XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3310
Onorevoli Colleghi! - La legge 9 marzo 1989, n. 86
(cosiddetta "legge La Pergola"), recante "Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e
sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari", ha
posto le basi per una decisa razionalizzazione degli strumenti
di attuazione delle direttive comunitarie, delineando un
quadro unitario incentrato sullo strumento della legge
comunitaria annuale. La perdurante validità dei meccanismi
attuativi creati dalla legge La Pergola - ai quali va ascritto
il merito di aver consentito al nostro Paese di smaltire il
notevole arretrato accumulatosi nel passato - è confermata
anche dall'approvazione delle ultime leggi comunitarie entro
l'anno di riferimento. La legge comunitaria resta, in tale
senso, lo strumento privilegiato per il sistematico
recepimento delle direttive in scadenza: strumento tanto più
apprezzabile in quanto consente al Parlamento di esercitare in
via preventiva un controllo sui presumibili effetti che la
trasposizione di ciascuna direttiva potrà produrre
sull'ordinamento e di coordinare l'insieme dei procedimenti
attuativi cui è chiamato il Governo nella fase successiva. Una
legge, dunque, squisitamente organizzatoria e procedimentale,
che riconduce alla sede parlamentare la visione unitaria del
processo di adeguamento dell'ordinamento nazionale
all'ordinamento comunitario e che, in ogni caso, non esclude
la possibilità di attuazioni specifiche di singole direttive
con autonomi provvedimenti legislativi nell'esame dei quali il
Parlamento assuma in pieno il ruolo di legislatore
sostanziale.
Ciò nondimeno, le vicende parlamentari che hanno
contraddistinto l'approvazione delle ultime leggi comunitarie
hanno evidenziato la necessità di un perfezionamento delle
previsioni della legge n. 86 del 1989 relative alla
definizione del contenuto proprio della legge comunitaria; per
altro verso, come peraltro ha evidenziato il documento
conclusivo dell'indagine conoscitiva sulla qualità e sui
modelli di recepimento delle direttive comunitarie, approvato
dalla XIV Commissione della Camera dei deputati l'11 ottobre
2000, il problema della qualità e della tempestività
dell'attuazione delle norme comunitarie va risolto soprattutto
durante la fase ascendente, poiché è in questa fase che "si ha
la possibilità di influenzare i lavori, per fare in modo che
la direttiva abbia il più possibile le qualità per essere
facilmente applicabile nell'ordinamento interno".
Da ultimo, il processo di ampio decentramento
amministrativo, se non di vero e proprio federalismo,
inaugurato dalle cosiddette "leggi Bassanini" e sancito nelle
modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione
rende necessario allineare le procedure della legge La Pergola
ai cambiamenti del contesto istituzionale. In particolare, il
nuovo articolo 117 della Costituzione attribuisce poteri e
funzioni rilevanti alle regioni ed alle province autonome di
Trento e di Bolzano sulla base di una distinzione di
competenze e di ambiti di produzione normativa tra queste e lo
Stato. Così, mentre il primo comma stabilisce il principio in
base al quale la potestà legislativa è esercitata dallo Stato
e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali, nella ripartizione delle competenze
concorrenti alle regioni è attribuito (dal terzo comma) un
ruolo significativo proprio nelle materie relative ai rapporti
con l'Unione europea. Infine, il quinto comma dell'articolo
117 interviene per stabilire che le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro
competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione
degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e
all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti
dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura
stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.
Sulla base di queste considerazioni appare quindi
opportuno introdurre alcune limitate modifiche all'impianto
della legge La Pergola in grado di aggiornarla alle nuove e
mutate esigenze del quadro normativo nazionale, avendo
peraltro sempre presente che il processo di riforma delle
istituzioni comunitarie potrebbe cambiare anche il contesto di
riferimento sovranazionale.
A questa esigenza si era già data una prima risposta nella
scorsa legislatura attraverso l'approvazione, da parte della
Commissione politiche dell'Unione europea, di un testo
unificato di un disegno di legge del Governo e di due proposte
di legge di iniziativa parlamentare (atto Camera n. 7171 ed
abbinate). Lo scioglimento delle Camere non ha consentito il
completamento dell'iter legislativo. L'impianto
complessivo di tale progetto di legge rimane, a nostro
giudizio, ancora valido con le modifiche che si rendono
necessarie per adeguarlo al nuovo contesto istituzionale
conseguente alle modifiche costituzionali.
L'articolo 1 definisce le finalità della legge, che
disciplina la partecipazione dell'Italia alla fase ascendente
di formazione della normativa comunitaria e a quella
discendente di attuazione, anche con riferimento al ruolo
delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano.
Provvede, inoltre, ad elencare gli atti dai quali
discendono obblighi di adempimento: regolamenti, direttive,
decisioni e raccomandazioni delle istituzioni dell'Unione
europea; sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee; decisioni-quadro e decisioni adottate ai sensi
dell'articolo 34 del Trattato sull'Unione europea, come
modificato dal trattato di Amsterdam, reso esecutivo ai sensi
della 16 giugno, 1998, n. 209.
L'articolo 2 prevede che il Dipartimento per il
coordinamento delle politiche comunitarie assicuri alle Camere
celeri informazioni in merito all'adozione degli atti
comunitari, compresi i documenti di consultazione, i Libri
verdi, i Libri bianchi e le comunicazioni della Commissione
delle Comunità europee.
Prevede, inoltre, che il Governo possa apporre, in casi di
particolare importanza politica, economica e sociale, una
riserva di esame parlamentare.
L'articolo 3 dispone che i progetti di atti normativi e di
indirizzo degli organi dell'Unione europea siano trasmessi
alla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano, alle regioni e alle province
autonome. Queste ultime possono trasmettere entro un mese le
loro osservazioni al Presidente del Consiglio dei ministri o
al Ministro per le politiche comunitarie.
E' prevista anche la possibilità per le regioni e le
province autonome di chiedere al Governo di presentare ricorso
alla Corte di giustizia delle Comunità europee, qualora
ritengano che un atto normativo comunitario, ricadente in
materie di propria competenza, sia lesivo delle norme dei
Trattati istitutivi delle Comunità europee.
Prevede, altresì, che gli atti normativi comunitari,
riguardanti materie di competenza degli enti locali, siano ad
essi trasmessi con la possibilità per gli stessi enti di far
pervenire osservazioni in merito al Presidente del Consiglio
dei ministri o al Ministro per le politiche comunitarie.
L'articolo 4 prevede che la legge comunitaria provveda al
periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale a quello
comunitario anche attraverso l'emanazione di disposizioni
modificative o abrogative di vigenti norme di attuazione di
direttive comunitarie che costituiscono oggetto di procedure
di infrazione o qualora risultino necessarie per sopravvenute
circostanze di particolare urgenza sulla base di apposita
relazione tecnica del Governo.
Specifica, inoltre, che lo strumento della delega
legislativa debba essere adoperato solo in materie di notevole
complessità tecnica.
L'articolo 5 prevede un potere sostitutivo e cedevole da
parte dello Stato per l'attuazione delle direttive
comunitarie, in materie di competenza delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano, qualora queste
ultime non vi abbiano provveduto entro i termini di
scadenza.
Tali norme statali cessano comunque di avere efficacia una
volta che siano emanate le norme di attuazione da parte delle
regioni e delle province autonome.
L'articolo 6 prevede che alle norme comunitarie che
modificano modalità esecutive e caratteristiche tecniche di
direttive già recepite si dia attuazione con decreto del
Ministro competente per materia.
Tali provvedimenti possono essere adottati anche nel caso
di materie di competenza delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano, sempre attraverso atti di
carattere cedevole e sostitutivo che cessano di avere
efficacia una volta che le regioni e le province autonome
abbiano provveduto ad emanare le norme di attuazione.
L'articolo 7 stabilisce che le decisioni adottate dal
Consiglio o dalla Commissione delle Comunità europee siano
trasmesse alle Camere per eventuali osservazioni e alle
regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano nelle
materie di loro competenza.
L'articolo 8 integra i contenuti della relazione annuale
del Governo sulla partecipazione dell'Italia all'Unione
europea, disponendo che essa dia conto anche dei pareri, delle
osservazioni e degli atti di indirizzo delle Camere e della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, e fornisca
l'elenco e le motivazioni dei ricorsi presentati dal Governo
alla Corte di giustizia delle Comunità europee.
L'articolo 9 prevede che le regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano possano adottare annualmente leggi che
provvedono all'adeguamento degli obblighi comunitari in
materie di loro competenza, in conformità alle disposizioni
contenute nell'articolo 117 della Costituzione.
In caso di inadempienza delle regioni e delle province
autonome, lo Stato provvede con un intervento sostitutivo e
cedevole.
Si prevede, inoltre, che la legge comunitaria annuale
conferisca delega al Governo per l'adozione di decreti
legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle
disposizioni comunitarie recepite con provvedimento delle
regioni e delle province autonome.
L'articolo 10 provvede ad abrogare l'articolo 20 della
legge 16 aprile 1987, n. 183, inerente il coordinamento delle
politiche riguardanti l'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea, e i commi 4 e 5 dell'articolo 18 della legge 30
settembre 1993, n. 388, inerente la partecipazione dell'Italia
all'Accordo di Schengen.
Frontespizio