XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3130
Onorevoli Colleghi! - Di recente è tornato di attualità
il dibattito sulla riforma dell'immunità parlamentare o,
meglio, delle garanzie per i parlamentari, ai sensi
dell'articolo 68 della Costituzione, nei confronti
dell'esercizio dell'azione penale da parte della
magistratura.
La questione, come è noto, era già stata affrontata dal
Parlamento con la riforma legislativa del 1993 (legge
costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3) che ha abrogato, in
sostanza, l'autorizzazione a procedere, delineando il seguente
regime di garanzie:
a) insindacabilità delle opinioni espresse
(intra moenia ed extra moenia) nell'esercizio
della funzione parlamentare;
b) libero esercizio dell'azione penale (ossia
senza preventiva autorizzazione) da parte della magistratura
nei confronti di parlamentari;
c) obbligo di richiedere la preventiva
autorizzazione alla Camera di appartenenza per l'applicazione
di misure restrittive della libertà di particolare intensità e
in particolare per gli arresti, fuori dai casi di flagranza di
reato, per le perquisizioni e le intercettazioni
telefoniche.
Trattasi, come è agevole rilevare, di un regime normativo
complesso ed equilibrato che tende a conciliare il principio
costituzionale di eguaglianza dinanzi alla legge, che in uno
Stato di diritto non ammette deroghe immotivate, con alcune
specifiche guarentige accordate ai parlamentari in ossequio ad
antica tradizione e alla concreta necessità di salvaguardare
l'autonomia e la libertà del potere legislativo dinanzi ad
eventuali abusi da parte di altri poteri.
Sulla scorta dell'esperienza e della prassi attuativa,
sono state avvertite, a riguardo, limitate esigenze di
specificazione dell'impianto costituzionale per meglio
precisare alcuni profili applicativi: per esempio, in tema di
insindacabilità delle opinioni espresse dal parlamentare ci si
interroga ormai frequentemente circa i casi in cui in concreto
ricorra l'esercizio della funzione parlamentare e i casi in
cui invece, l'opinione lesiva di diritti altrui non può dirsi
scriminata dall'insindacabilità (si pensi alla trasmissione
televisiva "Sgarbi quotidiani").
Ed ancora, con riferimento al secondo comma dell'articolo
68 della Costituzione, ci si chiede talvolta se
l'autorizzazione debba riguardare solo le restrizioni delle
libertà personali classiche o non anche altre (ad esempio
misure cautelari quali la sospensione dagli uffici).
Vi sono poi esigenze di natura procedurale: ad esempio,
l'opportunità di regolamentare i tempi della pronuncia
dell'insindacabilità per evitare, per intuibili ragioni di
economia processuale, ma anche di depotenziamento del
conflitto tra poteri, che tale pronuncia intervenga in una
fase molto avanzata del processo (ad esempio dopo la condanna
di primo grado o di appello). Ci si chiede poi, con
riferimento alle cosiddette intercettazioni indirette, nelle
quali compaiano notizie derivanti da parlamentari non oggetto
di intercettazione, quale debba essere la sorte di tali
verbali.
Si tratta di questioni che sono state sinora regolate
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale ogni qualvolta
si determini un conflitto tra il potere legislativo ed il
potere giudiziario o che sono state risolte, caso per caso,
sulla base delle decisioni politiche della Camera o del Senato
assunte a maggioranza relativa semplice ossia con un criterio
decisionale che, in generale, appare poco adeguato ad
esprimere le garanzie parlamentari nel nuovo sistema
maggioritario e bipolare.
A fronte di queste esigenze, già nella XIII legislatura
sono state presentate alcune proposte di legge attuative
dell'articolo 68 della Costituzione, allo scopo di meglio
definire le principali questioni applicative.
Nel corso dell'attuale legislatura si è peraltro ritenuto
di proporre, ad iniziativa della Giunta per le autorizzazioni,
un regolamento per il funzionamento dei lavori della Giunta
medesima e modifiche al Regolamento della Camera dei deputati
che, ad opinione largamente condivisa da tutti i componenti,
costituiscono strumenti efficaci per dare soluzione ai
problemi richiamati.
In sostanza, si può affermare che il vigente sistema
costituzionale di garanzie dei parlamentari non è meritevole
di censure o critiche rilevanti e che le uniche esigenze
avvertite sono quelle di una migliore definizione, in via
regolamentare o tramite legge attuativa, di profili
applicativi del vigente sistema costituzionale.
A tali conclusioni si perviene peraltro anche alla luce di
un esame comparato dei modelli costituzionali di ordinamenti
stranieri ove, nell'ambito di specifiche tradizioni storiche e
politiche, viene comunque ricercato un equilibrio tra i poteri
e non la prevalenza assoluta di un potere su un altro.
Nel dibattito recente si è peraltro citato il cosiddetto
modello spagnolo delle immunità, che prevede l'autorizzazione
a procedere: ma, anche lì, potrà risultare per taluno
sorprendente il constatare che, nell'esperienza degli ultimi
decenni, si è verificato un solo caso di rifiuto
dell'autorizzazione da parte del Parlamento a dimostrazione di
un bassissimo tasso di conflittualità tra potere
politico-legislativo e potere giudiziario.
In Italia, viceversa, la conflittualità tra potere
politico e magistratura risulta altissima: ed è da questo
conflitto che sorgono, in sede politica, le proposte di
modifica dell'attuale sistema di garanzie per i
parlamentari.
In particolare si sostiene, da parte di alcune forze
politiche, che l'esistenza di processi penali che vedono
imputati esponenti dell'attuale maggioranza e lo stesso
Presidente del Consiglio dei ministri determinerebbe un
vulnus nell'assetto democratico del Paese, un tentativo
di delegittimazione del voto liberamente espresso dal popolo;
o peggio, si sostiene che l'esercizio dell'azione penale nei
confronti di membri autorevoli del Parlamento e del Governo
costituirebbe una sorta di "golpe" per via giudiziaria,
un sovvertimento delle regole fondamentali della
democrazia.
Da tali tesi nascono le proposte oggetto di dibattito nel
periodo più recente: da quella della sospensione totale
dell'azione penale nei confronti dei parlamentari a quella
della reintroduzione dell'autorizzazione preventiva a
procedere, ma per i soli reati cosiddetti politici (distinti
cioè dai reati definiti comuni).
Le proposte avanzate muovono tutte dalla preoccupazione di
esorcizzare il cosiddetto "golpe giudiziario" ossia il
rischio che eventuali sentenze di condanna del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica e di altri esponenti di
rilievo possano determinare un sovvertimento del risultato
elettorale.
Una preoccupazione per il vero molto enfatizzata e non
condivisibile atteso che in ogni Stato di diritto il potere
politico non è irresponsabile nei confronti della legge e che
comunque anche l'ipotesi eventuale di una condanna di primo
grado del Presidente del Consiglio dei ministri, o di suoi
collaboratori, non può e non deve causare alcuna conseguenza
sul legittimo risultato elettorale, in presenza del principio
costituzionale di non colpevolezza fino alla sentenza
definitiva.
Ciò nonostante il dibattito sulla riforma del cosiddetto
sistema delle immunità parlamentari muove da questa
preoccupazione talvolta espressa in modo ossessivo.
Pur essendo convinti, come detto, della sostanziale
correttezza dell'attuale sistema delle garanzie delineato
dall'articolo 68 della Costituzione, che merita attenzione
ulteriore solo per talune questioni attuative, si ritiene
utile avanzare una proposta di riforma dell'articolo 68 della
Costituzione che tenga conto del dibattito in corso e della
tesi, certamente non condivisa, secondo cui da un'eventuale
condanna di primo grado del Presidente del Consiglio dei
ministri in carica o di altri esponenti di rilievo
dell'attuale maggioranza potrebbe derivare un vulnus per
il Governo e per la democrazia.
La presente proposta di legge costituzionale di modifica
dell'articolo 68 della Costituzione si fa carico di tale
preoccupazione ed affida alla singola responsabilità del
parlamentare, oggetto di azione penale, la richiesta al ramo
del Parlamento di appartenenza, di sospensione dell'azione
penale per l'intera legislatura corrente.
La pronuncia della Camera, assunta con il criterio
decisionale della maggioranza assoluta, determina la
sospensione automatica dell'azione penale e del processo,
fatti salvi i termini di prescrizione, per l'intera
legislatura.
Per converso ne consegue che il processo riprenderà al
termine della legislatura e che la richiesta di sospensione
determina l'incandidabilità al Parlamento fino al termine del
processo.
Con la proposta in esame, che modifica l'articolo 68 della
Costituzione poiché la norma costituzionale attualmente non
prevede una tale rilevante differenziazione del regime
processuale, si offre una soluzione equilibrata alle
preoccupazioni innanzi richiamate di possibile "sovversione
per via giudiziaria" del voto elettorale, ponendo al riparo
dagli effetti processuali i parlamentari eletti e nel contempo
garantendo, attraverso l'incandidabilità successiva, che il
processo possa comunque svolgersi senza compromettere in via
definitiva le esigenze di giustizia.
La proposta di legge costituzionale in esame consente
anche di delimitare l'influenza della situazione processuale
sull'esercizio del mandato parlamentare o dell'eventuale
incarico istituzionale di governo garantendo il pieno rispetto
del voto popolare e differendo ad un tempo successivo, ma
certo nel tempo, le esigenze di giustizia.
A riguardo, infatti, non possono essere condivise quelle
soluzioni tese alla sospensione sine die del processo
penale, condizione questa che si verificherebbe ove si
consentissero elezioni successive senza soluzione di
continuità.
Si avrebbe in tale ipotesi un'assoluta prevalenza del voto
politico sulle esigenze di giustizia, determinando in pratica
una sostanziale immunità, anche vitalizia, alterando il gioco
e l'equilibrio dei valori costituzionali e dequalificando
l'autorevolezza ed il prestigio stesso del Parlamento che
verrebbe percepito come una sorta di rifugio degli
impuniti.
Una tale immunità assoluta, che porrebbe i parlamentari
più volte eletti addirittura al di sopra o al di fuori della
legge, non esiste peraltro in alcun ordinamento democratico
straniero.
La soluzione avanzata nella presente proposta di legge
costituzionale tende invece ad un corretto equilibrio tra le
diverse esigenze, lasciando peraltro al parlamentare, secondo
un approccio liberale, la facoltà di scelta circa il regime di
garanzie applicabile, ossia se affrontare il processo nel
corso della legislatura o differirne lo svolgimento alla
successiva, nei limiti precisati.
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