XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3133
Onorevoli Colleghi! - La diversificazione in atto fra
le diverse tipologie di lavoro ha da tempo messo in crisi
l'impostazione tradizionale, incentrata sul rapporto di lavoro
subordinato.
Nei confronti della miriade di forme di attività espresse
dall'attuale organizzazione economica si è intervenuti fino ad
ora con adattamenti parziali, in particolare prevedendo
rapporti di lavoro detti "atipici", cioè regolati
diversamente, di solito con minori tutele rispetto a quelle
tradizionali, con maggiore flessibilità e con minori costi,
specie previdenziali (tipico il cosiddetto "lavoro
parasubordinato").
Questi adattamenti sono risultati efficaci sul piano
occupazionale, ma è ora urgente fare un passo ulteriore, pena
il rischio che prendano piede tendenze destabilizzanti: sia
sul piano della conformazione del rapporto di lavoro e dei
diritti che in esso si devono radicare, sia perché i rapporti
atipici sono affiancati da istituti di sicurezza sociale
assolutamente frammentari e incerti. Essi quindi sono soggetti
ad una corrosione surrettizia e non controllata delle tutele,
che punta poi anche ad altri rapporti e che può
pericolosamente destrutturare il mercato del lavoro.
Scopo della nostra iniziativa è dunque quello di dotare
tutte le forme di lavoro di un quadro generale di princìpi e
di diritti che corrisponda, senza alcun regresso, al nuovo
mondo del lavoro, che esige che il lavoro sia maggiormente e
permanentemente qualificato, capace di far fronte alle sfide
di una concorrenza interna e internazionale che si gioca
soprattutto sul terreno dell'innovazione e della qualità.
I princìpi generali.
La proposta di legge si ispira ai seguenti princìpi:
a) ridefinizione lungo una scala continua delle
diversificate forme di lavoro oggi esistenti, partendo da una
protezione di base comuni a tutti i tipi di lavoro, per
procedere poi gradualmente verso normative e tutele
differenziate e ulteriori;
b) valorizzazione in ciascuna di queste forme del
capitale umano del Paese, riconoscendo un ruolo centrale alla
formazione, lungo tutto l'arco della vita lavorativa;
c) riordinamento delle tutele facenti capo oggi ai
cosiddetti "ammortizzatorisociali" in funzione delle nuove
caratteristiche del mercato del lavoro.
Al di sopra delle regole fondamentali che dovranno valere
per tutti, la modulazione si dovrà realizzare in modo a sua
volta diversificato, sia quanto alle materie, sia quanto alle
fonti; cioè non solo in via legislativa ma anche attraverso il
chiaro riconoscimento del valore della autonomia collettiva
nonché, per certi aspetti e per gruppi di soggetti in grado di
farlo, anche attraverso la contrattazione individuale. Essa,
inoltre, dovrà essere orientata da un principio guida, che in
prima approssimazione può individuarsi nel "principio di
proporzionalità" delle regole al bisogno di tutela e di
regolazione desumibile dall'articolo 35, primo comma, della
Costituzione ("La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue
forme ed applicazioni").
Nel suo insieme, la nuova disciplina dovrà riferirsi oltre
che al tradizionale lavoro subordinato, in tutte le sue
articolazioni tipologiche, anche a tutte quelle forme di
lavoro che in sede europea si è preso a definire "lavoro
economicamente dipendente"
Si tratta di una formula più pregnante e meno equivoca del
nostro "lavoro parasubordinato", e che richiama una
ratio di tutela parzialmente diversa da quella tipica
del lavoro subordinato, esprimibile in termini di diretta
rilevanza del dato della sottoprotezione socio-economica del
lavoratore, non mediata, cioè, dall'assoggettamento personale
che è connaturato al lavoro subordinato. Residua inoltre,
nella logica dei "diritti fondamentali", e più ancora in
quella della protezione sul mercato del lavoro, un rilevante
spazio di tutela anche con riferimento al lavoro autonomo
stricto sensu e libero professionale: qui l'obiettivo
non è quello di ingessare forme di espressione della libertà
individuale finora gelosamente garantite, ma, al contrario,
quello di dotare tutti i lavoratori, oltre che di elementari
diritti di civiltà, di un nucleo di diritti sociali azionabili
soprattutto nei confronti delle istituzioni del mercato del
lavoro.
La formazione professionale continua e le politiche attive
del lavoro.
Si può ormai ritenere acquisita l'idea che, per migliorare
le performance occupazionali del nostro Paese, non solo
occorra migliorare il livello di preparazione di base dei
giovani che si affacciano per la prima volta sul mercato del
lavoro, ma sia altresì necessario fare della formazione
continua una risorsa, volta a consentire l'aggiornamento per
l'intero arco della vita del personale già occupato contro i
rischi di obsolescenza professionale connessi alle fasi di
mutamento organizzativo, e comunque a favorire il
riorientamento, la diversificazione professionale, la crescita
e il miglioramento continuo delle competenze professionali.
Pertanto, oltre al diritto di ciascuno di accedere a
percorsi di istruzione superiore o di formazione professionale
iniziale o di apprendistato ai fini del conseguimento di un
idoneo titolo di studio o di un certificato formativo o di una
qualifica professionale, si deve garantire anche un diritto
alla formazione per l'intero arco della vita mirante ad
assicurare continuità alla traiettoria lavorativa
dell'individuo nelle fasi di transizione, di perdita
dell'impiego, di sospensione o di interruzione dell'attività
lavorativa.
Esso costituisce parimenti sia un investimento
dell'individuo sia un interesse della collettività.
Ciò comporta:
a) il diritto di accesso gratuito alle
informazioni riguardanti le offerte di lavoro e formative a
livello territoriale, nazionale ed europeo, e a servizi per
l'impiego capaci di sostenere efficacemente e tempestivamente
la ricerca di lavoro, contrastando in via preventiva
soprattutto la disoccupazione dei soggetti più deboli nel
mercato del lavoro (giovani, donne, lavoratori anziani,
soggetti svantaggiati o a rischio di esclusione sociale) e
quella di lunga durata;
b) il diritto all'apprendimento, alla formazione e
al miglioramento professionale durante tutta la vita
lavorativa, prevedendosi a tal fine anche idonee forme di
sostegno economico all'investimento individuale e collettivo
in formazione;
c) il diritto di scelta di percorsi formativi
anche liberamente scelti ovvero concordati nell'ambito di
accordi aziendali o territoriali da realizzare attraverso
l'utilizzo di congedi e articolazioni flessibili dell'orario
di lavoro;
d) il diritto di veder certificati i percorsi
formativi realizzati e i risultati conseguiti;
e) il diritto alla promozione di misure e di
modalità formative specifiche atte ad assicurare pari
opportunità alle donne, soprattutto in funzione della
conciliazione con i compiti familiari e con le altre attività
di cura delle persone;
f) il diritto delle rappresentanze dei lavoratori
all'informazione e alla consultazione periodica a tutti i
livelli, anche territoriali, per prevenire fenomeni di
obsolescenza professionale e squilibri di genere nella
composizione della forza lavoro.
Gli ammortizzatori sociali.
In un mercato del lavoro in cui la mobilità lavorativa si
caratterizza ormai come un aspetto fisiologico e non come
un'evenienza eccezionale e traumatica, non si può continuare a
concepire gli ammortizzatori sociali esclusivamente in
funzione di eventi a carattere eccezionale.
Ciò richiede che il funzionamento dei nuovi ammortizzatori
sia strettamente integrato con i servizi per l'impiego e con
la formazione continua in modo da realizzare una tutela attiva
della continuità del reddito, che abbia caratteristiche di
adeguatezza, temporaneità, economicità, finalizzazione al
mantenimento e al miglioramento della capacità professionale e
alla rioccupazione produttiva, economicità.
Quest'area di tutela risulta, peraltro, coperta dal
disegno di legge recante "Diritti di sicurezza sociale in
materia di tutela attiva del lavoro e del reddito",
d'iniziativa dei senatori Treu, Piloni, Amato e altri,
presentato il 2 agosto 2002 (atto Senato n. 1674): e dunque la
presente proposta di legge si limita ad affermare in linea di
principio il diritto alla tutela attiva della continuità del
reddito in caso di disoccupazione involontaria, secondo i
criteri sopra richiamati, e, in particolare, il diritto dei
lavoratori economicamente dipendenti a mezzi adeguati alla
soddisfazione di esigenze socialmente rilevanti in relazione
ai periodi di discontinuità del lavoro.
Su queste aree fondamentali (formazione professionale
continua e politiche attive nel lavoro; ammortizzatori
sociali) la rimodulazione va definita legislativamente (e
attuata nella pratica applicativa) tenendo conto anche delle
nuove competenze regionali in materia di lavoro.
Lo schema dell'articolato.
La proposta di legge incrocia i contenuti sopra
sinteticamente richiamati (diritti generali del mondo del
lavoro; diritti nel mercato del lavoro; diritti di protezione
sociale), con una articolazione degli ambiti di applicazione
delle norme, che rifiuta il metodo della differenziazione per
fattispecie (lavoro autonomo, lavoro libero-professionale,
lavoro coordinato, lavoro subordinato, lavori subordinati
cosiddetti "atipici", speciali, eccetera), e mira più
semplicemente a individuare, di volta in volta, l'ambito di
operatività più adatto allo specifico contenuto normativo: ciò
allo scopo di evitare fenomeni di scollamento tra i bisogni
effettivi di tutela delle diverse tipologie di lavoratori e la
disciplina normativa, ove questa consegua automaticamente alla
stretta articolazione delle fattispecie e dunque sfugga al
controllo effettivo del legislatore.
La proposta di legge - che si apre con l'articolo 1 (capo
I) che individua i princìpi generali, in sintonia con quanto
stabilito nella Carta dei diritti sociali fondamentali di
Nizza - si compone di altri quattro capi: i capi II, III e IV,
omogenei e tendenzialmente strutturati per cerchi concentrici,
realizzando così quel modello regolativo "modulare" che
costituisce il primo dei princìpi inizialmente richiamati; il
V, contenente alcune disposizioni specifiche, attuative di
princìpi generali stabiliti nei precedenti capi, oltre a
disposizioni sanzionatorie e finali.
Il capo II riguarda le normative di base tendenzialmente
applicabili a tutte le forme di lavoro, con le limitazioni di
volta in volta espressamente indicate, e restando
impregiudicate le norme più favorevoli stabilite per i
lavoratori economicamente dipendenti e subordinati:
a) diritti fondamentali con valenza interprivata:
dignità personale e libera manifestazione del pensiero
(articolo 3), intangibilità della sfera personale (articolo
4), tutela contro le molestie sessuali (articolo 5), tutela
contro i comportamenti persecutori (articolo 6), non
discriminazione (articolo 7), salute e sicurezza sul lavoro
(articolo 8);
b) diritti azionabili sul mercato del lavoro:
assistenza nella ricerca e nel reperimento effettivo di una
"buona occupazione", attraverso efficaci servizi per l'impiego
e idonei incentivi all'occupazione (articoli 9 e 10);
apprendimento sia nella fase di transizione dalla scuola al
lavoro sia nel corso della vita attiva, in rapporto alle
caratteristiche dell'attività svolta e anche al fine di
favorire la mobilità professionale (articolo 10). In
particolare, all'obiettivo della "piena e buona occupazione"
sono destinate le misure analiticamente individuate
nell'articolo 37, che si attiene al principio della
ripartizione delle competenze tra Stato e regioni. Quanto al
diritto alla formazione permanente e continua, se ne prevede
la promozione attraverso il sostegno, anche finanziario, alla
costituzione di fondi mutualistici o bilaterali paritetici
contrattuali, nonché mediante il beneficio fiscale della
deduzione dal reddito da lavoro, dei costi sostenuti per la
partecipazione ad attività formative scolastiche o di
formazione professionale presso istituti abilitati al rilascio
di titoli di studio legali o presso istituti di formazione
professionale pubblici e privati accreditati;
c) il diritto alla sospensione dell'attività
lavorativa e a forme adeguate di sostegno, anche economico, in
caso di infortunio, di malattia, di gravidanza, di maternità e
paternità, di cura e di assistenza di familiari, di formazione
continua e permanente, nonché alla conciliazione tra i tempi
di vita e i tempi di lavoro (articolo 11);
d) il diritto a un equo compenso (articolo 12) e a
un equo trattamento pensionistico, nonché a una volontaria
pensione complementare (articolo 13). Il diritto all'equo
compenso, essendo qui riferito anche a lavoratori non
dipendenti (nemmeno economicamente), non è assoluto, essendo
riconosciuto solo in presenza di una causa onerosa del
contratto. In materia di previdenza complementare, si
stabiliscono due importanti princìpi: quello di non
discriminazione e quello per cui la disciplina della
previdenza complementare non deve in alcun modo ostacolare la
mobilità professionale. Si prevedono, infine, il sostegno e
l'incentivazione di fondi mutualistici per l'erogazione di
prestazioni assistenziali e di sostegno del reddito, in
relazione a periodi di discontinuità del lavoro autonomo o
delle attività delle piccole imprese;
e) una tutela minima della continuità del rapporto
(preavviso in caso di recesso da un contratto di durata
indeterminata) (articolo 14);
f) diritti sindacali di base (articoli 15 e
16).
Il capo III è dedicato ai lavoratori economicamente
dipendenti. Esso mira a disegnare una disciplina del lavoro
"coordinato", costruita sull'attribuzione di alcuni diritti
ulteriori, che integrano quelli del capo II, ma senza puntare
alla pura e semplice omologazione con i lavoratori
subordinati. Peraltro, si segnala la volontà di contrasto
dell'uso improprio di questa tipologia di rapporti di lavoro
quale lavoro subordinato mascherato (articolo 17, comma 3).
In particolare si tratta di:
a) definizione dei contenuti del contratto e
obbligo della sua comunicazione (articolo 18);
b) un compenso equo, determinato in base agli
accordi e contratti collettivi applicabili o comunque in uso
per prestazioni analoghe e/o comparabili, o, in mancanza, dal
giudice (articolo 19);
c) diritto a congrui periodi di sospensione
dell'attività, giornalieri, settimanali e annuali (articolo
20);
d) diritto di astenersi dalla prestazione,
percependo, laddove previsto, il compenso o un'indennità
previdenziale nella misura e per la durata stabilite dalla
legge, nei casi previsti, in generale, dall'articolo 10
(articolo 21);
e) diritti di informazione, in particolare
attinenti alle modificazioni degli elementi del contratto
(articolo 22);
f) tutela specifica in materia di salute e
sicurezza sul lavoro (articolo 23), prevedendosi che a tali
lavoratori, qualora inseriti nell'ambiente di lavoro
organizzato dal committente, si applichino le disposizioni del
decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive
modificazioni, e precisandosi, opportunamente, che le
disposizioni legislative tengano conto delle caratteristiche
delle prestazioni lavorative, adottando, ove necessario,
misure funzionalmente equivalenti, anche se non identiche a
quelle adottate con riferimento ai lavoratori subordinati;
g) diritti di sicurezza sociale, ivi compresi il
diritto alla previdenza complementare e il diritto a mezzi
adeguati alla soddisfazione di esigenze socialmente rilevanti
in relazione ai periodi di discontinuità del lavoro (articolo
24): qui valendo il rinvio al citato disegno di legge atto
Senato n. 1674;
h) diritto (derogabile pattiziamente) di prestare
l'opera a favore di più committenti, salvo il diritto di
riservatezza (articolo 25);
i) diritti per apporti originali e per le
invenzioni (articolo 26);
l) tutela risarcitoria in caso di recesso
ingiustificato (articolo 27), distinguendosi i contratti di
breve durata (fino a dodici mesi), per i quali è ammesso solo
il recesso per giusta causa senza preavviso, da quelli di
durata superiore, per i quali è possibile anche il recesso per
giustificato motivo, con preavviso;
m) diritti di organizzazione e di attività
sindacale e diritto di sciopero (articoli 28 e 29).
Il capo IV, ferma restando l'intangibilità della
disciplina vigente e in particolare dello Statuto dei diritti
dei lavoratori, comprende norme che integrano e migliorano,
con riferimento ai soli lavoratori subordinati, quelle del
capo II in materia di:
a) diritti di informazione e forme partecipative
secondo le direttive europee (articolo 31);
b) diritto alla formazione continua e permanente
(articolo 32);
c) tutela attiva del reddito in caso di
disoccupazione (articolo 33): anche qui valendo il rinvio al
citato disegno di legge atto Senato n. 1674;
d) sostegno della previdenza complementare.
Infine, il capo V (Disposizioni finali) contiene un
articolo dedicato al sostegno e all'incentivazione della
composizione stragiudiziale delle liti di lavoro (articolo
35); due articoli recanti disposizioni attuative e di
dettaglio in materia di tutela della salute e della sicurezza
dei lavoratori (articolo 36), e incentivi all'occupazione
(articolo 37). La proposta di legge si chiude con due articoli
recanti norme sanzionatorie (articoli 38 e 39), un articolo
recante norme sulla vigilanza (articolo 40), un articolo
recante una procedura di verifica biennale, con le parti
sociali, degli effetti delle disposizioni concernenti le
procedure di composizione stragiudiziale delle controversie,
la salute e la sicurezza dei lavoratori, gli incentivi
all'occupazione (articolo 41) e con l'articolo 42 recante la
copertura finanziaria.
Frontespizio