XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3127
Onorevoli Colleghi! - La normativa in materia
ambientale varata nel corso degli ultimi anni ha determinato
un quadro interpretativo e applicativo non omogeneo e spesso
mal coordinato.
Essa, a livello sanzionatorio, oltre ad alcune ipotesi di
sanzioni amministrative, non prevede fattispecie di delitto,
tipizzando i reati ambientali come reati contravvenzionali,
quasi sempre di modesta portata ed oblazionabili.
L'effetto deterrente e repressivo è dunque scarso.
A fronte di attività illecite nel contesto delle quali si
è inserita, con un lucroso profitto, la criminalità
organizzata, detto effetto è praticamente nullo, giacché le
modeste sanzioni delle leggi speciali sono del tutto
inadeguate a fronteggiare e scoraggiare i vantaggi economici
miliardari che tali attività illecite producono.
E, soprattutto, i mezzi procedurali operativi che la
disciplina vigente affida alle Forze di polizia ed alla
magistratura non sono efficaci e conseguentemente le
potenzialità investigative risultano estremamente stressate da
tali limitazioni genetiche.
E' un dato di fatto che le organizzazioni criminali hanno
ormai individuato nel campo ambientale, e in particolare nel
traffico dei rifiuti, nella speculazione edilizia e nella
gestione delle attività di recupero ambientale, un nuovo e
vantaggiosissimo business, di interesse pari a quello
del traffico di droga ma con rischi bassissimi o, più
realisticamente, del tutto inesistenti.
Le associazioni criminali quali cosa nostra siciliana,
sacra corona unita pugliese, 'ndrangheta calabrese, camorra
napoletana e casertana, che sono interessate al traffico dei
rifiuti, dal nord al sud dell'Italia, a prescindere dalle
particolarità di ciascuna associazione, dagli assetti
organizzativi localmente adottati e dai mutamenti
comportamentali che periodicamente possono essere determinati
da specifiche contingenze di tempo e di luogo, appaiono
caratterizzate da aspetti comuni quali, tra gli altri, lo
stabile controllo del territorio.
Si impone, dunque, un adeguamento legislativo che, preso
atto di tale realtà ormai indiscussa, fornisca alla polizia
giudiziaria nuovi e più penetranti strumenti investigativi e
alla magistratura più idonei regimi sanzionatori proporzionati
alla gravità dei fatti posti in essere. Fatti che, va
ribadito, non sono più, in molti casi, semplici infrazioni
commesse da privati per isolati casi soggettivi, ma diventano
il prodotto di un disegno criminoso di vasto respiro e con
effetti devastanti per l'ambiente. Va peraltro rilevato che
ogni violazione o illecito nel settore del traffico dei
rifiuti, nell'attività di raccolta, trasporto e smaltimento
degli stessi (tranne le specie minori come l'abbandono), sono
connessi con frodi fiscali e, di conseguenza, l'accertamento
degli illeciti nel settore favorisce anche l'accertamento
delle frodi fiscali.
La presente proposta di legge parte dai presupposti di
fatto sopra esposti e cerca di tracciare un adeguamento
normativo del codice penale e del codice di procedura penale
che, da una parte, faccia salve le singole discipline
specifiche della vigente legislazione ambientale settoriale e,
dall'altra, costituisca un elemento di forte penetrazione
trasversale a livello previsionale e sanzionatorio, con comuni
denominatori per tutti i reati di settore caratterizzati dalla
presenza di interessi della criminalità comune e
organizzata.
Essa si pone, a livello politico, come alternativa
ideologica alla tendenza alla depenalizzazione dei reati in
materia ambientale, giacché appare evidente che, sulla base
delle premesse sopra esposte, per i reati gravi in questione
la somma da pagare in via amministrativa sarebbe sicuramente
prevista nel budget aziendale delle organizzazioni
criminali, con effetto deterrente e repressivo praticamente
del tutto inavvertito.
Tutte le nuove fattispecie introdotte sono state meglio
coordinate con le discipline ambientali settoriali e, in
particolare, con il decreto legislativo n. 22 del 1997.
La definizione ai fini penali del bene giuridico ambiente
(articolo 452-bis del codice penale) costituisce la
prima importante novità. Essa manca nell'ordinamento vigente
ed è stata tracciata attingendo all'elaborazione dottrinaria
ed alla giurisprudenza della Corte costituzionale e della
Corte di cassazione in materia, con estensione del concetto al
complesso delle risorse naturali, sia come singoli elementi
che come cicli naturali, ed alle opere dell'uomo protette
dall'ordinamento.
E' stato poi definito (articolo 452-ter del codice
penale) il concetto di "alterazione dello stato
dell'ambiente", con specificazione del significato della
"gravità" prevista dalla proposta in esame. Con tale
disposizione è stata introdotta una consistente riduzione
premiale della pena per coloro che, prima del giudizio,
eliminino il pericolo per l'ambiente, ovvero, ove ciò non sia
possibile, riparino comunque integralmente il danno
patrimoniale e non patrimoniale.
E' stata inoltre prevista l'esecuzione dell'ordine di
ripristino dello stato dell'ambiente impartito con la sentenza
di condanna o con la decisione emessa ai sensi dell'articolo
444 del codice di procedura penale con procedura da eseguire,
in caso di inosservanza, a cura del pubblico ministero,
tramite l'ausilio della Forza pubblica a spese dell'esecutato,
e la possibilità per il giudice di subordinare la concessione
della sospensione condizionale della pena all'eliminazione del
danno o del pericolo per l'ambiente. E' stato altresì previsto
che in caso di condanna, o con la decisione emessa ai sensi
dell'articolo 444 del codice di procedura penale, il giudice
può ordinare la confisca delle aree se di proprietà
dell'autore o del compartecipe al reato, qualora l'ordine di
rimessione in pristino non sia possibile o non sia eseguito
dal soggetto nei termini indicati dalla sentenza.
Va osservato, sul punto, che tale confisca obbligatoria in
sede dibattimentale appare istituto di primaria importanza; e
ciò anche in caso di patteggiamento. Tale previsione, già
inserita nel contesto del decreto legislativo n. 22 del 1997,
merita di essere trasferita in ogni altra nuova norma che si
intende varare in questo settore ed in campi similari di
proporzionata importanza. Essa rende conseguentemente
obbligatoria la procedura di sequestro da parte della polizia
giudiziaria già nella primissima fase degli accertamenti,
oppure, in seguito, da parte del pubblico ministero in fase
pre-processuale. Tale fase procedurale è importantissima in
quanto fornisce all'operatore di polizia uno strumento agile
di intervento, sia per assicurare la fonte di prova del reato
sia, soprattutto, per impedire che il reato sia portato ad
ulteriori conseguenze.
La successiva confisca (e, quindi, la sottrazione
definitiva del bene al patrimonio del soggetto responsabile)
costituisce epilogo finale di tale procedura e rappresenta, al
di là della qualità-quantità della sanzione applicata o
patteggiata, un formidabile strumento di intervento
repressivo, nel contempo, deterrente per tutti coloro che
operano illegalmente nel settore in questione.
Si sottolinea che la confisca viene prevista non soltanto
in caso di condanna ordinaria ma anche in caso di
patteggiamento (come, del resto, prevede il decreto
legislativo n. 22 del 1997). Tale ultimo punto appare
particolarmente significativo giacché l'applicazione della
pena su richiesta delle parti ex articolo 444 del codice
di procedura penale è stata sempre un epilogo "tombale" per
gran parte dei processi in materia di applicazione del decreto
del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982,
successivamente abrogato dal decreto legislativo n. 22 del
1997. Infatti, i responsabili di reati, anche gravi, nel
settore ambientale, nel richiedere ed ottenere tale rito, in
primo luogo accedevano ad una pena fortemente scontata
(peraltro la possibilità di irrogazione delle pene sostitutive
pecuniarie diluiva e narcotizzava, anche a livello
quantitativo, l'entità della pena stessa). In altre parole, la
sanzione teorica veniva di fatto resa assolutamente blanda,
concretandosi in un modesto pagamento in danaro, appunto in
via alternativa: il danno restava inalterato e la
disponibilità e fruibilità di veicoli e beni utilizzati per
l'illecita attività restava intatta, con la conseguente logica
possibilità di reiterazione del reato. Infatti, in caso di
patteggiamento non era sostanzialmente possibile procedere a
confisca secondo i princìpi generali sanciti per tale
istituto.
La proposta di legge in esame, percependo tale punto
critico del sistema sanzionatorio, in modo opportuno ed
efficace prevede espressamente che anche in caso di
patteggiamento la confisca è obbligatoria. Il soggetto
responsabile, dunque, in ogni caso si troverà colpito
pesantemente nel patrimonio personale (o societario) anche in
caso di rito alternativo. Tale principio, esteso anche ai
reati innovativi di integrazione del codice penale, sortirebbe
effetti assolutamente salutari in senso preventivo.
Va evidenziato che, al di là della natura
quantitativa-qualitativa della pena (che nel campo ambientale
raramente viene poi realmente scontata per i benefìci di legge
praticamente automatici, stante la condizione media del reo
quasi sempre incensurato), la vera novità procedurale può
essere proprio questa: l'intuizione di colpire in modo
profondo e definitivo il patrimonio economico ed operativo dei
responsabili di tali traffici.
Nel caso della criminalità organizzata, una sistematica
azione giurisdizionale che persegua tali attività illecite con
ripetute confische di beni non può che infliggere un colpo
mortale o comunque pesantissimo alle organizzazioni
specializzate nel settore (e comunque anche a tutte quelle
realtà che, non potendo essere classificate come "ecomafia",
rappresentano una diffusa e non meno perniciosa realtà di
criminalità o microcriminalità diffusa a livello locale o
regionale). Gli effetti preventivi deterrenti saranno
logicamente consequenziali e di sicura efficacia.
Nel proposto articolo 452-quater è stato elaborato
il concetto di traffici contro l'ambiente, prevedendo tra le
condotte tipiche anche quella di ricevere illegittimamente
sostanze o energie dannose o pericolose per l'ambiente. E'
stata anche inserita una norma che fa salva la vigente
disciplina in materia di rifiuti, al fine di evitare possibili
interferenze con la disciplina specifica del settore. E' stata
prevista una consistente riduzione premiale della pena per
coloro che, prima del giudizio, eliminano il pericolo per
l'ambiente, ovvero, ove ciò non sia possibile, riparano
comunque il danno patrimoniale e non patrimoniale arrecato. E'
stata prevista, poi, l'esecuzione dell'ordine di ripristino
dello stato dell'ambiente impartita con la sentenza di
condanna o con la decisione emessa al sensi dell'articolo 444
del codice di procedura penale con procedura da eseguire, in
caso di inosservanza, a cura del pubblico ministero tramite
l'ausilio della Forza pubblica a spese dell'esecutato, e la
possibilità per il giudice di subordinare la concessione della
sospensione condizionale della pena all'eliminazione del danno
o del pericolo per l'ambiente. E' stato altresì previsto che
in caso di condanna, o con la decisione emessa ai sensi
dell'articolo 444 del codice di procedura penale, il giudice
può ordinare la confisca delle aree se di proprietà
dell'autore o del compartecipe al reato ove l'ordine di
rimessione in pristino non sia possibile o non venga eseguito
dal soggetto nei termini indicati dalla sentenza.
Gli articoli 452-sexies e 452-septies
tracciano le definizioni ed i regimi sanzionatori di due
fattispecie incriminatrici assolutamente innovative, di cui si
propone l'introduzione nel codice penale: l'"associazione per
delinquere contro l'ambiente" e l'"ecomafia".
La prima, oltre ad essere conseguenza automatica
dell'introduzione nel codice penale di reati ambientali di
natura delittuosa - essendo impossibile configurare
l'associazione per delinquere finalizzata alla commissione dei
reati contravvenzionali allo stato previsti - scaturisce
soprattutto dalla specialità delle associazioni di criminali
comuni che operano nel settore. Esse, ad esempio, possono
certamente qualificarsi associazioni per delinquere ad alta
specializzazione, abbisognando dell'apporto di tecnici
particolarmente qualificati (ad esempio, chimici, fisici,
eccetera) e di ingenti supporti finanziari.
La seconda fattispecie, invece, rappresenta la prima
definizione giuridica di "ecomafia". Essa è caratterizzata da
una particolare tecnica di formulazione legislativa,
ipotizzando la condotta mediante un rinvio alla fattispecie di
associazione di tipo mafioso di cui all'articolo 416-bis
del codice penale, arricchita da un elemento ulteriore:
l'operatività dell'associazione mafiosa nel settore ambientale
con conseguente arricchimento mediante la commissione di reati
ambientali, ovvero il controllo di appalti pubblici
finalizzati al recupero ambientale. Nella fattispecie
rientrano quindi le mafie che gestiscono i cicli del cemento e
dei rifiuti (si pensi, in particolare, all'affare
dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale ed alla
gestione dei rifiuti), ma anche quelle che, a volte anche
mediante il condizionamento di apparati amministrativi
soprattutto locali, acquisiscono il controllo diretto delle
operazioni di recupero dell'ambiente (si pensi, ad esempio, al
solo controllo degli appalti destinati allo spegnimento degli
incendi boschivi). A livello di norme processuali, al fine di
evitare qualsiasi contrasto con la disciplina procedurale
vigente in tema di associazioni di tipo mafioso di cui
all'articolo 416-bis, si è inserito (articolo 3, comma
1) al comma 3-bis dell'articolo 51 del codice di
procedura penale un richiamo espresso alla fattispecie di cui
all'articolo 452-septies del codice penale.
E' stato poi introdotto (articolo 316-bis del codice
di procedura penale) il sequestro conservativo, per garantire
l'adempimento delle obbligazioni civili nascenti dai reati
ambientali, al fine di assicurare il risarcimento del danno
pubblico ambientale di cui all'articolo 18 della legge n. 349
del 1986, istitutiva del Ministero dell'ambiente. Inoltre,
viene introdotto l'articolo 321-bis del codice di
procedura penale. Esso prevede il sequestro obbligatorio da
parte della polizia giudiziaria in caso di accertamento in
flagranza dei reati contro l'ambiente. Ciò al fine di
incentivare gli operatori di polizia giudiziaria ad attuare
prassi efficaci sul piano della repressione concreta e
dell'assicurazione degli elementi di prova. La necessità di
tale fattispecie processuale vale ancor di più in materia di
trasporti illeciti di rifiuti, laddove si consideri che la
previsione del sequestro obbligatorio in flagranza si integra
perfettamente con la confisca del veicolo prevista dal decreto
legislativo n. 22 del 1997, costituendo un formidabile
strumento preventivo e deterrente per coloro che operano
illegalmente nel settore.
E' stato anche previsto l'ampliamento della composizione
delle sezioni di polizia giudiziaria inserendovi agenti ed
ufficiali del Corpo forestale dello Stato. Ciò al fine di
portare nelle sezioni il contributo di esperienze in tema di
repressione dei reati ambientali acquisite da tale Corpo e
valorizzare una professionalità operativa spesso sottovalutata
a livello di indagine di settore, anche se, nei fatti, diffusa
capillarmente sull'intero territorio nazionale ed in
particolare nelle aree naturali protette.
L'articolo 4, infine, introduce la legittimazione del
pubblico ministero ad esercitare in via sostitutiva l'azione
civile di danno pubblico ambientale. Tale azione, introdotta
nell'ordinamento nel lontano 1986, dovrebbe conseguire ad ogni
fatto illecito, non solo penale, che abbia determinato un
danno all'ambiente. Nei fatti, però, essa, nonostante sia
prevista come obbligatoria, costituisce l'istituto del diritto
ambientale maggiormente studiato ma meno applicato nella
pratica. Al fine di stimolare l'esercizio di tale azione, che
dovrebbe costituire la necessaria definizione di qualsivoglia
procedimento sanzionatorio ambientale, accogliendo l'idea
della dottrina giuridica confortata da recenti studi di
diritto comparato, viene proposto di estendere al pubblico
ministero, seppure in via sostitutiva, l'esercizio dell'azione
civile di risarcimento del danno ambientale.
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