XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3393
Onorevoli Colleghi! - 1. Crediamo sia a tutti voi noto
il dibattito che si è aperto a seguito della presentazione
dell'emendamento 1.01 al testo base A.C. n. 185 delle proposte
di legge presentate per l'attuazione dell'articolo 68 della
Costituzione (emendamento ritirato il 17 luglio ultimo scorso
con il dichiarato intento di provvedere alla sua
trasformazione in autonoma proposta di legge e così consentire
una discussione più ampia e approfondita).
Orbene - senza qui riportare le diverse posizioni espresse
da esponenti politici o da commentatori e senza qui ricordare
specificatamente l'asprezza o la demagogia o il moralismo che
spesso hanno caratterizzato le singole dichiarazioni - è certo
che sull'esistenza del problema costituito dalla cosiddetta
"inviolabilità" vi è stata una rilevante convergenza e che da
più parti si è affermata l'esigenza di una rivisitazione della
materia al fine di individuare un nuovo punto di equilibrio
tra i poteri dello Stato. Una esigenza, questa, della quale si
sono già fatte carico le proposte di legge presentate in
materia nella presente legislatura, tutte finalizzate alla
reintroduzione della già abrogata autorizzazione al
procedimento penale (vedi: A.S. n. 1014 dei senatori Consolo,
Kappler e Menardi; A.C. n. 2890 dei deputati Craxi, Milioto,
Nicolosi, Cossa e Moroni; A.C. n. 3027 del deputato
Cossiga).
E, sul punto, vale la pena rammentare quanto affermato,
nella riunione congiunta delle Commissioni I e II della Camera
dei deputati del 17 luglio ultimo scorso, dal Presidente della
Commissione affari costituzionali ("il provvedimento, una
volta assegnato, verrà calendarizzato, attesa la rilevanza del
problema posto all'attenzione delle Commissioni") e da diversi
esponenti della opposizione (vedi resoconto: "occorre
affrontare una questione che presenta numerosi punti di
problematicità"; "raccoglie l'invito del presidente ad un
ragionamento pacato sull'attuazione dell'articolo 68 della
Costituzione, cui la sua parte politica potrebbe contribuire
attraverso la presentazione di proposte emendative, da
sviluppare alla ripresa dei lavori autunnali"; "dichiara di
condividere l'esigenza di abbandonare atteggiamenti demagogici
ed evidenzia la necessità di affrontare eventualmente il tema
sollevato attraverso una proposta di legge costituzionale";
"dichiara di apprezzare la preoccupazione sottesa alle parole
del deputato Palma, per il mantenimento dell'equilibrio fra i
poteri costituzionali"; "ammette che il problema dell'immunità
parlamentare è di particolare complessità e delicatezza"; "in
qualità di presidente della Commissione affari costituzionali
del Senato, che nel 1993, all'epoca del cosiddetto Parlamento
degli inquisiti, esaminò la modifica dell'articolo 68 della
Costituzione, ricorda che fu raggiunta una soluzione di
compromesso che non portò alla completa cancellazione
dell'autorizzazione a procedere, bensì alla sua limitazione
nel caso di richiesta di rinvio a giudizio e che la
sospensione dell'azione penale fu pertanto connessa ad una
decisione in proposito") nonché, sulla stampa quotidiana, da
un autorevole componente del Governo (vedi articolo
"Immunità, stop solo ai processi politici" sul
Corriere della Sera del 6 agosto 2002: "bisogna tornare
ad avere uno scudo efficace contro inchieste che possono avere
una matrice politica (...) la possibilità di adire il
Parlamento per difendersi dalle persecuzioni (...) è
inammissibile il principio folle secondo cui un giudice (...)
ha il potere di stroncare quando e come vuole una carriera
politica"), dall'ex vicepresidente del Consiglio superiore
della magistratura (vedi articolo "Verde: ripristiniamo
l'immunità o l'Italia diventerà ingovernabile" sul
Corriere della Sera del 29 luglio 2002: "Nell'impianto
della Costituzione c'era un certo equilibrio: assicurare
indipendenza e autonomia alla magistratura, con il CSM, e
cercare di evitare che ci potesse essere un uso strumentale
della giustizia a danno del mondo politico. Ma, nel momento in
cui l'articolo 68 della Costituzione è stato modificato, con
l'eliminazione dell'immunità, abbiamo creato un vuoto che deve
essere colmato. Dobbiamo individuare un corretto modo di
mettere il mondo politico a riparo dalle iniziative che
potrebbero provenire dalla magistratura dando luogo a dei
processi, come si dice oggi, di persecuzione politica (...)
l'emendamento Nitto Palma parte da una esigenza da me
condivisa ma lo strumento ipotizzato mi sembra eccessivo") e
da un noto magistrato (vedi articolo "D'Ambrosio: è il male
minore, ma no all'impunità" sul Corriere della Sera
del 27 giugno 2002: "L'autorizzazione a procedere era prevista
dalla Costituzione del 1948: i Padri della Repubblica ne
discussero a fondo le ragioni. Non so se sia questa
l'intenzione di Bossi, ma argomentazioni così nobili si
potrebbero recuperare. Poi, si tratterà di studiare una
disciplina adeguata; mi auguro, ad esempio, che se un
procedimento viene fermato, si sospendano anche i termini di
prescrizione (...) si può sospendere un procedimento per la
durata di un mandato").
Il dibattito apertosi e tuttora in corso, quindi, non
riguarda la necessità di innovare l'attuale disciplina dei
procedimenti penali nei confronti dei parlamentari ma soltanto
lo strumento legislativo con il quale operare (legge ordinaria
o legge costituzionale?) e la soluzione da adottare.
Se così è, e prima di passare alla illustrazione della
presente proposta di legge costituzionale, è d'obbligo
precisare quanto segue (evidentemente con riguardo alle
polemiche apertesi a seguito della presentazione del sopra
indicato emendamento).
La riforma costituzionale del 1993 - poco importa se
sull'onda emozionale degli avvenimenti del momento - ha
sancito l'abrogazione della autorizzazione da parte della
Camera di appartenenza per la sottoposizione di un membro del
Parlamento a procedimento penale; cioè di un istituto che,
secondo la migliore dottrina (Massa, Sabatini, Campisi,
Tranchina), prescinde dall'azione penale e rappresenta un
presupposto della giurisdizione (Tranchina), così sfuggendo al
dilemma condizione di procedibilità o di proseguibilità.
Il che equivale a dire che, in assenza di una espressa
riserva di legge costituzionale (come, ad esempio quella
prevista dall'articolo 96 della Costituzione), la strada della
legislazione ordinaria è assolutamente percorribile, con la
sola preclusione della possibilità di restaurare
quell'autorizzazione al procedimento penale abrogata dalla
riforma costituzionale del 1993 (Lavagna, Traversa,
Cicconetti).
E, d'altra parte, tanto ciò è vero che, ad esempio, nel
passato anche recente, è stato il legislatore ordinario a
dettare la disciplina della materia oggetto dell'articolo 90
della Costituzione (vedi legge n. 20 del 1962; legge n. 170
del 1978; legge n. 219 del 1989); addirittura prevedendo
all'articolo 7, comma 3, della legge n. 219 del 1989, una vera
e propria deroga al diritto comune priva di copertura
costituzionale, cioè il divieto di sottoporre il Presidente
della Repubblica a perquisizione o intercettazione o arresto
prima che la Corte costituzionale ne abbia disposto la
sospensione dalla carica.
Il legislatore ordinario, quindi, è "facultato" a
disciplinare il procedimento penale a carico dei parlamentari
e, in ragione della diversità di posizione con gli altri
cittadini che la stessa Costituzione all'articolo 68 riconosce
al parlamentare per la funzione politica rappresentativa
svolta, ben potrebbe disporre, similarmente a quanto già
previsto nel sistema processuale senza che da alcuno sia stato
sollevato dubbio di costituzionalità (vedi, ad esempio,
l'articolo 3 del codice di procedura penale ovvero tutti i
casi in cui è prevista la richiesta del Ministro), che il
procedimento venga sospeso (con contestuale sospensione dei
termini di prescrizione e di indagine preliminare) e che, in
determinati casi, possa riattivarsi, previa verifica
dell'inesistenza del fumus persecutionis, su richiesta
della Camera competente (istituto, questo, che, avendo natura
di condizione di proseguibilità, è giuridicamente del tutto
diverso da quello dell'abrogata autorizzazione al procedimento
penale).
E, a conferma di ciò, è sufficiente notare come l'atto
Camera n. 185, scelto come testo base delle proposte di legge
in tema di attuazione dell'articolo 68 della Costituzione,
preveda all'articolo 2, comma 5, la sospensione del
procedimento per un tempo non superiore a novanta giorni
(inutile dire che il minor tempo della sospensione del
procedimento non sarebbe sufficiente ad evitare il contrasto
costituzionale se detto contrasto realmente esistesse).
Infine, in ordine alla soluzione allora prospettata - di
certo migliorabile in fase sub emendativa sia con
riguardo alle categorie di reati per i quali poteva disporsi
la revoca della sospensione e sia con riguardo alla durata
della sospensione stessa in ragione della presenza dei
senatori a vita - davvero non si comprendono i toni
("vergogna", "proposta indecente", eccetera) che hanno
talvolta accompagnato un dissenso certamente legittimo sul
piano democratico.
Ciò, a maggior ragione, ove si pensi che:
1) l'articolo 26 della Costituzione francese prevede che
"il procedimento a carico di un membro del Parlamento è
sospeso per la durata della sessione se la Camera di cui egli
fa parte lo richiede";
2) l'articolo 46 della Costituzione tedesca prevede che
"ogni procedimento penale deve essere sospeso su richiesta del
Bundestag";
3) l'articolo 12 dello Statuto approvato il 9 aprile
2002 dalla Commissione giuridica del Parlamento europeo
prevede che "un'indagine o un procedimento penale nei
confronti di un deputato deve essere sospeso quando il
Parlamento lo richieda".
Quindi, ove si pensi che il meccanismo della sospensione
revocabile era (ed è) perfettamente in linea con gli
ordinamenti di Paesi di indubbia civiltà giuridica e con la
disciplina in via di perfezionamento davanti al Parlamento
europeo.
2. Tutto ciò premesso veniamo alla illustrazione della
presente proposta di legge costituzionale precisando fin da
subito che la scelta dello strumento della legge
costituzionale è dovuta esclusivamente a motivi di
opportunità, cioè, per essere chiari fino in fondo,
all'intento di evitare l'insorgere di tensioni inutili che
potrebbero nuocere alla serenità del dibattito.
Come è noto, il regime delle prerogative parlamentari
trova il suo fondamento nell'esigenza di garantire l'autonomia
degli organi costituzionali Camera dei deputati e Senato della
Repubblica e, conseguentemente, nella necessità di impedire
che i parlamentari possano essere sottoposti a procedimenti
penali o a provvedimenti coercitivi per ragioni di mera
persecuzione politica (Traversa, Vassalli, Virga, Onida).
Non a caso, infatti, la Camera di appartenenza, nel
decidere sulla concessione o meno delle prescritte
autorizzazioni, non può (o non potrebbe) sostituirsi al
giudice, accertando la fondatezza o meno del quadro
probatorio, ma deve considerare esclusivamente l'aspetto
politico dell'imputazione e, quindi, valutare l'esistenza del
cosiddetto "fumus persecutionis".
Il regime delle prerogative, quindi, non è teso a
sottrarre il parlamentare al procedimento penale,
all'accertamento delle relative responsabilità ed alla
esecuzione della pena ritenuta di giustizia; esso, al
contrario, è finalizzato esclusivamente ad impedire che il
parlamentare, mediante un uso anomalo dello strumento
giudiziario, possa restare vittima di una persecuzione
politica e, per l'effetto, si trovi esposto a gravi rischi
processuali ad opera di un giudice non neutrale e per ragioni
del tutto diverse da quelle specificatamente proprie del
processo penale.
Nient'altro di diverso da quanto osservato dal presidente
dell'Associazione nazionale magistrati, il quale, sia pure
limitando incomprensibilmente la questione al solo arresto, ha
affermato la necessità della "tutela dei parlamentari rispetto
a possibili abusi dei magistrati" (vedi articolo "Troppi
appigli per le difese così si paralizza la giustizia" su
La Repubblica del 12 agosto 2002).
Attualmente, a seguito della legge costituzionale 29
ottobre 1993, n. 3, che ha profondamente modificato la
disciplina delle prerogative parlamentari costituite dalla
insindacabilità (riferibile alla tradizione britannica) e
dalla inviolabilità (risalente alla esperienza rivoluzionaria
francese), questo è, per la parte qui di interesse, il sistema
costituzionale vigente in Italia:
1) possibilità di sottoporre a procedimento penale un
membro del Parlamento senza autorizzazione da parte della
Camera di appartenenza;
2) necessità della autorizzazione da parte della Camera
di appartenenza per sottoporre un membro del Parlamento a
perquisizione personale o domiciliare, ad arresto o privazione
della libertà personale o a mantenimento in stato di
detenzione, a qualsivoglia tipo di intercettazione di
conversazione o comunicazione ed a sequestro della
corrispondenza (articolo 68, secondo e terzo comma, della
Costituzione);
3) possibilità di privare un membro del Parlamento della
libertà personale senza autorizzazione da parte della Camera
di appartenenza ogni qualvolta detta privazione dipenda da
arresto obbligatorio in flagranza ovvero dalla esecuzione di
una sentenza irrevocabile di condanna (articolo 68, secondo
comma, della Costituzione).
A ben vedere, l'attuale sistema - sia sotto il profilo
generale e sia alla luce del fatto che le prerogative
parlamentari sono tese a garantire l'autonomia,
l'indipendenza, la libertà e l'integrità dell'organo
costituzionale, così non potendo essere ridotte a
inaccettabili privilegi personali (Orlando, Sandulli,
Rescigno, Perna) - presenta notevoli contraddizioni e desta
rilevanti perplessità.
In particolare:
1) consente che il procedimento penale abbia corso senza
la pienezza della capacità investigativa ogni qualvolta venga
negata l'autorizzazione alla perquisizione, alla
intercettazione ed al sequestro di corrispondenza, e ciò
nonostante che l'indagine sia finalizzata alle determinazioni
concernenti l'azione penale ed il processo tenda
all'accertamento delle responsabilità individuali;
2) consente, con scarsa compatibilità ordinamentale
(vedi l'articolo 111 della Costituzione), che il procedimento
penale prosegua davanti la stessa autorità giudiziaria anche
dopo che la Camera di appartenenza, nel negare
l'autorizzazione all'arresto o alla perquisizione o alle
intercettazioni o al sequestro di corrispondenza, abbia
accertato l'esistenza del fumus persecutionis e, per
l'effetto, la non neutralità dell'autorità giudiziaria
procedente;
3) consente ad un'autorità giudiziaria mossa da intenti
persecutori correlati ad inapprezzabili motivazioni politiche
di sottrarsi ad ogni controllo sull'esistenza del fumus
persecutionis mediante l'omessa richiesta di autorizzazione
all'arresto o alla perquisizione o alle intercettazioni o al
sequestro di corrispondenza (peraltro si consideri che le
perquisizioni, le intercettazioni ed il sequestro di
documentazione privata, quali atti a sorpresa, sarebbero
inidonei a sortire effetti ogni qualvolta il destinatario ne
dovesse avere previa conoscenza) e, per l'effetto, di
proseguire nel procedimento-processo in modo incontrollato
fino alla eventuale sentenza irrevocabile di condanna;
4) consente che un membro del Parlamento sia privato
della libertà personale in esecuzione di una sentenza
irrevocabile di condanna anche nei casi in cui questa giunga
alla conclusione di un processo nel quale mai è stato
esercitato alcun controllo sull'esistenza del fumus
persecutionis;
5) consente, in un sistema maggioritario bipolare come
quello concretamente oggi esistente, che sia la maggioranza a
decidere sulle richieste di autorizzazione eventualmente
avanzate nei confronti di parlamentari dell'opposizione (con
quale vulnus per la democrazia è inutile dire!);
6) non prevede che il membro del Parlamento possa
richiedere alla Camera di appartenenza, titolare delle
prerogative parlamentari in discussione, di verificare
l'esistenza del fumus persecutionis e, conseguentemente,
in caso positivo, di attivare gli idonei meccanismi di
salvaguardia.
In altri termini si è in presenza di un sistema
scarsamente equilibrato, sicuramente causa delle fortissime
tensioni tra poteri dello Stato che hanno caratterizzato
questi ultimi anni.
Tensioni rese ancora più rilevanti dalle molteplici prese
di posizione politica effettuate dalla magistratura associata
e da taluni magistrati.
Al riguardo, tra l'altro, si ricordi:
1) l'invito a resistere contro l'azione del Governo
pronunciato dal procuratore generale presso la corte di
appello di Milano nel corso della prolusione all'inaugurazione
dell'anno giudiziario 2002 (vedi articolo "Borrelli:
appello ai giudici. Resistere come sul Piave" su La
Repubblica del 12 gennaio 2002);
2) le manifestazioni di protesta organizzate da talune
correnti dell'Associazione nazionale magistrati in occasione
della citata inaugurazione dell'anno giudiziario (vedi
articolo "Toga rossa corre sul Web" su Panorama
del 1^ agosto 2002);
3) il tenore delle varie dichiarazioni rese dal
procuratore della Repubblica di Milano (vedi tra le tante,
articolo "Nella notte della democrazia finalmente un po' di
luce ... nelle aule giudiziarie si affronta l'aspetto più
eclatante del conflitto di interesse" su La Repubblica
del 18 febbraio 2002) o dal neo procuratore generale presso
la corte di appello di Torino (vedi, tra le tante, articolo
"Legislazione di stampo mafioso" su L'Unità del 4
agosto 2002);
4) quanto emerso in ordine ai collegamenti intercorsi
sulla rete Civilnet, espressione delle correnti progressiste
della magistratura associata (vedi il citato articolo "Toga
rossa corre sul Web"; interpellanza n. 2-00448 presentata
dall'onorevole Cola il 25 luglio 2002);
Tutte prese di posizione e dichiarazioni che denotano come
sia "legittimo sospettare" che all'interno dell'ordine
giudiziario prestino servizio taluni magistrati fortemente
impegnati in politica, i quali, proprio in ragione di tale
impegno, ben possono piegare la loro funzione a scopi di parte
non sintonici con gli interessi della giustizia. Questo, vale
la pena dirlo con chiarezza, a tutto danno di una categoria,
quella dei magistrati, che ha dato ripetutamente prova della
sua alta professionalità, del suo equilibrio, della sua
abnegazione e di uno spirito di servizio spesso portato avanti
senza cura alcuna dei possibili rischi per la propria
incolumità personale.
Inutile dire che il dubbio sulla neutralità di frange
della magistratura rende necessario intervenire in un modo
urgente e adeguato.
E ciò anche perché il problema si è già drammaticamente
concretamente riproposto in questo primo scorcio di
legislatura, ad esempio quando la Camera dei deputati ha
respinto con forza (vedi parere della Giunta per il
regolamento e resoconto del dibattito in Aula)
l'autorizzazione all'arresto richiesta dall'autorità
giudiziaria di Potenza nei confronti di due parlamentari. I
quali, giova porlo nel dovuto risalto, continuano ad essere
sottoposti a procedimento penale davanti la stessa autorità
giudiziaria che, proprio in conseguenza del rigetto della
richiesta di autorizzazione all'arresto, appare mossa da
intenti persecutori e quindi non neutrale.
Nè può tacersi, ai soli fini di una attenta riflessione,
che la disciplina della inviolabilità conseguente alla riforma
costituzionale del 1993 - per certi versi simile a quella
esistente in Gran Bretagna (a seguito del Parliamentary
Privilegi Act del 1770) o in Irlanda o in Olanda o in
Svezia - è sostanzialmente diversa da quella esistente nella
stragrande maggioranza dei Paesi europei.
In particolare:
1) l'ordinamento austriaco (articolo 57) prevede che i
membri del Consiglio nazionale possono essere perseguiti
penalmente senza il consenso del citato Consiglio solo quando
il reato non abbia "palesemente alcun rapporto con l'attività
politica del deputato in questione";
2) l'ordinamento belga (articolo 59) prevede che nessun
membro delle Camere "può essere rinviato o citato direttamente
innanzi a una corte o ad un tribunale senza l'autorizzazione
della Camera di cui fa parte";
3) l'ordinamento danese (articolo 57) prevede che
"nessun membro del Parlamento può, senza la sua
autorizzazione, essere messo in stato d'accusa";
4) l'ordinamento finlandese (articolo 30), sia pure con
riguardo alla sola insindacabilità, prevede che "i
Rappresentanti non possono essere sottoposti a procedimento
penale a causa delle opinioni espresse in Parlamento senza
l'autorizzazione della Camera";
5) l'ordinamento francese (articolo 26) prevede che "il
procedimento a carico di un membro del Parlamento è sospeso
per la durata della sessione se la Camera di cui egli fa parte
lo richiede";
6) l'ordinamento tedesco (articolo 46) prevede che "a
causa di un comportamento per il quale è prevista una pena un
deputato può essere chiamato a risponderne solo dopo
l'autorizzazione del Bundestag" nonché che "ogni
procedimento penale deve essere sospeso su richiesta del
Bundestag";
7) l'ordinamento greco (articolo 62) prevede che
"durante la legislatura nessun deputato può essere incriminato
senza l'autorizzazione della Camera";
8) l'ordinamento lussemburghese (articolo 68) prevede
che "nessun deputato può, durante una sessione, essere
perseguito se non con l'autorizzazione della Camera";
9) l'ordinamento portoghese (articolo 157) prevede che
"i Deputati non possono essere ascoltati come imputati senza
l'autorizzazione dell'Assemblea, ma la decisione
dell'autorizzazione è obbligatoria quando vi siano forti
indizi che sia stato commesso un delitto doloso cui
corrisponda una pena detentiva con limite massimo superiore a
tre anni";
10) l'ordinamento spagnolo (articolo 7l) prevede che i
deputati ed i senatori "non possono essere accusati né
processati senza la preventiva autorizzazione della rispettiva
Camera".
Una disciplina diversa anche da quella disegnata nel
parere sullo Statuto approvato dalla Commissione giuridica del
Parlamento europeo nella seduta del 9 aprile 2002, che, per
l'appunto, prevede (articolo 12) che "un'indagine o un
procedimento penale nei confronti di un deputato deve essere
sospeso quando il Parlamento lo richieda".
Così stando le cose, non v'è dubbio che la materia della
inviolabilità debba essere riportata all'attenzione del
Parlamento e ciò al fine di ricercare uno stabile punto di
equilibrio che possa essere la risultanza, il più possibile
condivisa, di un dibattito privo di demagogia, non ancorato
agli interessi propagandistici del momento e che si
caratterizzi per laicità di posizione e per assenza di
pregiudizi o di prevenzioni.
E nel rimeditare sulla materia non si potrà non tenere
conto che l'obiettivo da raggiungere è comunque quello di
garantire le esigenze di legalità e nel contempo impedire che
queste, con detrimento dell'autonomia del Parlamento,
diventino solo il paravento dietro cui nascondere
inaccettabili atteggiamenti persecutori. Così riportando la
legislazione nazionale in linea con quella vigente in gran
parte d'Europa ed anche con quella particolarmente garantita
che disciplina nel nostro Paese i procedimenti a carico del
Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri per reati
commessi nell'esercizio delle loro funzioni (articolo 96 della
Costituzione; legge costituzionale n. 1 del 1989).
E se per un verso non si potrà, almeno a parere dei
proponenti, reintrodurre l'autorizzazione al procedimento
penale, per altro verso l'acclarato fumus persecutionis
non potrà non comportare conseguenze di tipo processuale; per
la cui individuazione si dovrà correttamente tenere conto che
il nostro Paese si onora di avere una magistratura che, salvo
talune deprecabili eccezioni, ha sempre dimostrato di essere
assolutamente all'altezza dei suoi compiti e pienamente in
grado di affrontare delicate questioni con neutralità, grande
professionalità e non comune equilibrio.
Una magistratura che, per comportamenti di pochi, non
merita di essere sovraesposta oltre misura e di trovarsi al
centro di continue tensioni (vedi, sul punto, quanto affermato
dall'ex vicepresidente del Consiglio superiore della
magistratura nell'articolo "Il sistema ammalato e le valvole
di sicurezza" su Il Corriere della Sera del 6 agosto
2002: "si paga il prezzo di iniziative dettate da una cultura
o da una sensibilità panpenalistica del singolo pubblico
ministero, non sempre esperto o professionalmente dotato e
talora non munito della necessaria prudenza o del giusto
equilibrio. Il sistema per reggere ha bisogno di necessari
sostegni, senza dei quali entra in crisi. La crisi si fa acuta
nel rapporto tra magistratura e potere politico. I costituenti
(...) avevano previsto due valvole di sicurezza - e non, come
scioccamente si dice, due privilegi - l'autorizzazione a
procedere e l'amnistia. Da dieci anni abbiamo soppresso l'una
e reso impraticabile l'altra").
3. Prima di entrare nel merito della soluzione che qui si
propone appare però opportuno soffermare l'attenzione sulle
diverse proposte che sono state avanzate nel corso del
dibattito.
In particolare, si è prospettato:
1) che la inviolabilità dovrebbe riguardare solo i reati
commessi in stretta attinenza con l'attività parlamentare;
2) che potrebbe deliberarsi la sospensione del
procedimento fino alla fine della legislatura a patto che a
chiederla sia il parlamentare coinvolto e che quest'ultimo non
si ricandidi alle successive elezioni sì da poter essere
liberamente processato (in tal senso si veda l'atto Camera n.
3130 del deputato Mantini).
Le suddette proposte non convincono, e, al riguardo, è
sufficiente notare:
1) che ove i reati connessi in stretta attinenza con
l'attività parlamentare dovessero identificarsi con quelli
commessi nell'esercizio delle funzioni la materia sembrerebbe
già disciplinata dall'articolo 68, primo comma, della
Costituzione, il quale prevede che "membri del Parlamento non
possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e
dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni" (sul punto,
ad esempio, vedi doc. IV n. 136-B, V legislatura, in relazione
alla domanda di autorizzazione a procedere in giudizio nei
confronti del deputato Felici; vedi anche: Zagrebelsky, Le
immunità parlamentari, pag. 66 e seguenti, Einaudi, 1979;
Vassalli, Scritti Giuridici, pagina 220 e seguenti,
Giuffrè, 1997);
2) che ove i reati connessi in stretta attinenza con
l'attività parlamentare non dovessero identificarsi con quelli
commessi nell'esercizio delle funzioni sarebbe davvero
difficoltoso prevederne in via tassativa la casistica (unica
strada percorribile per non svuotare di contenuto la
limitazione) e, peraltro, ove ciò fosse possibile, si darebbe
corso una sorta di impunità del tutto ingiustificata sul piano
ordinamentale e assolutamente in contrasto con la natura della
prerogativa (la quale, vale la pena ripeterlo, non può essere
assimilata ad un privilegio personale);
3) che, a dire il vero, la enucleazione di reati per i
quali varrebbe rispetto ad altri la cosiddetta "inviolabilità"
si scontra inevitabilmente con la natura della prerogativa
stessa, la quale, come già detto, è posta a garanzia
dell'autonomia dell'organo costituzionale ed è tesa
esclusivamente a verificare che il procedimento nei confronti
del parlamentare non sia stato attivato per fini persecutori
(ciò che davvero rileva, ai fini che qui interessano, non è il
tipo di reato per il quale si è aperto il procedimento penale
ma, al contrario, se il procedimento, qualunque sia il reato
ipotizzato, si caratterizzi per neutralità ovvero per intento
persecutorio);
4) che immaginare, sia pure provocatoriamente, la
sospensione del procedimento fino alla fine della legislatura
come sostanziale contropartita alla futura non ricandidatura
del parlamentare coinvolto equivale a dire che l'inviolabilità
sarebbe un privilegio personale e non una misura di tutela
dell'autonomia dell'organo costituzionale, così evitando
qualsiasi approfondimento sulla natura eventualmente
persecutoria del procedimento (l'unica cosa cioè che davvero
interessa!), ovvero prevedere una nuova causa di
ineleggibilità di tipo automatico destinata inevitabilmente a
scontrarsi con gli articoli 27 e 51 della Costituzione.
Tutto ciò puntualizzato, va subito detto che i parametri
utili ad enucleare la soluzione al problema sono i
seguenti:
1) che un membro del Parlamento che abbia commesso reati
venga perseguito;
2) che il procedimento penale contro un membro del
Parlamento sia portato avanti con criteri di imparzialità e di
correttezza;
3) che, qualora si accerti che l'autorità giudiziaria
sta procedendo nei confronti di un membro del Parlamento con
intenti persecutori, siano previsti dei meccanismi che, a
tutela della neutralità della giurisdizione (articolo 111
della Costituzione), garantiscano, se possibile, il prosieguo
del procedimento davanti ad una diversa autorità giudiziaria
ovvero, nei casi di maggiore gravità, determinino la sua
sospensione;
4) che l'eventuale sospensione del procedimento non vada
ad incidere sul decorso dei termini di prescrizione o di
indagine preliminare né sulla possibilità di compiere gli atti
di indagine urgenti.
E se ciò è quello che davvero interessa, allora non è
particolarmente arduo costruire un sistema che garantisca la
soddisfazione di tutte le esigenze in campo e che, nel
contempo, sia in grado di evitare l'insorgere di tensioni e la
sovraesposizione oltre misura della magistratura.
Un sistema, quindi, che, nel confermare la libera
procedibilità nei confronti di un membro del Parlamento,
consenta alla Camera di appartenenza di valutare,
autonomamente o su imput dello stesso parlamentare, se
il procedimento sia viziato dal fumus persecutionis e,
conseguentemente, in caso positivo, di attivarsi per il
doveroso spostamento del procedimento ad altra sede (importa
che il giudice sia imparziale e non che appartenga ad una o ad
un'altra sede giudiziaria) ovvero per la sua sospensione (ciò
nei casi in cui l'intento persecutorio non abbia portata
limitata, come, ad esempio, nella sola richiesta di
autorizzazione all'arresto, ma, al contrario, abbia permeato
di sé in modo rilevante il procedimento).
Con il che - stante la diversità delle figure non si
equipari il fumus persecutionis alla cosiddetta
"legittima suspicione"! - si vuole soltanto evitare che il
procedimento possa proseguire presso una autorità giudiziaria
che, sia pure non nella sua interezza, non appare più godere
della necessaria richiesta neutralità.
E si vuole altresì evitare, quando l'intero impianto
procedimentale è permeato da intenti persecutori, che il
procedimento venga celebrato nella immediatezza in una
situazione resa incandescente dalle inevitabili polemiche.
Né può tacersi che, in un sistema sostanzialmente
bipolare, una decisione rimessa alla sola maggioranza non pare
garantire fino in fondo i parlamentari della opposizione.
Da qui la previsione secondo la quale lo spostamento di
sede consegna ogni qualvolta la Camera di appartenenza neghi
le autorizzazioni previste dall'articolo 68, secondo e terzo
comma, della Costituzione (in realtà le richieste di
autorizzazione alla perquisizione, alla intercettazione ed al
sequestro di corrispondenza appaiono del tutto ipotetiche
attesa la natura "a sorpresa" degli atti da autorizzare) ma
anche quando le conceda con una maggioranza inferiore ai tre
quinti dei votanti (quindi una maggioranza formatasi senza il
concorso della opposizione).
E, ancora, dal momento che le decisioni assunte dalla
Camera di appartenenza non possono che fondarsi sulla
valutazione positiva di esistenza del fumus
persecutionis, quindi di un atteggiamento anomalo da parte
dell'autorità giudiziaria procedente, appare opportuno che le
deliberazioni con le quali vengano negate le richieste
autorizzazioni ovvero venga attivata la sospensione del
procedimento siano trasmesse al Ministro della giustizia ed al
Procuratore generale presso la Corte di cassazione.
Infine, ferme restando le eventuali iniziative di legge
ordinaria di certo compatibili con il sistema costituzionale
in vigore ed attesa la sentenza n.57 del 2000 della Corte
costituzionale sul conflitto di attribuzione sollevato nella
specifica materia dal procuratore della Repubblica di Palermo,
appare opportuno prevedere espressamente che la documentazione
attestante il traffico telefonico rientra pienamente nel
concetto di intercettazione.
Altresì, in ragione della citata sentenza n. 57 del 2000
della Corte costituzionale, si ritiene di dover prevedere che
le deliberazioni concernenti la inviolabilità siano
insindacabili, così restando preclusa la possibilità di
sollevare conflitto di attribuzione.
In conclusione, con la presente proposta di legge
costituzionale si tende ad individuare un punto di equilibrio
tra i poteri dello Stato nonché ad abbandonare definitivamente
la strada intrapresa con la riforma del 1993.
Si tende a ribadire che non vi può essere un potere dello
Stato che possa esercitare la sua incontrollata supremazia su
altro potere dello Stato.
Si tende ad affermare che la giustizia è solo quella che
viene applicata nel rispetto delle norme processuali e che in
tale concetto non rientra, né può rientrare, quello di
giustizia etica o sostanzialista.
Anche perché la giustizia etica è l'anticamera della
giustizia ideologica, quella che consentiva in epoca
staliniana a Vysinscky di teorizzare: "le prove di
colpevolezza sono relative, approssimate, il giudice le può
trovare anche senza testimoni, senza uscire dal suo ufficio,
basandosi non solo sulla propria intelligenza, ma anche
sull'intuito di partito, sulle forze morali e sul suo
carattere".
4. Un ulteriore problema che qui si intende affrontare è
quello concernente i procedimenti nei confronti del Presidente
della Repubblica per reati diversi da quelli previsti
dall'articolo 90, primo comma, della Costituzione.
Infatti, l'articolo 90 della Costituzione, nel disporre
che il Presidente della Repubblica "non è responsabile degli
atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che
per alto tradimento o per attentato alla Costituzione", nulla
prevede in ordine alla responsabilità penale del Presidente
della Repubblica per reati commessi fuori dall'esercizio delle
sue funzioni e, per l'effetto, demanda la soluzione del
problema all'interprete.
Invero, la scelta del Costituente non fu casuale (vedi
atti Assemblea costituente, pagine 1495 e 1511 e seguenti) e
la questione venne discussa dall'Assemblea.
In particolare:
l'onorevole Mortati propose con esito negativo di
sopprimere l'inciso "per gli atti compiuti nell'esercizio
delle sue funzioni", così indicando la strada della
irresponsabilità totale per reati diversi da quelli
espressamente indicati di alto tradimento e di attentato alla
Costituzione;
l'onorevole Bettiol, dopo aver prospettato le possibili
soluzioni (esenzione del Presidente della Repubblica dalle
leggi penali ovvero esenzione del Presidente della Repubblica
dalla pena ovvero non esperibilità dell'azione penale nei
confronti del Presidente della Repubblica in carica), presentò
un emendamento nel senso della sospensione dell'azione penale,
fermo restando l'obbligo morale alle dimissioni in presenza di
un grave reato;
l'onorevole Monticelli e l'onorevole Tosato presentarono
analogo emendamento.
Tutti i citati emendamenti vennero respinti e ciò sul
presupposto che l'ipotesi era da considerare di per sé sola
irriguardosa dell'alto ruolo presidenziale.
L'esito negativo delle proposte emendative indusse
l'onorevole Ruini ad affermare che con il rigetto degli
emendamenti restava acclarata sia la responsabilità penale del
Presidente della Repubblica per reati diversi da quelli
commessi nell'esercizio delle funzioni e sia la relativa
conseguente procedibilità.
La dottrina penalistica è assolutamente concorde nel
ritenere esistente la responsabilità penale del Presidente
della Repubblica per reati commessi al di fuori dell'esercizio
delle funzioni (Manzini, Maggiore, Ranieri, Antolisei,
Bettiol, Mantovani, Magliaro, Fiandaca-Musco) e solo una parte
di essa (così Bettiol; contra Fiandaca-Musco) afferma
che la non perseguibilità del Presidente della Repubblica
durante lo svolgimento del mandato deriva dalla sua
particolare posizione e funzione; segnatamente dal fatto che
il Presidente della Repubblica, quale Capo dello Stato e
rappresentante dell'unità nazionale, non può venirsi a trovare
in posizione di subordinazione rispetto ad altri organi dello
Stato sia pure giurisdizionali.
Anche la dottrina costituzionalistica si è concordemente
pronunciata nel senso della responsabilità penale del
Presidente della Repubblica (Carlassare, Zagrebelski, Mortati,
Luciani-Volpi, Rescigno, Falzone-Palermo-Cosentino),
affermando che, in assenza di una normativa espressa, il
sistema depone per la sospensione del procedimento durante lo
svolgimento del mandato (Rescigno, Mortati, Montalbano) ovvero
che, anche in ragione del diritto positivo, non è possibile
disporre la citata sospensione (Carlassarre) ovvero che
comunque si impone una specifica regolamentazione
(Zagrebelski, Lignola).
La materia risulta ripetutamente affrontata dal
legislatore ordinario.
In particolare, gli abrogati articoli 11, 12, 13 e 14
della legge n. 20 del 1962 prevedevano espressamente l'ipotesi
che l'autorità giudiziaria ordinaria o militare potesse
procedere nei confronti del Presidente della Repubblica e
addirittura disciplinavano l'eventuale conflitto di competenza
tra l'autorità giudiziaria e la Commissione inquirente o il
Parlamento in seduta comune attribuendo alla Corte
costituzionale il potere per la risoluzione.
L'articolo 8 della legge n. 170 del 1978, abrogato a
seguito di consultazione referendaria, prevedeva una
disciplina in tutto analoga a quella della legge n. 20 del
1962 sopra esposta.
Gli articoli 8, 9 e 10 della legge n. 219 del 1989
espressamente prevedono che il Comitato di cui all'articolo 12
della legge costituzionale n. 1 del 1953 (istituito
dall'articolo 3 della legge costituzionale n. 1 del 1989) o il
Parlamento in seduta comune trasmettano gli atti all'autorità
giudiziaria ogni qualvolta ritengano la propria incompetenza
per essere il reato diverso da quelli indicati nell'articolo
90 della Costituzione nonché che la Corte costituzionale sia
deputata a risolvere il conflitto di competenza eventualmente
insorto tra l'autorità giudiziaria e il citato Comitato o il
Parlamento in seduta comune. Quindi, il legislatore ordinario
si è ripetutamente pronunciato per la perseguibilità penale
del Presidente della Repubblica in relazione a reati diversi
da quelli commessi nell'esercizio delle sue funzioni, ma, nel
contempo, ha ripetutamente evitato di affrontare il tema della
sospensione del procedimento.
Con l'ulteriore rilevante problema costituito dal fatto
che il disposto dell'articolo 7 della citata legge n. 219 del
1989, demanda sostanzialmente all'interprete la risoluzione
del quesito relativo alla possibilità per l'autorità
giudiziaria di disporre intercettazioni, perquisizioni e
misure cautelari nei confronti del Presidente della Repubblica
per reati diversi da quelli commessi nell'esercizio delle sue
funzioni. Non essendovi dubbio, al riguardo, che la condizione
stabilita al comma 3 dello stesso articolo 7 per l'adozione
dei citati provvedimenti (vera e propria deroga al diritto
comune senza che vi sia esplicita copertura costituzionale) è
prevista solo in relazione ai reati di alto tradimento e di
attentato alla Costituzione.
Il tema, pur in presenza della persistente lacuna
normativa, risulta affrontato in sede giurisdizionale.
Nello specifico, infatti, se da un lato il tribunale di
Roma ha ritenuto di dover proseguire nella causa civile
intentata contro un Presidente della Repubblica per
dichiarazioni asseritamente ritenute diffamatorie, dall'altro
lato la procura della Repubblica, nell'ambito del procedimento
cosiddetto "SISDE", si è rifiutata di prendere in
considerazione la posizione processuale di altro Presidente
della Repubblica sul presupposto che la Costituzione
impedirebbe di "avviare qualsiasi indagine" di natura
penale.
Provvedimento, quest'ultimo, che, al di là della polemica
politica, non ha trovato unanime condivisione, ha suscitato il
dissenso di gran parte della dottrina intervenuta (tra gli
altri, vedi Ferrara, Carlassare, Lenoci) e, in via astratta,
potrebbe trovare smentita in opposte decisioni emesse da altre
autorità giudiziarie; dando così corso ad un'oscillazione di
tipo giurisprudenziale che non potrebbe non generare forti
polemiche sulla neutralità dell'azione giudiziaria con
conseguente rilevante sovraesposizione istituzionale della
magistratura.
A fronte di tale situazione appare urgente intervenire e,
conseguentemente, procedere alla modifica all'articolo 90
della Costituzione.
Anche se, trattandosi semplicemente di disporre
l'improcedibilità fino alla cessazione del mandato e quindi di
utilizzare un istituto tipicamente processuale, detta modifica
ben potrebbe essere percorsa con legge ordinaria, non
ostandovi princìpi di natura costituzionale, così come
confermato dal fatto che la materia è stata ripetutamente
disciplinata con analogo strumento; anche quando si è ritenuto
di dover subordinare i provvedimenti di perquisizione, di
intercettazione e di natura cautelare ad una condizione non
prevista in Costituzione.
Al dibattito ed alla discussione si lascia la decisione se
tale improcedibilità debba riguardare tutti i reati o solo una
più ristretta categoria e, nel caso in cui si dovesse
scegliere tale seconda strada, se la eventuale procedibilità
debba essere accompagnata da un regime simile a quello
previsto per i parlamentari (sia con riguardo al nascere o al
proseguire del procedimento e sia con riguardo al regime
autorizzatorio previsto per le perquisizioni, le
intercettazioni, le misure cautelari e il sequestro di
corrispondenza) e quale autorità (Corte costituzionale o
Parlamento in seduta comune) debba essere investita del
relativo potere deliberativo.
5. La proposta di legge costituzionale consta di 12
articoli.
L'articolo 1 modifica l'articolo 90 della Costituzione,
introducendo la previsione della non sottoponibilità del
Presidente della Repubblica a procedimento penale fino alla
cessazione del mandato per reati diversi da quelli indicati
dal primo comma del medesimo articolo 90.
L'articolo 2 sostituisce l'articolo 68 della Costituzione,
disponendo che i procedimenti penali nei confronti dei
parlamentari si svolgono nei limiti e nei modi previsti con
legge costituzionale e che le autorizzazioni di cui allo
stesso articolo 68 non sono sindacabili.
L'articolo 3 modifica l'articolo 134 della Costituzione,
prevedendo che le autorizzazioni indicate dall'articolo 68,
terzo e quarto comma, non possono costituire materia di
conflitto di attribuzione.
L'articolo 4 stabilisce che nei procedimenti penali contro
il Presidente della Repubblica, sospesi ai sensi dell'articolo
90, terzo comma, della Costituzione, è sospeso il corso della
prescrizione secondo la disciplina vigente, non decorrono i
termini previsti per le indagini preliminare e, a pena di
inutilizzabilità, non possono essere compiuti atti di indagine
diversi da quelli urgenti.
L'articolo 5 specifica che nel concetto di intercettazione
rientra anche la documentazione relativa al traffico
telefonico e, pertanto, dispone che non può procedersi alle
relative acquisizione ed utilizzabilità senza previa
autorizzazione da parte della Camera di appartenenza per i
parlamentari o della Corte costituzionale per i giudici
costituzionali in carica.
L'articolo 6 prevede la possibilità che la Camera di
appartenenza richieda la sospensione del procedimento e
disciplina la relativa procedura. In particolare dispone:
1) che la sospensione richiesta è obbligatoria e dura
fino al termine della legislatura;
2) che il decorso dei termini fissati per la richiesta
di sospensione senza che questa venga avanzata dalla Camera di
appartenenza comporta la decadenza dal relativo potere;
3) che, in assenza della richiesta di sospensione, il
pubblico ministero non può comunque esercitare l'azione penale
prima che siano decorsi inutilmente i termini fissati per la
richiesta stessa;
4) che in caso di sospensione è sospeso il corso della
prescrizione secondo la disciplina vigente;
5) che la deliberazione concernente la richiesta di
sospensione deve essere comunicata al Ministro della giustizia
e al Procuratore generale presso la Corte di cassazione per le
loro valutazioni sul piano disciplinare;
6) che la richiesta di sospensione è insindacabile e non
può costituire oggetto di conflitto di attribuzione.
L'articolo 7 prevede che ogni qualvolta venga richiesta (e
obbligatoriamente disposta) la sospensione del procedimento,
quest'ultimo subisce una deroga alla competenza territoriale e
diventa di competenza del giudice, ugualmente competente per
materia, che ha sede nel capoluogo del distretto di corte di
appello più vicino a quello in cui si procede.
L'articolo 8, disciplinando la relativa procedura, prevede
che nelle legislature successive a quella in cui è stata
disposta la sospensione del procedimento l'autorità
giudiziaria competente, se il membro del Parlamento è rieletto
ovvero è un senatore a vita, può richiedere alla Camera di
appartenenza l'autorizzazione a revocare la sospensione.
L'articolo 9 dispone che il membro del Parlamento
sottoposto a procedimento penale può rivolgere istanza
motivata alla Camera di appartenenza affinché si determini in
ordine alla richiesta di sospensione. Nel disciplinare la
relativa procedura, stabilisce che la citata istanza non può
essere avanzata quando il procedimento penda davanti la Corte
di cassazione.
L'articolo 10 prevede che il procedimento penale sia di
competenza del giudice, ugualmente competente per materia, che
ha sede nel capoluogo del distretto di corte di appello più
vicino a quello in cui si procede, ogni qualvolta la Camera di
appartenenza non conceda l'autorizzazione prevista dai commi
terzo e quarto dell'articolo 68 della Costituzione. Anche qui
si dispone che la deliberazione con la quale è stata rigettata
la richiesta di autorizzazione venga trasmessa al Ministro
della giustizia e al Procuratore generale presso la Corte di
cassazione per le loro valutazioni sul piano disciplinare.
L'articolo 11, a maggiore tutela dei parlamentari
dell'opposizione, dispone che il procedimento penale sia di
competenza del giudice, ugualmente competente per materia, che
ha sede nel capoluogo del distretto di corte di appello più
vicino a quello in cui si procede, ogni qualvolta la Camera di
appartenenza conceda l'autorizzazione prevista dai commi terzo
e quarto dell'articolo 68 della Costituzione con un
quorum inferiore a quello dei tre quinti dei votanti.
L'articolo 12 estende ai giudici costituzionali in carica
le prerogative previste dall'articolo 68, primo, terzo e
quarto comma, della Costituzione.
Frontespizio