XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 3181



        Onorevoli Colleghi! - La volontà di modificare in profondità l'impalcatura della legge 6 dicembre 1991, n. 394, recante "Legge quadro sulle aree protette", di seguito denominata "legge n. 394", nasce e si alimenta, in un rinnovato contesto di forte e convinto consenso alla istituzione ed alla fruizione, in Italia, di una congrua, organizzata e ben distribuita rete di aree protette, in vista del raggiungimento di un obiettivo irrinunciabile e qualificante.
        Quello di poter istituire, sostenere e godere parchi e riserve naturali, nazionali e regionali, destinati a vivere nei secoli, voluti e protetti, grazie al favore, alla consapevole accettazione, al responsabile coinvolgimento delle popolazioni dei territori ricompresi nelle aree protette.
        Non è facile - l'esperienza, anche recente, lo dimostra - che gli abitanti dei comuni ricadenti all'interno del perimetro di un parco accettino di buon grado i limiti, i vincoli, i divieti, le rinunce, i pregiudizi, anche economici, che di norma si accompagnano alla nascita di un'area protetta.
        Invero solo un parco voluto, frutto di un consenso "informato", un parco condiviso da chi lo avrà in casa e dovrà conviverci ogni giorno, potrà arricchire il tessuto socio-economico delle zone interessate e superare senza traumi, contrasti, ribellioni, anche violente, le inevitabili avversioni che spesso mettono a repentaglio gli stessi valori ecoambientali che si vogliono tutelare.
        Certo non è agevole conquistare il favore di coloro che, ratione loci, sono chiamati a "subire" la nascita di un'area protetta riunziando in genere a modelli di utilizzo e di fruizione del territorio che hanno segnato, ab immemorabili, la vita, i costumi, le tradizioni, la stessa economia agro-silvo-pastorale o artigianale.
        D'altro canto i conti economici che ruotano attorno al parco non creano purtroppo consenso: nessun parco vive di "luce economica" propria: per sopravvivere ha necessità dell'intervento pubblico.
        Quanto all'economia "interna" al parco, quella che tocca direttamente la vita, l'attività, gli interessi, il portafoglio dei residenti, la partita costi-benefìci ben difficilmente può chiudersi positivamente, specie nella fase di avvio del nuovo regime giuridico del territorio.
        Ecco perché l'investimento dello Stato in aree protette deve realizzarsi lungo binari di concretezza e di buon senso, privilegiando non tanto la creazione di parchi o di riserve ad ogni costo, quanto la creazione di quei parchi o di quelle riserve che, potendo dare garanzie di un futuro di pace sociale, di benessere economico e di armonica convivenza nel rispetto e nella salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema, sono destinati a durare nel tempo assicurando il raggiungimento di quei fini istituzionali e ambientali che hanno sovrinteso alla loro nascita.
        Ebbene questo risultato essenziale può essere attinto azionando una duplice leva: da un lato coinvolgendo, interessando, interpellando, corresponsabilizzando i cittadini residenti e gli enti locali in tutti i momenti attinenti la vita istituzionale e amministrativa, la gestione, le decisioni degli organi di rappresentanza delle aree protette; dall'altro agevolando, incentivando, se necessario finanziando, le occasioni e le opportunità di lavoro nell'ambito dei parchi, promuovendone e favorendone i prodotti tipici e, ancora, riducendo al minimo indispensabile il paniere dei vincoli e dei divieti per evitare che i residenti si sentano defraudati dal loro territorio e scacciati come stranieri.
        Insomma, il modello di parco sostenibile e possibile non deve espellere l'uomo, tantomeno il cittadino residente, ma deve essere disegnato con l'uomo al centro di un teatro naturale non ingessato e chiuso, ma aperto ad un utilizzo regolato, modulato in termini tali da assicurare la conservazione e, se possibile, l'arricchimento del patrimonio naturalistico ed ambientale.
        I residenti difenderanno un parco da loro stessi scelto, deciso e voluto, che non soffoca e non annulla ogni possibilità di uso compatibile del territorio e ne aumenta le potenzialità di produrre lavoro e ricchezza, nel rispetto delle attività tradizionali.
        Lo difenderanno, lo guideranno e lo miglioreranno perché, forti di pregnante autonomia decisionale, potranno incidere politicamente e amministrativamente su tutti i percorsi istituzionali dell'esistenza del parco.
        Continueranno a convivere con il territorio, che rimarrà il "loro" territorio e non diventerà estraneo, alieno, nemico, cioè il "territorio del parco".
        Muovendo da questa impostazione ci si ripromette di "rivitalizzare" la legge n. 394 adeguandone i contenuti alla mutata realtà socio-politica e facendone uno strumento agile e moderno per proteggere la natura e, con la natura, l'uomo.
        La legge quadro, nata frettolosamente allo scadere della X legislatura, non pare abbia dato buoni frutti.
        I pochi parchi istituiti e vigenti sono frenati, inceppati, limitati nel loro sviluppo e nel loro "appeal" anche perché condizionati dalle inattuali, punitive e superate previsioni della legge n. 394.
        In altre situazioni la sola prospettiva della nascita di un parco crea allarme ed innesca preoccupanti iniziative di contrasto, anche organizzate.
        I cittadini sentono i parchi come corpi estranei, imposti dall'alto, dall'esterno, vessatori, e sono inevitabilmente indotti a contrastarli, ad opporsi alla "legge" del parco, ritenuta frutto di centralismo esasperato e stupido, fonte di apparati burocratici inutilmente costosi, causa di irragionevoli e non accettabili divieti e vincoli, pesantemente limitativi di diritti, interessi, tradizioni, aspettative, usanze.
        D'altro canto lo stesso legislatore del lontano 1991, pur nella preoccupata fretta di licenziare il testo normativo entro i limiti angusti della incombente conclusione della legislatura, avvertì quasi coralmente il deficit di democrazia della legge quadro, arroccata su moduli centralistici retrivi e antistorici, di stampo quasi sovietico.
        E' singolare, ma costituisce nel contempo prova evidente della serietà ed effettività del problema già nel 1991, che nel corso dei lavori preparatori molti parlamentari abbiano avvertito l'esigenza di sottolineare come le gravi carenze e storture che indebolivano e guastavano la legge sarebbero state rimosse ed ovviate negli anni successivi alla sua entrata in vigore, nella stessa legislatura successiva alla X, una volta sperimentate, nella applicazione, la congruenza e l'agibilità sociale e politica del quadro normativo.
        In sostanza ci si indusse a partorire la legge n. 394 con la prospettiva e l'impegno di rimuoverne tempestivamente gli squilibri ed i vizi, anche per mettere l'Italia al passo degli altri Paesi europei dando segnali di attenzione per la tutela dell'ambiente attraverso l'istituzione di aree protette in vista del programmato obiettivo di "proteggere" il 10 per cento del territorio nazionale.
        Certo la legge n. 394 nacque inadeguata, non congrua ai tempi ed alla realtà socio-economica e politico-istituzionale, poco attenta alle sensibilità dei cittadini direttamente "toccati" dalla istituzione di aree protette, irrispettosa delle pregnanti autonomie degli enti locali, segnatamente del comune e della regione.
        Ormai dall'entrata in vigore della legge n. 394 sono trascorsi ben undici anni e si sono consumate ben tre legislature senza che si sia posto mano alle necessarie, urgenti e indifferibili modifiche.
        Oggi essa rappresenta un monumento ad un centralismo esasperato e anacronistico, capace di soffocare, sul delicato versante delle aree protette, ogni respiro sociale delle popolazioni, delle comunità e delle rappresentanze istituzionali, negando ogni spazio di effettivo intervento nei meccanismi, nei procedimenti e negli organismi attraverso i quali o nel contesto dei quali si costituisce o si gestisce un parco.
        Peraltro l'allarme premonitore del legislatore del 1991 ed il riscontro, anche attraverso gli anni di applicazione della legge n. 394, della sistematica cancellazione di effettivi poteri di intervento delle autonomie locali in un rinnovato e sempre più accettato clima di federalismo, segnano ormai ed evidenziano il fallimento degli obiettivi che la legge quadro si proponeva di raggiungere e, in particolare, secondo la pomposa filosofia sottesa alla previsione di cui alla lettera b) del comma 3 dell'articolo 1, quello di "realizzare una integrazione tra uomo e ambiente naturale, anche mediante la salvaguardia dei valori antropologici (...) e delle attività agro-silvo-pastorali e tradizionali".
        Invero non pare contestabile che una effettiva integrazione tra uomo e ambiente, una sorta di sinallagma esistenziale, sociale, economico, morale ed anche religioso tra l'uomo e la natura, un vero e proprio "scambio" di valori e di vantaggi, si realizza solo se ed in quanto l'uomo non sia terzo e distante dal mondo naturale, ma ne decida direttamente e ne orienti la protezione, la fruizione e la sopravvivenza, possibilmente immacolata, nell'interesse soprattutto dei posteri e dell'umanità!
        Il nuovo testo che si propone e del quale si auspica l'approvazione è costantemente ispirato dalla esigenza di disegnare e di restituire all'uomo, come abitante della terra, come cittadino, come associato alla comunità, come individualità, come soggetto organico nei diversi livelli delle autonomie locali, quel ruolo di insostituibile centralità nell'ambiente naturale che la legge n. 394 non aveva saputo o voluto dettare e realizzare.
        Così con gli articoli 2, 3 e 4 si è previsto un ruolo più incisivo delle regioni nella fase della classificazione delle aree protette all'interno del comitato ristretto a tale fine istituito nell'ambito della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le province autonome di Trento e di Bolzano e nel contesto del programma per le stesse aree protette.
        Con l'articolo 6 si introduce un nuovo regime delle misure di salvaguardia e dei tempi della loro operatività.
        All'articolo 8 si rafforza il ruolo delle regioni, differenziando quelle a statuto speciale da quelle ordinarie, e si prevede l'ingerenza decisiva del comune nella delicata fase della istituzione delle aree protette nazionali.
        In particolare, proprio per coinvolgere e responsabilizzare le popolazioni interessate e per riconoscere al comune una incidenza decisiva e non surrogabile, si prevede che il territorio comunale possa essere ricompreso all'interno di un'area nazionale protetta solo se e quando la maggioranza dei cittadini, in sede referendaria, abbia manifestato la volontà favorevole alla inclusione.
        In sostanza i cittadini di un comune saranno arbitri unici e inappellabili del coinvolgimento del territorio comunale all'interno di un parco!
        L'articolo 9 introduce nuove disposizioni rafforzative della presenza e dei poteri delle regioni nella composizione delle strutture organizzative dell'Ente parco, segnatamente con riferimento al consiglio direttivo, i cui componenti devono essere scelti, maggioritariamente, tra i rappresentanti della Comunità del parco (che è costituita dai vertici degli enti locali, espressione delle popolazioni del territorio) ed alla nomina del direttore.
        Il testo novellato dell'articolo 10 della legge n. 394 in tema di Comunità del parco, prevede che ne facciano parte i parlamentari ed i consiglieri regionali eletti nel territorio interessato e ne amplia i poteri.
        Con l'articolo 11 si stabilisce che anche la Comunità del parco contribuisca all'adozione del regolamento, del quale si modifica il raggio d'azione prevedendo divieti meno drastici e tassativi e spazi ridottissimi per l'attività venatoria, in zone e tempi limitati, per i soli residenti e, quanto alla fauna migratoria, a pagamento, per i residenti nella regione e nell'ambito di territori costituiti in aziende venatorie assegnate in gestione a cooperative giovanili formate da soci residenti nei comuni compresi nell'area protetta.
        L'articolo 12, regolamentando il piano per il parco, prevede non essenziali modifiche nel grado di protezione delle diverse parti del territorio stabilendo, in ossequio alla esigenza di partecipazione degli enti locali, che lo stesso piano, predisposto dall'Ente parco e dalla Comunità del parco, sia adottato dalla regione previo parere obbligatorio di tutti i comuni interessati al parco e sentiti gli altri enti locali.
        All'articolo 13 si ribadisce esplicitamente che tutti i soggetti interessati - e non solo alcuni - sono legittimati a ricorrere contro il rilascio del nulla osta e si riconduce l'esame delle richieste di nulla osta ai soli organi istituzionali.
        La nuova stesura dell'articolo 14 subordina l'approvazione del piano pluriennale economico e sociale anche al parere dei comuni.
        Con l'articolo 15 si cancella la possibilità per l'Ente parco di acquisire immobili attraverso l'odioso meccanismo della espropriazione e si sancisce l'obbligatoria indennizzabilità, secondo le norme civilistiche, di tutti i danni derivanti ai cittadini per effetto della costituzione di un parco e della attuazione del piano economico e sociale.
        L'articolo 16 detta le norme relative alle riserve naturali statali, richiamando, in quanto compatibili, le previsioni della legge in tema di parchi.
        Con riferimento all'adozione del piano di gestione della riserva e del regolamento attuativo è previsto un ruolo più incisivo delle regioni.
        All'articolo 17, che novella l'articolo 18 della legge n. 394 avente ad oggetto l'istituzione di aree protette marine, si introduce il concerto o l'intesa della regione quando nell'area protetta siano ricomprese superfici costiere del territorio della stessa regione.
        L'articolo 18, innovando l'articolo 21 della legge n. 394, affida al corpo forestale regionale, se esistente ed operante, la sorveglianza sui territori delle aree protette.
        Con l'articolo 19 si adeguano le "norme quadro" relative alle aree protette regionali alla nuova impostazione della legge e, in particolare, si introduce come principio fondamentale la previsione secondo cui l'inclusione del territorio di un comune in un'area naturale protetta potrà aver luogo solo se lo avrà stabilito a maggioranza l'interpello referendario della popolazione residente e dopo una apposita pronuncia del consiglio comunale.
        Si propone inoltre una nuova scrittura dei princìpi fondamentali di riforma economico-sociale e, tra questi princìpi, si prevede la "partecipazione effettiva e continua degli enti locali alla istituzione e alla gestione delle aree protette" e "alla definizione del piano per il parco".
        Viene poi introdotta, anche per i parchi regionali, la previsione della possibilità di un limitato esercizio dell'attività venatoria, in zone ristrette e delimitate, per i soli residenti e per sole tre giornate alla settimana e, quanto alla fauna migratoria, a pagamento, per i residenti nella regione, all'interno di aziende faunistiche espressamente autorizzate, gestite da cooperative giovanili composte da soci abitanti nei comuni del parco.
        La previsione di spazi contenuti alla attività venatoria trova ragione nella pressante esigenza di spegnere forti, diffuse e pericolosissime ragioni e reazioni di incontrollato dissenso e di contrasto alla istituzione dei parchi innescate dal generalizzato divieto di caccia.
        Proprio tale divieto, è risaputo, ha attivato e caricato decisi movimenti organizzati di opposizione spesso coinvolgenti intere popolazioni di una provincia o di una regione.
        Le contenute opzioni venatorie introdotte per i residenti nei territori del parco e quelle ancor più problematiche per i residenti nella regione dovrebbero, per un verso, placare la crociata antiparco del mondo venatorio (che in genere, specie nel meridione d'Italia, orienta la società agro-pastorale delle campagne) e, per altro verso, coinvolgere sostanzialmente i cacciatori nella vita e nella tutela del parco e, soprattutto, nella protezione del territorio, specie dagli incendi.
        All'articolo 20 si precisano i contenuti della legge regionale istitutiva del parco e si prevede che la gestione dei servizi e delle attività all'interno del parco possano essere affidate, previa stipula di specifiche convenzioni, anche ad associazioni giovanili, ambientaliste o venatorie, composte da soci residenti nei comuni ricadenti all'interno del parco.
        L'articolo 21 integra e adegua il contenuto dell'articolo 24 della legge n. 394 prevedendo che lo statuto del parco regionale, elaborato da una commissione presieduta dal presidente della giunta regionale e composta dai sindaci dei comuni interessati, è approvato dalla giunta regionale.
        Il nuovo testo dell'articolo 25, come modificato dall'articolo 22 della presente proposta di legge, sancisce il concerto dei comuni sia nella adozione del piano per il parco sia nella adozione del piano pluriennale economico e sociale.
        Con l'articolo 23 si integra la portata dell'articolo 27 della legge quadro, stabilendo che la sorveglianza dei territori dei parchi regionali è esercitata dal corpo forestale regionale e può essere anche affidata, sulla base di una convenzione tipo predisposta dall'assessorato competente per l'ambiente, ad organizzazioni giovanili di volontariato e ad associazioni ambientaliste o venatorie formate da giovani residenti nei comuni.
        L'articolo 24 modifica l'articolo 29 della legge n. 394, meglio precisando i poteri dell'organismo di gestione dell'area naturale protetta.
        Si prevede una semplificazione dei momenti procedurali ed una puntualizzazione dei poteri e delle facoltà del rappresentante legale dell'area protetta nel contesto di procedimenti penali, civili o amministrativi aventi ad oggetto diritti o interessi facenti capo alla stessa area protetta.
        L'articolo 25 reca modificazioni all'articolo 30 in tema di sanzioni.
        In primo luogo si "tipizzano" le condotte sanzionabili penalmente, pericolosamente vaghe e astratte nel testo in vigore.
        Inoltre, in ossequio al mutato clima sanzionatorio, si introduce la sanzione alternativa dell'arresto o dell'ammenda in luogo della sanzione cumulativa prevista dal legislatore del 1991.
        L'articolo 26 propone un testo sostitutivo dell'articolo 32 della legge n. 394, prevedendo che solo eccezionalmente le regioni, previo consenso dei comuni e degli altri enti locali, possano stabilire piani o misure di disciplina della caccia e della pesca nelle aree contigue alle aree protette.
        Con l'articolo 27 è abrogato il comma 2 dell'articolo 34 della legge quadro che aveva istituito il Parco nazionale del golfo di Orosei e del Gennargentu.
        Come è noto il citato Parco nazionale, pur istituito formalmente, non è mai decollato, né mai ha progredito nei diversi passaggi amministrativi necessari, per la fortissima, motivata, corale e organizzata opposizione delle popolazioni interessate, degli enti locali e dell'opinione pubblica sarda che non hanno voluto accettare un parco "paracadutato" dall'alto, senza informazione, senza corresponsabilizzazione, fonte solo di vincoli, divieti, privazioni, non suscettibile di produrre ricchezza e di far comunque migliorare il territorio e le condizioni socio-economiche degli abitanti.
        L'articolo 28, conseguentemente, prevede l'abrogazione del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1998 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 110 del 14 maggio 1998) istitutivo dell'Ente parco nazionale del golfo di Orosei e del Gennargentu.
        La presente proposta di legge, ispirata alla esigenza di introdurre un quadro normativo suscettibile di favorire in Italia l'istituzione di aree protette volute da tutti e da tutti tutelate, è aperta al contributo della politica e dell'ambientalismo, senza preclusioni, riserve o pregiudizi.
        L'obiettivo, ed anche la speranza, è quello di poter arricchire il testo proprio grazie all'apporto del Parlamento, dell'opinione pubblica e delle fasce più civili, informate e libere del mondo ambientalista.



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