XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3275
Onorevoli Colleghi! Nel nostro Paese non è difficile
imbattersi in situazioni in cui cittadine o piccoli centri
legati tra loro da vincoli storici, di natura economica e
sociale, siano separati da confini regionali che di fatto
costringono abitanti di una stessa area culturale a gravitare
su zone con tradizioni diverse quando addirittura non accade,
come in alcuni casi, che il clima che si crea non sia di
accentuata rivalità.
Bene conoscevano tale realtà storico-geografica i nostri
costituenti se hanno dato la facoltà a comuni e province di
passare, su propria richiesta, da una regione di appartenenza
ad un'altra.
Altre volte, l'affacciarsi di nuove realtà economiche di
centri viciniori siti in regioni confinanti può calamitare
l'interesse di aree meno sviluppate che cercano, anche sotto
il profilo amministrativo, di diventare parte integrante delle
zone in crescita e sviluppo.
Una realtà emblematica di quanto evidenziato è la regione
Marche, ove gli abitanti di alcune vallate (Valmarecchia ed
altre nel Montefeltro, peraltro di cultura e tradizioni
romagnole) per recarsi al proprio capoluogo, Pesaro, devono
scendere a valle, e passare per il nuovo capoluogo provinciale
di Rimini, in Emilia-Romagna.
La cartografia politico-amministrativa delle Marche si
presenta nella caratteristica "pelle di leopardo", maculata da
enclave ovvero "isole amministrative", avendo porzioni
di territorio staccate dai centri di appartenenza, siano essi
comuni (13 casi), province (2 casi) o regione (3 casi), per
non parlare della Repubblica di San Marino, un vero e proprio
Stato entro lo Stato. Ciò a dimostrazione di un antico
retaggio di situazioni politico-militari medioevali.
Nei primi anni novanta, alcune di queste realtà si
associarono costituendo l'Unione comuni italiani per cambiare
regione (con sede nel municipio del comune di San Michele al
Tagliamento in provincia di Venezia) con lo scopo di uscire
dall'ambito strettamente locale per sollevare la questione a
livello nazionale. Il territorio del comune di San Michele al
Tagliamento, attualmente inserito nella provincia di Venezia,
regione Veneto, è quello da dove è partita l'idea della
costituzione di tale organismo nazionale che fungesse da
portavoce per le tante comunità locali necessitanti di una
riconsiderazione delle proprie collocazioni territoriali. In
tale comune, nel 1992 si tenne un referendum autogestito
da un comitato locale che ottenne dall'amministrazione
comunale tutte le strutture (edifici scolastici) ed
attrezzature (urne, eccetera) solitamente utilizzate per tali
occasioni. La regione Veneto, in precedenza, aveva bocciato la
delibera consiliare con cui lo stesso comune decideva
l'effettuazione di un referendum per sapere cosa
pensasse la propria gente. La popolazione, con l'87 per cento
di SI contro il 12 per cento di NO (sul 74 per cento dei
votanti aventi diritto) decise di ritornare (come lo era un
tempo) a far parte di quella che era chiamata la "Patria del
Friuli".
Se questa era ed è la volontà di quelle popolazioni, non
se ne fece nulla per gli insormontabili ostacoli procedurali
allora in vigore. La comunità di San Michele al Tagliamento,
sia a livello di amministrazione comunale che di specifiche
associazioni che di singole persone, non ha da allora mai
smesso di credere e di operare a favore di una modifica
legislativa che ponesse equità nella questione, spendendo
risorse - economiche ed umane - anche a favore di tutte le
altre comunità nazionali dalle simili esigenze. Per tali
lodevoli motivi e per la sua realtà nota a molti dei
proponenti analoghe iniziative legislative, a tale comune (ed
ai pochi altri che avessero già deliberato in merito) vengono
riconosciute, dalla presente proposta di legge, come già
espletate le procedure d'iniziativa permettendo allo stesso di
procedere con l'iter a partire direttamente
dall'indizione del referendum ai sensi di legge.
L'articolo 132, secondo comma, della Costituzione
ante riforma del 2001 (legge costituzionale n. 3 del
2001) recitava così "Si può con referendum e con legge
della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che
province e comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati
da una regione e aggregati ad un'altra".
Un dettato semplice e chiaro nel sottintendere chi dovesse
richiedere il distacco/aggregazione (ovviamente gli enti
territoriali che avessero voluto cambiare regione) e chi
dovesse esprimersi in referendum (gli stessi),
platealmente travisato dalle norme attuative, contenute nel
titolo III "Referendum per la modificazione territoriale
delle regioni previsti dall'articolo 132 della Costituzione",
della legge 25 maggio 1970, n. 352, recante "Norme sui
referendum previsti dalla Costituzione e sulla
iniziativa legislativa del popolo".
Tali norme prevedono le seguenti fasi procedurali:
1) il consiglio comunale, del/i comune/i interessato/i a
cambiare regione, approva/no una delibera ove si:
a) richiede il referendum secondo il
seguente testo "Volete che il territorio del comune di (...)
sia separato dalla regione (...) per entrare a far parte
integrante della regione (...)?" (questo testo referendario
deve essere uguale per tutti i comuni dei quali si è trattato
ma anche dei successivi, dei quali si tratterà in seguito);
b) nomina un delegato effettivo e uno supplente
uguali per tutti i comuni di cui sopra e sotto;
2) deliberazioni identiche per oggetto alle precedenti
(e con uguale testo referendario e nominativi dei
delegati):
a) di tanti consigli comunali che rappresentino
almeno un terzo della restante popolazione della regione da
cui avviene il distacco;
b) di tanti consigli comunali che rappresentino
almeno un terzo della popolazione della regione alla quale si
propone l'aggregazione;
3) deposito - presso la cancelleria della Corte di
cassazione, effettuato da uno dei delegati (il quale eleggerà
domicilio in Roma)- della richiesta di referendum di cui
al numero 1), corredata dalle deliberazioni di cui al numero
2);
4) l'Ufficio centrale per il referendum accerta la
conformità della richiesta nonché il raggiungimento del numero
minimo delle deliberazioni depositate, dopodichè dichiara
l'eventuale sua legittimità;
5) il Presidente della Repubblica indice il
referendum su deliberazione del Consiglio dei
ministri;
6) il referendum è indetto sia nel territorio
della regione dalla quale i comuni intendono staccarsi, sia
nel territorio della regione alla quale i comuni intendono
aggregarsi;
7) nel caso di approvazione della proposta sottoposta a
referendum, il Ministro dell'interno presenta al
Parlamento un apposito disegno di legge;
8) promulgazione della legge che dispone il distacco del
comune dalla regione (...) e la sua aggregazione alla regione
(...).
Ciò prevedendo, la norma attuativa annulla la volontà
esclusiva del singolo comune a decidere autonomamente del
proprio passaggio di regione potendo venire:
a) impedito nella richiesta, dal mancato supporto
deliberativo degli altri enti;
b) costretto ad effettuare controvoglia il
cambiamento per volontà degli altri comuni chiamati anche essi
a referendum, il cui voto verrebbe sommato a quello,
ancorchè contrario, del comune medesimo.
Tutto questo appesantimento ed effetto contrario,
palesemente incostituzionale a detta dei più esperti
costituzionalisti in materia, primo fra tutti il professor
Maurizio Pedrazza Gorlero, preside della facoltà di
giurisprudenza dell'università di Verona, non ha fatto altro
che scoraggiare qualsiasi iniziativa ufficiale, tentata in
questo mezzo secolo di Repubblica, a nostro sapere, da sole
due amministrazioni comunali: Gallo Matese, nel 1987, che
dalla provincia di Caserta, in Campania, voleva passare alla
provincia di Isernia, in Molise, e Chieuti, nel 1993, che
dalla provincia di Foggia, in Puglia, chiedeva di trasferirsi
alla provincia di Campobasso, anch'essa in Molise.
Ovviamente, non raggiungendo il numero di delibere di
appoggio di tanti altri comuni, sia della propria regione che
di quella a cui avevano chiesto di essere aggregati, che
rappresentassero almeno un terzo delle rispettive popolazioni
regionali, la Corte di cassazione bocciò le loro richieste.
In oltre cinquanta anni di vita della Costituzione
repubblicana, mai si è riusciti a modificare di un solo metro
un confine regionale, se si esclude il caso della regione
Molise, istituita nel 1963 con una norma costituzionale
transitoria.
Così disponendo, la citata legge n. 352 del 1970 travisa
le procedure al punto da rendere:
a) più complicata la procedura del semplice
passaggio di un comune da una all'altra regione poiché la
richiesta deve essere fatta da tanti enti che rappresentano,
rispettivamente, almeno un terzo delle popolazioni di entrambe
le regioni;
b) più semplice la procedura più complessa della
fusione di regioni, per la cui richiesta sono sufficienti le
sole delibere degli enti che rappresentino almeno un terzo dei
residenti.
Venendo al problema legislativo del distacco di comuni e
di province da una regione all'altra, c'è da dire che la legge
25 maggio 1970, n. 352, non distingue abbastanza e cioè non
distingue in modo conforme alla volontà del costituente le
diverse fattispecie di modifiche territoriali:
a) la fusione di regioni esistenti;
b) la creazione di nuove regioni (entrambe in
riferimento al primo comma dell'articolo 132 della
Costituzione);
c) il distacco da una regione e l'aggregazione ad
un'altra regione di comuni e di province (previsto invece dal
secondo comma del citato articolo 132).
Infatti, mentre la prima fattispecie è disciplinata con
rispetto dello spirito e della lettera della Costituzione, non
altrettanto può dirsi per le altre due. Per la parte che
riguarda il passaggio di comuni e di province da una regione
all'altra, diversamente da quanto è stabilito nella legge n.
352 del 1970, la Costituzione non prevede affatto il
coinvolgimento di quote di popolazione delle regioni al di là
di quelle direttamente interessate.
In sede di Assemblea costituente, circa quest'ultima
fattispecie, si era affacciata la tesi più rigida del
coinvolgimento anche degli altri comuni e province - non
direttamente interessati - sia delle regioni da cui è chiesto
il distacco che di quelle a cui i comuni e le province
intendono aggregarsi; ciò al fine del contemperamento dei vari
interessi in gioco. I costituenti decisero invece, accogliendo
un emendamento di Costantino Mortati, di affidare al parere
delle regioni - che devono essere ascoltate - la tutela
generale degli interessi delle regioni coinvolte.
L'Assemblea costituente, al fine di arginare le richieste
di istituzione di nuove regioni o di modificazione di quelle
esistenti - che provenivano da ogni parte, supportate ora da
motivazioni campanilistiche ora da altri presupposti - decise
di costituire, come ben ha posto in rilievo lo storico delle
istituzioni Ettore Rotelli, "le regioni storico-tradizionali
di cui alle pubblicazioni ufficiali statistiche".
Da tale decisione scaturì l'elenco delle regioni di cui
all'articolo 131 della Costituzione, successivamente
modificato, in base alla XI disposizione transitoria, soltanto
con la legge costituzionale 27 dicembre 1963, n. 3, istituiva
della regione Molise separata dalla regione Abruzzi. E' così
da ritenere che una semplificazione delle procedure relative
alla migliore definizione delle circoscrizioni regionali sia
perfettamente in linea con le previsioni dell'articolo 132
della Costituzione. E lo sia tanto più quando si tratti di
richieste di distacco e di aggregazione di comuni e di
province che vogliano tornare a fare parte dell'originaria
loro regione "naturale" o collocarsi in una regione con
affinità linguistica, etnica e culturale.
Da ciò la conclusione: la procedura prevista per l'ipotesi
di cui al citato secondo comma dell'articolo 132 della
Costituzione appare, nel testo del secondo comma dell'articolo
42 e del terzo comma dell'articolo 44 della legge 25 maggio
1970, n. 352, in contrasto con la Costituzione.
Da un lato, il procedimento è notevolmente aggravato,
quasi che il legislatore ordinario non avesse fiducia, e
certamente avesse meno fiducia del costituente, verso gli
eletti del popolo nei consigli comunali e provinciali e
tout court verso il popolo, chiamato a
referendum.
Dall'altro lato, è negletta l'opinione delle regioni.
Già nel corso delle passate legislature furono presentate
delle iniziative legislative:
X legislatura (1987-1992), Camera dei deputati, atti
Camera: n. 5898, del 30 luglio 1991, d'iniziativa
dell'onorevole Bertoli e altri; n. 6097, del 14 novembre 1991,
d'iniziativa dell'onorevole Gasparotto e altri;
XI legislatura (1992-1994), Camera dei deputati, atti
Camera: n. 549, del 6 maggio 1992, d'iniziativa dell'onorevole
Gasparotto e altri; n. 825, del 21 maggio 1992, d'iniziativa
dell'onorevole Bertoli e altri; n. 1583, del 21 settembre
1992, d'iniziativa dell'onorevole Patuelli; n. 1694,
dell'8 ottobre 1992, d'iniziativa dell'onorevole Bertoli e
altri;
XI legislatura (1992-1994), Senato della Repubblica,
atti Senato: n. 474, del 16 luglio 1992, d'iniziativa del
senatore Di Benedetto e altri; n. 961, del 9 febbraio 1993,
d'iniziativa del consiglio regionale della Valle D'Aosta; n.
968, del 10 febbraio 1992, d'iniziativa del senatore Foschi e
altri;
XII legislatura (1994-1996), Camera dei deputati, atti
Camera: n. 547, del 18 maggio 1994, d'iniziativa
dell'onorevole Ruffino e altri; n. 1059, del 28 luglio 1994,
d'iniziativa dell'onorevole Stroili e altri; n. 1280, del 21
settembre 1994, d'iniziativa dell'onorevole Leonardelli e
altri;
XII legislatura (1994-1996), Senato della Repubblica,
atti Senato: n. 366, del 2 giugno 1994, d'iniziativa del
senatore Baccarini; n. 500, del 28 giugno 1994, d'iniziativa
del senatore Fontanini e altri;
XIII legislatura (1996-2001), Camera dei deputati, atti
Camera: n. 371, del 9 maggio 1996, d'iniziativa dell'onorevole
Santandrea e altri; n. 879, del 15 maggio 1996, d'iniziativa
dell'onorevole Pasetto; n. 2498, del 16 ottobre 1996,
d'iniziativa dell'onorevole Ruffino e altri; n. 3061, del 24
gennaio 1997, d'iniziativa dell'onorevole Giovanardi; n. 3176,
del 6 febbraio 1997, d'iniziativa dell'onorevole Berselli e
altri;
XIII legislatura (1996-2001), Senato della Repubblica,
atto Senato n. 3300, del 27 maggio 1998, d'iniziativa del
senatore Preioni e altri.
Nel 1993 il Parlamento si pronunciò, alla Camera dei
deputati, in modo chiaro ed esplicito contro l'evidente
incongruenza, anche sullo stesso piano costituzionale, della
legge n. 352 del 1970 in applicazione dell'articolo 132 della
Costituzione, "auspicando che il Parlamento, anche sulla base
delle varie proposte di legge già presentate, approvi
rapidamente la modifica del titolo III della legge n. 352 del
1970, intitolato "Norme sui referendum territoriali",
riconducendo la consultazione referendaria ivi prevista alle
sole popolazioni dei comuni oggetto di trasferimento e
ripristinando il parere delle regioni, così come risulta dallo
spirito e dalla lettera della Costituzione"; con ciò
impegnando il Governo "a concorrervi anche con proprie idonee
iniziative" (ordine del giorno approvato alla Camera dei
deputati il 4 agosto 1993 a seguito del disegno di legge n.
2179, relatore il deputato Bertoli).
La Commissione I - Affari costituzionali ebbe ad avviare
l'esame il 18 dicembre 1993, non conclusosi per la caduta del
Governo in carica.
Anche alla luce dei citati atti parlamentari, si è redatta
la presente relazione, facendo specialmente riferimento alla
relazione della proposta di legge atto Camera n. 825 del 1992
dell'onorevole Danilo Bertoli.
Fortunatamente, con il passare del tempo, è cresciuta
largamente nel Paese una nuova e più forte cultura
autonomistica e federalista che fa ben sperare in una
favorevole accoglienza della presente proposta di legge. Essa
vuole anche riportare nel giusto rilievo il parere delle
regioni, restituendo ad esse il ruolo voluto dal costituente.
Infatti, tale parere non solo deve essere sentito come ben
recita il citato secondo comma dell'articolo 132 della
Costituzione ma, se positivo, irrobustisce l'orientamento dei
consigli comunali e provinciali e dei cittadini elettori che
si sono espressi nel referendum, con ciò concretizzando
uno degli aspetti centrali della visione costituzionale della
democrazia, per cui la democrazia diretta e quella
rappresentativa devono stare tra di loro non in condizione di
contrasto ma di reciproca integrazione.
Il parere delle regioni non potrà essere vincolante, per
la necessità di rispettare la volontà popolare espressa con
referendum e, anche se non venisse espresso dal
consiglio regionale, non bloccherebbe l'iter
procedurale; ciò ad evitare forme improprie di imposizioni
verticistiche che, per fare così, utilizzerebbero le vie
burocratico-legali invece di accettare il democratico
confronto politico.
Questo parere potrebbe essere collocato anche subito dopo
la delibera dei consigli comunali e provinciali e ciò certo
nel rispetto della Costituzione; è parso, però, che in questo
caso potesse assumere il carattere di un parere di
routine: un passaggio quasi burocratico nella procedura
di avvicinamento al referendum. Si è preferita così la
diversa soluzione di collocarlo subito dopo i referendum
per dare agli stessi quella centralità che la Costituzione ha
voluto (valutazione degli interessi regionali) nel rapporto
con la volontà locale e popolare.
Infatti non è vero, come sembrerebbe dopo quanto qui
evidenziato, che l'espressione regionale - seppur non
vincolante - sia una pura formalità; poiché la procedura, di
tutto l'iter per il cambiamento di regione, termina con
l'approvazione della legge da parte del Parlamento che non è
costretto (per formalità) ad approvare, bensì dovrà vagliare
attentamente se sussistano le condizioni necessarie, per
decretare tale cambiamento confinario.
Come si può ben capire, da quanto esposto, per il buon
esito di un cambiamento richiesto, non basta l'espletamento
(anche se positivo) dei primi tre livelli procedurali di cui
si preciserà più oltre e cioè: 1) la richiesta del consiglio
comunale o provinciale; 2) il referendum; 3) i pareri
regionali, bensì anche di quello parlamentare.
Esso è l'ultimo atto, quello definitivo, e pertanto sarà
il frutto di una attenta valutazione del caso e terrà
senz'altro in debita considerazione i pareri delle regioni.
Questi più saranno dettagliati, precisi e motivati - oltre che
documentati - più potranno risultare un valido supporto per la
finale decisione parlamentare.
Una loro formulazione superficiale, frettolosa, di parte o
- peggio - la loro assenza, non esimerà certamente il
Parlamento dal decidere con ponderazione, specie in casi
particolari (esempio, la mancanza di contiguità territoriale
fra i territori da aggregare), con ciò evitando spostamenti
dettati da calcoli prettamente opportunistici o di
destabilizzazione istituzionale (pensiamo, per assurdo, ad un
comune della Puglia che chiede, ottenendo, l'approvazione a
tutti i livelli, di aggregarsi alla Liguria!).
S'è voluto disquisire anche su questa casistica - che
certamente non accadrà nella realtà - proprio per dimostrare
la volontà dei firmatari della presente proposta di legge di
tenere in considerazione i più svariati aspetti della
questione, dimostrando anche come la semplificazione chiesta
alla procedura distacco-aggregazione, per il cambiamento dei
confini regionali attuali, non sia semplicistica. Pertanto
l'aver proposto di limitare le richieste di
distacco-aggregazione, ed il conseguente referendum, ai
soli enti locali direttamente interessati - demandando la
rappresentanza degli altri alle rispettive regioni - viene
controbilanciato dal peso che a queste ultime verrà dato in
sede parlamentare.
Abbiamo usato il condizionale proprio si è consapevoli che
- e l'abbiamo evidenziato in precedenza - niente può essere
ritenuto certo ed automatico.
A dare chiarezza alla materia è ora la legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha definitivamente
esplicitato che al referendum deve essere chiamato solo
il comune o la provincia che ha chiesto di cambiare
regione.
La presente proposta di legge è diretta a semplificare la
procedura prevista dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, per
l'aggregazione di comuni o province ad altre regioni ma
intende anche svolgere la funzione di adeguamento della stessa
norma al nuovo dettato costituzionale.
Questa nostra proposta di legge, in linea con quanto
dispone l'articolo 132 della Costituzione, consente i suddetti
trasferimenti, mediante una procedura democratica che lascia
l'iniziativa e la scelta referendaria al singolo ente
territoriale interessato.
Lo stesso costituzionalista Pedrazza Gorlero spiega che
nel momento in cui la Costituzione ha voluto meglio precisare
che al referendum deve essere chiamata solo la
popolazione dell'ente che vuole cambiare, è sottinteso come
debba essere solo lo stesso a fare anche la rispettiva
richiesta.
La procedura - riportata allo spirito ed alla lettera
della Costituzione, che conseguirà all'approvazione della
presente iniziativa legislativa - è organizzata su quattro
distinti livelli:
1) la richiesta di referendum adottata dal
consiglio comunale o provinciale;
2) l'espressione della volontà popolare attraverso lo
stesso referendum;
3) i pareri delle regioni;
4) la deliberazione del Parlamento, sulla base
dell'iniziativa legislativa del Ministro dell'interno.
Nulla è innovato circa le previsioni finanziarie
dell'articolo 53 della legge n. 352 del 1970.
A conclusione, dunque, c'è da dire che le procedure, in
realtà, non mirano ad incentivare facili processi di
disaggregazione ed aggregazione di comuni o province; esse, è
bene ripeterlo, riportate allo spirito ed alla lettera della
Costituzione, tendono a fornire una base ragionevole ai
processi di aggregazione delle "regioni naturali" così come
assunte dal costituente nella delimitazione delle regioni.
La presente proposta di legge vuole anche corrispondere a
questa aspirazione nell'ottica di una effettiva trasformazione
della Repubblica in senso moderno, aperto alle autonomie
locali ed ai princìpi di sussidiarietà ridefinendo, in modo
più aderente alle previsioni contenute nell'articolo 132 della
Costituzione, le procedure previste (ivi compresi lo
svolgimento dei referendum ed i loro esiti), per
consentire che comuni e province, che ne facciano richiesta,
siano staccati da una regione ed aggregati in un'altra.
Poiché, dunque, il processo di cui al secondo comma
dell'articolo 132 della Costituzione non deve essere l'esito
di una volubile "aspirazione" ma il riconoscimento di una
storia e di una volontà, esso è qui regolamentato in modo tale
che la richiesta dell'iniziativa sia sottoposta non solo al
vaglio dei cittadini elettori ma anche dei consigli comunali
che la propongono e dei consigli regionali che la valutano,
prima ancora che essa sia definitivamente deliberata dal
Parlamento, a cui rimane il potere sovrano nel decidere.
Come dice la Costituzione, democrazia rappresentativa e
democrazia diretta non devono stare fra loro in contrasto ma
in reciproca integrazione.
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