XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3371
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende adeguare le norme sulla responsabilità civile dei
magistrati alle esigenze di professionalità richieste ai
magistrati dalla società moderna. Infatti la legge n. 117 del
1988, per i limiti, i vincoli e gli sbarramenti che prevede,
non ha avuto alcuna attuazione e, sostanzialmente, ha
vanificato gli effetti del referendum che l'aveva
preceduta.
L'obiettivo della proposta di legge è quello di consentire
al cittadino di ottenere dal magistrato il risarcimento dei
danni che questi gli ha eventualmente causato attraverso un
comportamento doloso o gravemente colposo.
La medesima proposta di legge ridefinisce e disciplina
anche il reato al denegata giustizia, strettamente connesso al
concetto di responsabilità e ricompreso anch'esso nella citata
legge n. 117 del 1988.
Il testo proposto, che si configura come testo organico in
materia, recupera i contenuti di precedenti nostre proposte e,
ampliandole, riformula la normativa sulla responsabilità
civile dei giudici, ispirandosi da un lato alla giurisprudenza
costituzionale e dall'altro alle proposte presentate a livello
politico-parlamentare per risolvere la questione.
Nonostante il plebiscitario esito della consultazione
referendaria tenutasi sul tema nel 1987, la legge 13 aprile
1988, n. 117, di fatto snaturò e vanificò il diritto al
conseguimento del risarcimento del danno per una condotta
dolosa o colposa del giudice. Essa stravolse il risultato del
referendum e il principio stesso dalla responsabilità
personale del magistrato, per affermare quello, opposto, della
responsabilità dello Stato: vi si prevede che il cittadino che
abbia subìto un danno ingiusto a causa di un atto doloso o
gravemente colposo da parte di un magistrato non possa fargli
causa, ma debba invece chiamare in giudizio lo Stato e
chiedere ad esso il risarcimento del danno. Se poi il giudizio
sarà positivo per il cittadino, allora sarà lo Stato a
chiamare a sua volta in giudizio il magistrato, che, a quel
punto, potrà rispondere in prima persona, ma solo entro il
limite di un terzo di annualità di stipendio. Quella legge ha
così raggiunto il risultato di confermare un regime di
irresponsabilità per i magistrati.
L'inadeguatezza della legge n. 117 del 1988 è dimostrata
dal fatto che, ad oltre quattordici anni dalla sua entrata in
vigore, non si registra una sola sentenza di condanna dello
Stato italiano per responsabilità colposa del giudice,
nonostante le numerosissime sentenze con cui la Corte europea
dei diritti dell'uomo ha acclarato inadempimenti dello Stato
italiano. L'esigenza di rivedere la legge n. 117 del 1988
viene ora avvertita anche al fine di dare piena attuazione
alla novella costituzionale approvata sul tema del giusto
processo, nonché al fine di dare concreta esecuzione del
principio consacrato dall'articolo 28 della Costituzione: tali
norme subiscono ingiustificabili limitazioni in riferimento
alla responsabilità dei giudici.
Ecco perché la presente proposta di legge intende (fatte
salve le norme sugli organi giudiziari collegiali, di cui
all'articolo 4) ispirare il sistema della responsabilità
civile dei magistrati alla "grande regola" della
responsabilità aquiliana, nel sistema riconducibile agli altri
pubblici funzionari (ai sensi dell'articolo 28 della
Costituzione e con la possibilità di agire in regresso verso
lo Stato). Ciò con due sole eccezioni: la limitazione al dolo
ed alla colpa grave (articolo 3) e la garanzia di
insindacabilità (articolo 2) che fu riconosciuta nella
sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 1989, per la
quale "l'autonomia di valutazione dei fatti e delle prove e
l'imparziale interpretazione delle norme di diritto (...) non
può dar luogo a responsabilità del giudice".
Nel contempo, come ebbe modo di concludere la relazione
alla proposta di legge che nella medesima direzione fu
presentata da novantacinque deputati nella scorsa legislatura
(atto Camera n. 6159 recante "Modifiche alla legge 13 aprile
1988, n. 117, in materia di responsabilità civile dei
magistrati", d'iniziativa degli onorevoli Marino ed altri),
aderendo alla proposta di legge presentata "si avrà la
possibilità di chiamare in causa direttamente il magistrato
che abbia errato dolosamente o per colpa grave, restituendo ai
tanti magistrati seri e preparati la dignità di essere
responsabili dei propri atti".
Per quanto riguarda il diniego di giustizia ricordiamo che
sin dal Corpus iuris, il reato di denegata giustizia era
oggetto di previsione normativa. La novella 17 colpiva quei
magistrati che obbligavano i sudditi ad andare ad implorare
giustizia dall'imperatore, perché era stata loro negata dai
magistrati locali.
Il moderno Stato di diritto si fonda sulle garanzie di
imparzialità del giudice, ma sin dallo Statuto albertino - che
quelle garanzie riconosceva e traduceva nel principio di
inamovibilità (articolo 69), predeterminazione del giudice
naturale (articolo 71) e legalità del giudizio (articolo 72) -
la loro vigenza non ha mai ostato ad un sistema sanzionatorio
nei confronti del diniego di giustizia. Il modo di riparare ai
vizi della legge o all'imperfetta organizzazione degli uffici
giudiziari non è mai il silenzio del magistrato, il quale
equivarrebbe ad una sospensione della giustizia. Per questo
motivo la legge stessa prevedeva il caso del silenzio, allo
scopo di impedire che i giudici si astenessero dal
giudicare.
Il rifiuto di ministero e la denegata giustizia vengono
contemplati per la prima volta dall'articolo 235 del primo
codice penale unitario del Regno d'Italia, secondo cui
"qualunque giudice e qualunque autorità amministrativa, che
sotto qualsiasi pretesto, anche di silenzio, oscurità,
contraddizione od insufficienza della legge, avrà ricusato
d'esercitare un atto del suo ministero, e di fare giustizia
alle persone che ne lo avranno richiesto, ed avrà perseverato
nel suo rifiuto dopo l'avvertimento e l'ordine dell'autorità
superiore, sarà punito con la sospensione dall'esercizio dei
pubblici uffizi, e con la multa estensibile a lire trecento".
A questa previsione facevano da pendant rigorose
normative che evidentemente da essa ricevevano impulso ed
efficacia: già oltre un secolo fa l'articolo 231 del codice di
procedura penale imponeva che la persona fosse interrogata
entro le 24 ore dalla data dell'arresto o della spontanea
presentazione.
Diversa è la questione dell'avvertimento o dell'ordine
dell'autorità superiore, visto che i princìpi costituzionali
sopravvenuti hanno eliminato qualsiasi forma di subordinazione
gerarchica nella carriera giudicante; essi però non sono
incompatibili con una forma di controllo dell'efficacia
organizzativa degli uffici giudiziari, la quale, senza entrare
nel merito del procedimento giurisdizionale sul quale il
magistrato procedente resta pienamente il dominus,
responsabilizzi il capo dell'ufficio nei confronti di patenti
violazioni del dovere di fare giustizia. Ecco perché la
proposta di legge (articolo 6) propone la responsabilità
solidale del capo dell'ufficio, che può liberarsene soltanto
dimostrando di essersi attivato per rimuovere le forme di
inefficienza riscontrate in concreto.
Più in generale, è ben vero che la possibilità di errore è
connaturata al processo, ma l'esistenza, all'interno del
processo, di appositi mezzi d'impugnazione finalizzati
all'eliminazione dell'errore non costituisce ragione
d'incompatibilità fra processo e responsabilità del giudice;
appaiono infondate anche le obiezioni di chi assume che la
previsione, in sé, di tale responsabilità contrasterebbe con
gli articoli 101, 104 e 108 della Costituzione, compromettendo
l'imparzialità della magistratura, con l'attribuire alle parti
uno strumento di pressione idoneo ad influenzarne le
decisioni. La possibilità di un "controprocesso", con finalità
sanzionatorie a carico del magistrato, farebbe sorgere in lui,
al momento della decisione di ogni controversia, un elemento
d'interesse personale alla prudenza, al conformismo, alle
scelte meno rischiose in relazione agli interessi economici
coinvolti nella causa, in contrasto con il principio della
soggezione del giudice soltanto alla legge.
Argomentare che da un sistema di responsabilità del
giudice purchessia deriverebbe la lesione della sua stessa
indipendenza, che ha per presupposto uno status di piena
libertà da ogni influenza e intimidazione esterne, significa
ignorare gli ormai dirimenti motivi di diritto della sentenza
della Corte costituzionale n. 18 del 19 gennaio 1989. Il
rischio della forza psicologica di dissuasione dalla
reiterazione di decisioni identiche o analoghe alla
precedente, implicito in un sistema di responsabilità, fu
dalla Corte esplicitamente escluso; già nella sentenza n. 2
dell'11 marzo 1968 essa aveva dichiarato che "l'autonomia e
l'indipendenza della magistratura e del giudice ovviamente non
pongono l'una al di là dello Stato, quasi legibus
soluta, né l'altro fuori dall'organizzazione statale".
Tutta l'evoluzione dell'ordinamento della magistratura
tende ormai a negare ambiti di immunità, confutando la
compromissione dell'indipendenza della magistratura e di ogni
evoluzione giurisprudenziale a seguito dell'assunto per cui i
giudici sarebbero spinti all'adesione forzata a princìpi
giurisprudenziali consolidati, per porsi al riparo da
responsabilità. Neppure sembra applicabile la risoluzione
dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite del 29 novembre
1985, secondo cui i giudici sono immuni da azioni civili per
danni derivanti da atti realizzati nell'esercizio delle loro
funzioni, e ciò perché la Corte costituzionale ne ravvisò il
carattere non cogente; infine, la stessa Corte di giustizia
delle Comunità europee ritenne infondata la questione secondo
cui la legge sulla responsabilità civile dei giudici
indebolirebbe la funzione giurisdizionale nell'ambito
dell'ordinamento comunitario.
Ma tali obiezioni, respinte dalla Corte costituzionale con
riferimento alla responsabilità da decisione positivamente
assunta dal magistrato, sono vieppiù infondate quando trattasi
di un non-atto, di un silenzio contra ius, cioè di un
inadempimento dei doveri di pronunciare giustizia. I citati
precedenti del periodo albertino, mai ritenuti incompatibili
con l'ordinamento, lo dimostrano. Fu mera scelta di
discrezionalità politico-legislativa quella di non riprodurre
nelle successive codificazioni analoghe fattispecie di reato:
ma il disvalore della denegata giustizia non fu mai messo in
dubbio, proprio perché sarebbe un fuor d'opera assumere che
l'indipendenza del giudice possa estrinsecarsi anche nel
non liquet.
Assunto il disvalore della condotta (o meglio dell'assenza
di condotta), è interessante notare come l'evoluzione
legislativa abbia inteso "circoscriverne" la portata
incriminatrice. Si cominciò, nel codice di procedura penale
del 1913, istituendo rimedi processuali contro il diniego di
giustizia: l'articolo 135 del codice Finocchiaro Aprile
apprestava un'interessantissima forma di impugnazione contro
il silenzio. Soppressa nel codice Rocco, qui si propone di
riportarla in vita quanto meno per gli strumenti cautelari;
essa letteralmente recitava: "Ogni illegale omissione o
rifiuto di decidere sopra una domanda diretta all'esercizio di
una facoltà conceduta per l'esercizio dell'attività
processuale delle parti di un procedimento giurisdizionale, è
causa di nullità, purché immediatamente o nel primo atto
successivo alla notizia avutane sia fatta espressa riserva di
dedurre l'eccezione relativa".
Quasi a bilanciamento di una tale causa di nullità, a
ragion veduta la Commissione Reale, incaricata della redazione
del codice del 1913, respinse la proposta (affacciata alla
Camera dei deputati dal Turati, che espresse il timore si
sancisse "una specie di immunità per i magistrati") di una
formula di responsabilità dei funzionari cui fosse
rimproverabile la nullità, non limitata ai soli cancellieri ed
agli ufficiali giudiziari.
Il passo successivo avvenne quando, nel codice penale del
1930, l'articolo 328, secondo comma, subordinò l'applicazione
al giudice o al pubblico ministero del reato di omissione o
rifiuto di atti d'ufficio alla concorrenza delle "condizioni
richieste dalla legge per esercitare contro di essi l'azione
civile". Agganciare l'incriminazione per diniego di giustizia
alla responsabilità civile significava, al di là
dell'applicabilità o meno della condizione di procedibilità
dell'autorizzazione del Ministro, rinviare ad un ambito nel
quale da sempre (articolo 783 del codice di procedura civile
del 1865, poi articolo 55 del vigente codice di procedura
civile, ora abrogato) la denegata giustizia si accompagnava
alle sole ipotesi di "dolo, frode o concussione". Ecco perché
quella disciplina è stata sostanzialmente "sterilizzata". La
presente proposta di legge intende ridare efficacia alla
sanzione penale della denegata giustizia e, per farlo,
piuttosto che operare su un'improbabile figura delittuosa in
cui provare il dolo (qual è l'articolo 328 del codice penale
anche nelle sue successive formulazioni, compresa quella
vigente, di cui comunque si mantiene intatta l'operatività),
l'unica possibilità è agire con una previsione
contravvenzionale che consenta di incriminare anche condotte
caratterizzate da colpa.
La disposizione centrale della proposta di legge (articolo
7) si ricollega perciò ad innovative proposte in ordine alla
concreta attuabilità del giusto processo nelle varie materie,
a proposito del contenzioso civile, amministrativo e penale,
che non possono non passare attraverso la predeterminazione di
una ragionevole durata del processo nelle sue varie fasi. Le
novelle legislative sin qui intervenute a tutela del
cittadino, garantendogli l'accesso agli atti del procedimento
amministrativo e la trasparenza dello stesso (legge 7 agosto
1990, n. 241), impongono analogicamente la tutela di pari
diritti in materia di contenzioso giurisdizionale, non essendo
possibile parlare di giusto processo senza l'individuazione di
un responsabile del giusto processo.
Necessario complemento dell'introduzione di tale
meccanismo, a garanzia del dovere di concludere, mediante
l'adozione di un provvedimento espresso, il procedimento
giurisdizionale ovvero il sub-procedimento giurisdizionale, è
la decorrenza di un termine che, in quanto non sia già
direttamente disposto per legge ai sensi dell'articolo 5, è
compito del Ministro della giustizia determinare. Nel farlo,
dovrà uniformarsi alla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo sul termine ragionevole di cui all'articolo
6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa
esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848.
Non può dirsi che gli uffici ministeriali non ne siano
attrezzati, visto che il regolamento di organizzazione del
Ministero, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6
marzo 2001, n. 55, ha istituito, nell'ambito del Dipartimento
per gli affari di giustizia, una Direzione generale del
contenzioso e dei diritti umani (articolo 4, comma 2, lettera
c)) competente, tra l'altro, sul contenzioso relativo ai
diritti umani in materia civile e penale; ricorsi individuali
proposti contro lo Stato avanti la Corte europea dei diritti
dell'uomo; procedure relative all'osservanza di obblighi
internazionali aventi ad oggetto la protezione dei diritti
dell'uomo; adeguamento del diritto interno alle previsioni
degli strumenti internazionali in materia di diritti umani;
contenzioso in materia di responsabilità civile dei
magistrati.
Le determinazioni, per essere assunte e promulgate con
decreto del Presidente della Repubblica, necessiteranno
comunque del previo parere del Consiglio superiore della
magistratura per i procedimenti o sub-procedimenti civili e
penali, del Consiglio di presidenza della giustizia
amministrativa per i procedimenti o sub-procedimenti
giurisdizionali amministrativi, del Consiglio di presidenza
della Corte dei conti per i procedimenti o sub-procedimenti
giurisdizionali contabili e del Consiglio della magistratura
militare per i procedimenti o sub-procedimenti giurisdizionali
militari.
La citata responsabilità del titolare dell'ufficio
giudiziario procedente (articolo 6), invece, è solo civile,
attivabile a seguito dell'azione penale contro il magistrato
procedente contravventore: nella liberatoria si è
appositamente provveduto a non richiedere al capo dell'ufficio
condotte che, decampando dalle sue competenze organizzative,
potessero essere vissute come un'ingerenza nell'indipendenza
del giudice nella conduzione e decisione del procedimento
giurisdizionale.
Il risarcimento da ingiusto processo deve essere
esperibile nei confronti del responsabile in maniera immediata
e diretta: alla contravvenzione conseguirà quindi un titolo di
responsabilità del magistrato verso il cittadino
danneggiato.
Il risarcimento da ingiusto processo deve valere per tutto
il contenzioso giurisdizionale, in modo da eliminare le
copiose sentenze di condanna comminate dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo per il ritardo o il diniego di giustizia;
risulta auspicabile per il cittadino danneggiato ricevere
adeguata tutela mediante esperimento di un'azione immediata e
diretta nei confronti del responsabile, mentre la legge n. 89
del 2001 (di cui comunque si mantiene l'operatività,
esclusivamente per il pregresso) non ha affrontato tale
tematica e conseguentemente si è limitata a disciplinare un
meccanismo elusivo del diritto riconosciuto dai giudici di
Strasburgo.
La responsabilità civile del contravventore, nella
presente proposta di legge, segue le regole generali dell'equo
indennizzo ma include la colpa non grave; ciò a differenza
della responsabilità civile di cui al capo I, per fatti
diversi dal diniego di giustizia, nella quale si è scelto di
mantenere la sanzionabilità civile solo per dolo o colpa
grave. Per l'incuria nel decidere, il magistrato dovrà essere
chiamato personalmente (salvo il citato caso di solidarietà
del capo dell'ufficio) a rispondere, ma la possibilità di
escutere lo Stato - entro i margini di operatività
dell'articolo 28 della Costituzione - consentirà di apprestare
una garanzia pubblica all'obbligo di equa riparazione.
Peraltro, per gli ambiti coperti da obbligazioni
internazionali dello Stato, continueranno a vigere nei
confronti di questo i procedimenti per la riparazione per
l'ingiusta detenzione di cui all'articolo 314 del codice di
procedura penale ed all'articolo 102 delle norme di attuazione
del medesimo codice, approvate con decreto legislativo n. 271
del 1989, e quello di riparazione dell'errore giudiziario, di
cui all'articolo 645 del codice di procedura penale.
Lo strumento risarcitorio è costruito come alternativo
alla possibilità che, in determinati casi, operi uno strumento
ripristinatorio che, sulla falsariga di quanto già esistente
in materia di termini per il primo interrogatorio ed il
riesame, caduchi il diniego di giustizia: esso (articolo 9)
opera sulla falsariga del citato articolo 135 del codice
Finocchiaro Aprile, consentendo l'impugnazione del silenzio
del giudice sulla richiesta di pronunciarsi su un'istanza
cautelare.
Il sistema punitivo della denegata giustizia - dopo il
reato contravvenzionale e l'illecito civile - si completa con
la previsione (articolo 8) di un'apposita causa di
responsabilità disciplinare.
La ratio della presente proposta di legge ha uno
scopo dichiarato: rendere più credibile e meno "casuale" la
giustizia, speranza di certezza di ogni cittadino.
Frontespizio