi, è la più
importante transazione finanziaria nella vita di una
famiglia.
X) Norma transitorie ed entrata in vigore: articoli 12 e
13 della proposta di legge.
L'articolo 12 della presente proposta contiene una norma
transitoria che mira a rendere immediatamente efficaci le
nuove disposizioni; non risultano ostare ragioni contrarie in
merito, dato che le stesse riguardano aspetti negoziali che
rischierebbero di essere ingiustamente compromessi
dall'applicazione di una previsione legislativa introdotta
ex post.
L'articolo 13 della proposta di legge stabilisce la data
di entrata in vigore della legge, che è fissata entro il
termine minimo consentito, sembrando opportuno, in ragione
dell'argomento trattato, della sua tipologia e non ostando
ragioni contrarie, che le norme diventino immediatamente
operative.
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