XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3166
Onorevoli Colleghi! - Sull'indice dei prezzi al consumo
si sono registrate recentemente inchieste giornalistiche,
polemiche politiche e prese di posizione anche scientifiche,
tutte alimentate dalla effettiva constatazione di un aumento
reale del costo della vita che sembrerebbe sfuggire alle
modalità di raccolta e di trattamento dei dati elaborate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). Le prese di
posizione di alcune associazioni per la tutela dei diritti dei
consumatori e le ricerche dell'EURISPES hanno confermato tale
sensazione.
La rilevazione dell'indice dei prezzi al consumo è
prevista dalla legislazione vigente ed è disciplinata da norme
tecniche emanate dall'ISTAT. Agli uffici di statistica dei
comuni capoluogo di provincia compete la raccolta,
l'elaborazione dei dati ed ogni altra operazione necessaria.
In sostanza il calcolo viene eseguito facendo pari a 100 il
valore dei prezzi al consumo nel 1995 e calcolando un numero
indice dei prezzi al consumo sulla base degli aumenti da
allora registrati.
Dal gennaio 1999 l'ISTAT ha introdotto importanti
innovazioni nella produzione degli indici mensili dei prezzi
al consumo: è stata ridefinita l'intera architettura del
sistema che è fondato su un indice principale ed alcuni indici
speciali. In accordo con le indicazioni comunitarie,
all'inizio di ogni anno viene aggiornato il paniere dei
prodotti oggetto di rilevazione, nonché il sistema di
ponderazione utilizzato per sintetizzare gli indici elementari
ed i piani di campionamento comunali delle unità di
rilevazione. In tal modo, l'indice dei prezzi al consumo può
recepire i mutamenti che intervengono nei gusti e nelle
abitudini di acquisto dei consumatori e garantire una migliore
rappresentazione della dinamica inflazionistica.
In pratica ogni anno viene determinato il peso percentuale
di ciascuno dei dodici capitoli in cui sono divise le spese
dei consumatori, stabilendo anche il peso percentuale che
ciascuna regione deve avere sul valore nazionale.
L'indice principale è l'indice dei prezzi al consumo per
l'intera collettività (NIC) che a norma della legge n. 81 del
1992 viene calcolato in due versioni: una tiene conto del
prezzo dei tabacchi ed un'altra esclude tali prezzi.
Al NIC si riferisce la generalità dei consumi delle
famiglie, per cui esso rappresenta l'indice di maggior
copertura del campo di osservazione dell'indagine statistica
operata nei punti di rilevamento mensile predisposti da
ciascun comune.
Esistono poi due indici speciali dei prezzi. Il primo è
l'indice dei prezzi al consumo armonizzati (IPCA) che è valido
per i quindici Paesi membri dell'Unione europea, ed è regolato
dai regolamenti e dalle direttive comunitarie in materia. Esso
limita il campo di osservazione ai soli consumi di beni o
servizi che godono di regimi di prezzo comparabili nei diversi
Paesi dell'Unione europea. In concreto tali prezzi coprono il
94 per cento circa di quelli rilevati con il NIC.
Il secondo è il più famoso: è l'indice dei prezzi al
consumo per le famiglie di operai ed impiegati (FOI). Anche il
FOI viene calcolato, a norma della legge n. 81 del 1992, in
versioni con tabacchi e senza tabacchi. Esso, nella versione
senza tabacchi, è l'indicatore considerato dalla maggior parte
delle norme vigenti per l'adeguamento dei valori espressi in
moneta corrente. Per fare qualche esempio, aumentano con il
variare del FOI i canoni di locazione (affitti), gli assegni
di mantenimento, i contratti di appalto e tutti i tipi di
rivalutazione monetaria.
L'indice statistico principale (NIC) e l'indice "legale"
(FOI) si differenziano tra loro per la diversa ponderazione
dei prodotti; tuttavia adottano entrambi lo stesso campione
(detto "paniere") classificandolo ed articolandolo in dodici
capitoli di spesa, secondo le norme della Classification of
individual consumption by purpose, classificazione
Eurostat, (COICOP '95), la classificazione internazionale
prevista anche in Europa.
I capitoli di spesa considerati sono: 1) prodotti
alimentari, bevande analcoliche; 2) bevande alcoliche e
tabacchi; 3) abbigliamento e calzature; 4) abitazione, acqua,
energia e combustibili; 5) mobili, articoli e servizi per la
casa; 6) servizi sanitari e spese per la salute; 7) trasporti;
8) comunicazioni; 9) ricreazione, spettacoli e cultura; 10)
istruzione; 11) alberghi, ristoranti e pubblici esercizi; 12)
altri beni e servizi.
L'ISTAT, nella sua veste moderna, nasce il 13 agosto 1926,
data di entrata in vigore della legge 9 luglio 1926, n. 1162,
con il nome di Istituto centrale di statistica del Regno
d'Italia. In precedenza i servizi della Direzione generale
della statistica erano parte integrante del Ministero della
economia nazionale. Le difficoltà post-belliche ed il
caro-vita costrinsero il governo a creare l'Istituto centrale
di statistica del Regno d'Italia, con "personalità giuridica e
gestione autonoma", ma "posto alle dirette dipendenze del Capo
del Governo, Primo Ministro", cioè di Benito Mussolini.
L'Istituto veniva retto da un Consiglio superiore di
statistica composto da un presidente e da undici membri, di
cui cinque professori universitari, tre funzionari statali e
tre rappresentanti dei sindacati. Le amministrazioni locali
furono obbligate per legge a collaborare con l'Istituto per
l'esecuzione di "particolari indagini locali". Allora però il
sistema era più complesso: molti compiti statistici spettavano
alle prefetture, mentre esistevano i consigli provinciali
dell'economia, che funzionavano da organi locali dell'Istituto
Mussolini aveva già messo mano ai servizi di statistica nel
1923, con i regi decreti 2 dicembre 1923, n. 2673, concernente
l'ordinamento del servizio statistico, e 30 dicembre 1923, n.
2877, che determinava le funzioni del Consiglio superiore di
statistica. L'autonomia dell'Istituto nel 1926 si manifestò
subito nella gestione del personale: il Consiglio superiore in
carica fu dichiarato decaduto, il nuovo presidente venne
nominato su proposta del Duce e vennero istituiti ruoli ad
esaurimento per i funzionari, i dirigenti e gli impiegati che
transitavano nell'Istituto dal Ministero, ma furono vietate
tutte le nuove assunzioni a tempo indeterminato, dovendosi
invece far ricorso solo a contratti temporanei di durata non
superiore a cinque anni e "riscindibili".
All'Istituto centrale di statistica veniva quindi
riconosciuta una autonomia fittizia, che lo svincolasse dalle
pastoie burocratiche delle amministrazioni statali per
renderlo un organismo agile, duttile e funzionale nelle mani
di un regime in ascesa, che aveva bisogno di cercare nei dati
statistici il fondamento razionale di scelte strategiche ed
ideologiche dettate soltanto dall'opportunità politica.
Il 3 marzo 1927 entrava in vigore il decreto-legge n. 222
recante "Incarico all'Istituto centrale di statistica di
promuovere la formazione di indici del costo della vita in
taluni comuni del Regno". L'indice del caro-vita doveva essere
determinato "in tutti i comuni con più di 100.000 abitanti ed
in altri, preferibilmente scelti tra i capoluoghi di
provincia, o tra quelli con più di 50.000 abitanti, che
abbiano uffici di statistica idonei". Solo 50 anni dopo, a
guerra finita, con la nascita della Repubblica, la
ricostruzione, il boom economico ormai trascorso, in un
grave momento di crisi finanziaria, i Governi di centro
sinistra, a decorrere dal 1^ gennaio 1976, per effetto della
legge n. 621 del 1975, estesero la vecchia disposizione
fascista a "tutti i comuni capoluoghi di provincia e quelli
con oltre 30.000 abitanti che abbiano un ufficio di statistica
idoneo".
Ma nel 1927 Mussolini affidò il compito ai suoi
fedelissimi dell'Istituto centrale di statistica, "inteso il
Ministero dell'economia nazionale e quello delle corporazioni
di determinare la quantità e la qualità delle derrate e delle
merci e servizi da prendere in esame per il calcolo degli
indici e di diramare le istruzioni, affinché la raccolta dei
dati avvenga con uniformità di criteri e con rigore di
metodo".
A decorrere dal 1927 nessun'altra autorità scientifica o
culturale poteva più rendere pubblici indici del costo della
vita comunque elaborati. Solo la Confederazione generale degli
enti autarchici ed i singoli comuni autorizzati. E presso i
comuni venivano istituite le Commissioni statistiche,
presiedute dal podestà, in cui il capo dell'ufficio statistico
interveniva solo come relatore, mentre le decisioni spettavano
ad un organo composto da un ispettore del lavoro, dal capo
dell'ufficio statistico della Camera di commercio, da tre
rappresentanti delle Federazioni dei datori di lavoro e da tre
rappresentanti dei sindacati. Ed era l'Istituto stesso a
decidere quali erano i sindacati che potevano designare i
propri rappresentanti.
Pure Mussolini lasciò però una parvenza di legalità ad
indici di caro-vita così palesemente filogovernativi: era
infatti teoricamente possibile contestare gli indici forniti
dai comuni e dall'Istituto. La legge recitava chiaramente:
"Contro le decisioni delle Commissioni comunali relative alla
formazione degli indici, è ammesso il ricorso all'Istituto
centrale di statistica, il quale costituirà all'uopo una
Commissione presieduta dal suo presidente, con facoltà di
farsi rappresentare, e formata dal direttore generale dello
stesso Istituto e dal direttore generale del lavoro". C'è solo
da precisare - per amore della storia - che nessun ricorso
risulta mai depositato agli atti del protocollo dell'Istituto
in materia di indici del costo della vita.
Due piccole riforme dell'Istituto (1929 e 1938) gli
consentirono di operare a livello internazionale, sul piano
scientifico, diplomatico ed economico, rafforzando il potere
ed il prestigio dei presidenti e del Consiglio superiore. Nel
frattempo il bilancio dell'Istituto cresceva: i servizi sempre
più costosi, dirigenti e funzionari ben remunerati, indagini
statistiche sempre più sofisticate e complesse. Ma la macchina
dell'Istituto consentiva al Governo un vantaggio che non aveva
prezzo. La gestione dei dati sull'economia dei consumatori
italiani era completamente accentrata nelle mani di Mussolini,
che la governò per tutto il ventennio, dando immagine di
progresso, di ricchezza, di miglioramento delle condizioni e
della qualità della vita, soprattutto nelle città industriali
e nei comuni rurali e di montagna: al punto che ancora oggi
pochi studiosi hanno potuto reperire dati sulla reale
situazione del Paese in quegli anni e sfatare così il mito
dello "stavamo meglio quando stavamo peggio".
Ma il fascismo passò e l'Istituto centrale di statistica
del Regno cambiò soltanto la denominazione, divenendo
l'attuale ISTAT.
Negli anni '50 e '60 si registrano solo leggi per il
riordino delle carriere del personale e per l'assegnazione di
fondi, di stipendi, di gettoni di presenza all'Istituto ed
alle Commissioni comunali. Tra il '66 e il '69 nascono gli
uffici regionali di corrispondenza dell'ISTAT, successivamente
soppressi.
Per avere una riforma organica ci vorrà il decreto
legislativo n. 322 del 1989, entrato in vigore il 12 ottobre
1989 e pienamente efficace solo il 12 aprile 1990. Era la fine
degli anni di Craxi, delle riforme, del pentapartito, della
effimera ripresa economica, dovuta ad una contingenza
internazionale positiva. Una norma del decreto legislativo n.
322 del 1989 spicca fra tutte: "L'informazione statistica
ufficiale è fornita al Paese e agli organismi internazionali
attraverso il Sistema statistico nazionale". Non più un solo
Istituto, ma un sistema, organico, ben coordinato ed omogeneo,
che non fornisse comunque una pluralità di voci, ma una certa
univocità di metodologie, di immagini e di comunicazioni,
anche in relazione alle sempre maggiori esigenze di
integrazione internazionale e di cooperazione tra Governi
europei.
A partire dal 1990 è cominciata l'operazione di
inglobamento di tutti gli uffici statistici nel Sistema
statistico nazionale: una manovra complessa ed ancora in
corso. Basti pensare che l'INPDAP è entrato solo nel maggio
del 2002. Tutti gli uffici di statistica sono posti alle
dipendenze funzionali dell'ISTAT.
Nello stesso anno è nata una Commissione per la garanzia
dell'informazione statistica, che ha sede presso l'ISTAT ed è
composta da professori universitari e dirigenti di enti
statistici, anche non facenti parte del Sistema statistico
nazionale, fra i quali viene democraticamente eletto un
presidente. Essa vigila sulla conformità delle ricerche
statistiche dell'ISTAT alle direttive comunitarie ed
internazionali e può formulare rilievi motivati al presidente
dell'Istituto medesimo.
Lo strumento più importante per il lavoro del Sistema
statistico nazionale è il programma statistico nazionale, di
durata triennale, proposto dall'ISTAT, sottoposto al parere
della commissione di garanzia, deliberato dal CIPE e approvato
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Il programma statistico nazionale viene attuato dall'ISTAT
mediante direttive vincolanti per gli uffici statistici,
emanate da un comitato di indirizzo e coordinamento
dell'informazione statistica. Le direttive concernono anche i
criteri organizzativi e la funzionalità degli uffici
statistici del Sistema statistico nazionale. Ma il vero cuore
dell'ISTAT è il consiglio, composto da dieci membri, cui
partecipa anche il direttore generale che ne è il segretario:
da qui partono tutte le linee guida per il programma
statistico nazionale. In particolare esso approva entro il 30
aprile un piano annuale di attuazione del programma statistico
nazionale triennale. Il consiglio dell'ISTAT deve predisporre
un rapporto, che il Presidente del Consiglio dei ministri
allega alla relazione da sottoporre al Parlamento entro il 31
maggio di ogni anno relativa all'attività dell'ISTAT.
Il primo programma statistico nazionale è stato elaborato
nel 1992. L'ultimo, relativo al triennio 2002-2004, è stato
deliberato dal CIPE nel novembre 2001. Nei giorni in cui si
presenta questa proposta di legge è in corso di elaborazione
presso la commissione di garanzia il progranma statistico
nazionale per il triennio 2003-2005.
Sulla base delle direttive internazionali e comunitarie,
delle leggi italiane e dei criteri scientifici e metodologici
applicabili alla realtà italiana, la commissione di garanzia
dell'ISTAT invia ai comuni le direttive per la raccolta dei
dati ed il calcolo dell'indice dei prezzi al consumo.
La presente proposta di legge vuole incidere proprio su
questo punto, consentendo ai cittadini di applicare una norma
che persino il regime fascista aveva scritto - almeno
nominalmente - nell'ordinamento dell'ISTAT: la possibilità di
contestare le decisioni assunte in tema di costo della vita e
di prendere parte, attraverso i rappresentanti dei
consumatori, alle procedure di formazione dei criteri di
rilevazione degli indici dei prezzi al consumo.
Si propone, all'articolo 1 della presente proposta di
legge di allargare gli organi dell'ISTAT e degli uffici
statistici facenti parte del Sistema statistico nazionale,
anche ai rappresentanti dei consumatori.
Con l'articolo 2, si istituiscono nuove tipologie di
indici dei prezzi al consumo che, in base alle risultanze
dell'indagine trimestrale sui consumi delle famiglie,
descrivono l'andamento dei prezzi al consumo per diverse
categorie di cittadini.
Con l'articolo 3, si dispone la pubblicazione di tutti i
deliberati in materia di criteri di rilevazione, elaborazione
e determinazione degli indici dei prezzi al consumo, adottati
dagli organi degli enti di cui si compone il Sistema
statistico nazionale, in un apposito bollettino informativo,
che deve essere pubblicato per estratto, ed in forma
comprensibile anche ai non addetti ai lavori, sul sito
INTERNET dell'ISTAT, sui giornali e sui principali canali di
informazione radiotelevisivi.
L'articolo 4 consente a qualunque cittadino di depositare
presso l'ISTAT un ricorso motivato contro i criteri e le
decisioni stabilite dall'Istituto per il calcolo degli indici
dei prezzi al consumo.
L'articolo 5 prevede poteri sostitutivi nei confronti
degli enti appartenenti al Sistema statistico nazionale che
non adempiono all'obbligo di rilevare e fornire i dati
relativi alla determinazione degli indici dei prezzi al
consumo.
L'articolo 6 dispone che i criteri dettati dalla legge
siano rispettati per la determinazione di tutte le tipologie
degli indici dei prezzi al consumo, comprese quelle previste
all'articolo 2.
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