XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3123
Onorevoli Deputati! - La legge 9 marzo 1989, n. 86
(cosiddetta "legge La Pergola"), reca la disciplina dei
procedimenti di partecipazione e di adeguamento al processo
normativo comunitario. Si tratta di una legge che ha dato
buona prova di sé, prevedendo meccanismi (in particolare, la
legge comunitaria annuale) che hanno permesso all'Italia di
adempiere agli obblighi derivanti dall'appartenenza alla
Comunità europea.
Tuttavia, il mutato quadro costituzionale che, dopo la
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione,
attuata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, attribuisce
alle regioni ed alle province autonome un nuovo e più incisivo
ruolo nella partecipazione alla fase ascendente e discendente
del diritto comunitario, in uno con la necessità di
semplificare ed accelerare la fase di mero recepimento per far
fronte con puntualità all'aumentato numero di atti comunitari,
anche a seguito dell'ampliamento delle materie attratte
nell'area dell'Unione europea, rendono improcrastinabile la
revisione della legge n. 86 del 1989 e la sua sincronizzazione
con le mutate coordinate costituzionali.
In particolare, si è avvertita la necessità di rendere più
efficace la partecipazione dello Stato italiano alla fase
ascendente della formazione delle norme comunitarie e più
funzionale quella della trasposizione delle norme comunitarie
nell'ordinamento nazionale. Segnatamente, una più incisiva
partecipazione alla fase ascendente, anche da parte delle
Camere, delle regioni e del sistema delle autonomie locali,
consente di evitare che una debole rappresentazione degli
interessi nazionali nella fase di elaborazione delle norme
comunitarie si ripercuota criticamente sulla fase discendente,
convogliando in quest'ultima rivendicazioni e aspettative non
soddisfatte dalla normativa europea.
Il problema della qualità e della tempestività
dell'attuazione delle norme comunitarie viene allora risolto
anche attraverso un potenziamento dell'incisività della
partecipazione dello Stato italiano alla fase ascendente, dal
momento che se il contenuto della direttiva presenta il più
possibile le qualità per essere facilmente applicabile
nell'ordinamento interno, ciò conduce anche ad una
corrispondente semplificazione delle procedure di
recepimento.
Per soddisfare le richiamate esigenze, il presente
provvedimento introduce, accanto allo strumento principale
della legge comunitaria annuale, nuovi sistemi di adeguamento
agli obblighi comunitari, da un lato confermando l'attuazione
in via regolamentare, dall'altro prevedendo un sistema di
recepimento tempestivo al diritto comunitario, anche in un
termine antecedente all'approvazione della legge
comunitaria.
La seconda spinta a modificare l'attuale legge La Pergola,
proviene, come si è già accennato, dall'esigenza di adeguare
tale legge al mutato quadro costituzionale che, a seguito del
nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, ha
visto accrescere in modo significativo il ruolo delle regioni
sia nella fase ascendente che in quella discendente del
diritto comunitario.
Si ricorda, infatti, che l'articolo 117, quinto comma,
della Costituzione stabilisce che, nelle materie di loro
competenza, le regioni e le province autonome partecipano alle
decisioni dirette alla formazione degli atti normativi
comunitari. A tale scopo, il presente provvedimento disegna
varie ed efficaci modalità di partecipazione regionale: si
prevede, tra l'altro, un tempestivo aggiornamento delle
informazioni relative ai progetti degli atti normativi e di
indirizzo comunitari, la possibilità per le regioni di
individuare propri rappresentanti chiamati a partecipare
stabilmente alle riunioni interne volte a definire la
posizione italiana da sostenere in sede comunitaria ed un
ancor più significativo ruolo della Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano e della Conferenza Stato-città ed
autonomie locali.
Sotto il profilo della fase discendente, e cioè della
partecipazione delle regioni all'attuazione ed all'esecuzione
degli atti dell'Unione europea, si rammenta che il nuovo testo
costituzionale riforma in profondità il riparto di competenza
normativa tra Stato e regioni, collocandoli su un piano di
sostanziale parità, attraverso l'enunciazione di limiti posti
in via generale tanto alla funzione statale che a quella
regionale, tra i quali il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario (articolo 117, primo comma, della
Costituzione, che sancisce per la prima volta la
costituzionalizzazione dei vincoli rivenienti
dall'appartenenza all'Unione europea ed il principio
conseguenziale di primazia del diritto comunitario). Da un
lato, dunque, le regioni sono tenute (non più semplicemente
facultizzate) a dare immediata ed autonoma attuazione alle
direttive comunitarie nelle materie di loro competenza
esclusiva, e previa indicazione dei princìpi fondamentali
nella legge comunitaria o in altra legge, nelle materie di
legislazione concorrente.
Dall'altro lato, tuttavia, lo Stato, unico responsabile
nei confronti dell'Unione europea, notoriamente indifferente
alla ripartizione interna di competenze, deve necessariamente
riservarsi poteri sostitutivi, ai sensi del quinto comma
dell'articolo 117 della Costituzione. A tal fine, seguendo la
via segnata dalla legge comunitaria 2001 (l'articolo 1, comma
5, della legge 1^ marzo 2002, n. 39), è stato previsto un
meccanismo, trasfuso negli articoli 7, 9 e 12 che scongiura il
rischio di un inadempimento degli obblighi comunitari
attraverso il tempestivo intervento del Governo, sia
attraverso lo strumento legislativo che regolamentare.
Viene peraltro assicurato il rispetto dei princìpi
costituzionali di leale collaborazione e di sussidiarietà, con
la prescrizione che gli interventi sostitutivi decorrano dai
termini fissati per il recepimento delle direttive, fermo
restando il principio della cedevolezza della normativa
statale al momento dell'entrata in vigore della normativa
regionale o provinciale.
In ultimo, si è inteso assicurare un adeguato
coinvolgimento degli enti locali negli aspetti delle politiche
comunitarie di loro interesse, sia attraverso un potenziamento
della loro partecipazione nella fase ascendente, sia
attraverso la previsione di una sessione comunitaria della
Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
Il presente disegno di legge si muove in sintonia con le
conclusioni dell'indagine conoscitiva sulla qualità e sui
modelli di recepimento delle direttive comunitarie svolta
dalla XIV Commissione della Camera dei deputati, approvate
nella seduta dell'11 ottobre 2000, e di alcune soluzioni
prefigurate nella precedente legislatura (atti Camera nn.
7171, 7504 e 7546).
Ambito dell'intervento normativo.
Il provvedimento reca puntuali e necessarie novelle alla
legge 9 marzo 1989, n. 86, e sancisce l'abrogazione di alcune
norme della legge 16 aprile 1987, n. 183.
L'articolo 1 sostituisce l'articolo 1 della legge 9 marzo
1989, n. 86, ridisegnando le finalità della legge anche in
relazione alla disciplina della fase di partecipazione e di
predisposizione degli atti comunitari. Vengono inoltre
annoverati tra gli atti dai quali discendono obblighi di
adempimento le decisioni quadro e le decisioni concernenti il
settore della cooperazione in materia giudiziaria e penale,
adottate ai sensi dell'articolo 34 del Trattato sull'Unione
europea.
L'articolo 2 ridefinisce l'articolo 1-bis della
predetta legge n. 86 del 1989, per assicurare una più incisiva
ed informata partecipazione del Parlamento e, alla luce del
nuovo dettato dell'articolo 117, quinto comma, della
Costituzione, delle regioni e delle province autonome al
procedimento di formazione degli atti comunitari. Si dispone,
pertanto, che i progetti di atti normativi e di indirizzo e i
documenti di consultazione siano trasmessi, nelle materie di
competenza delle regioni e province autonome, tempestivamente
anche alla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano al fine
dell'eventuale acquisizione dell'intesa ai sensi dell'articolo
9 del decreto legislativo n. 281 del 1997.
Si delinea, inoltre, la partecipazione di esponenti delle
regioni e delle province autonome alle attività dei gruppi di
lavoro interni volti a definire la posizione nazionale da
sostenere in sede comunitaria.
Si segnala anche la previsione dell'istituto della riserva
parlamentare, apponibile dal Governo in corso di negoziato in
caso di particolare importanza politica delle proposte
relative all'atto comunitario in discussione. Nel caso di
apposizione della riserva si dispone che il Governo invii il
testo alle Camere, al fine di acquisirne il parere entro
quindici giorni dalla trasmissione. Decorso tale termine
ovvero in caso di sopravvenuta urgenza motivata, il Governo,
può procedere alle attività di sua competenza.
Parallelamente è stata riconosciuta la possibilità per il
Governo di apporre una riserva di esame, su richiesta di una o
più regioni o province autonome, nel caso in cui il progetto
di atto normativo tocchi materie di competenza delle regioni e
delle province autonome. In tale evenienza la posizione
italiana viene definita mediante intesa da conseguire
nell'ambito della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano.
Si prevede, infine, un coinvolgimento degli enti locali
sui progetti di atti normativi riguardanti in modo specifico
materie di loro interesse. Gli enti locali e le rispettive
associazioni rappresentative sono resi edotti dai progetti di
atti normativi di loro specifico interesse e trasmettono le
loro osservazioni, per il tramite degli uffici territoriali
del Governo, al Presidente del Consiglio dei ministri o al
Ministro per le politiche comunitarie e possono richiedere,
attraverso i rispettivi organi rappresentativi, che tali
progetti siano sottoposti all'esame della Conferenza
Stato-città ed autonomie locali. Sulle osservazioni
eventualmente formulate dalla Conferenza Stato-città ed
autonomie locali, nelle materie di competenza delle regioni e
province autonome, è acquisito il parere della Conferenza
unificata. Gli enti locali sono altresì facultizzati alla
designazione di esperti, che, a titolo consultivo, prendono
parte alle riunioni istruttorie dirette alla formazione della
posizione italiana da sostenere successivamente in ambito
comunitario.
L'articolo 3, al fine di istituzionalizzare il
coinvolgimento delle parti sociali e delle categorie
produttive alla fase ascendente, prevede che i progetti di
atti normativi comunitari riguardanti materie di particolare
interesse economico e sociale sono trasmessi al Consiglio
nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL), che può istituire
appositi comitati per l'esame di tali atti. Inoltre, il
Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le
politiche comunitarie può organizzare, in collaborazione con
il CNEL, anche apposite sessioni di studio ai cui lavori
possono essere invitati anche le associazioni nazionali dei
comuni, delle province e delle comunità montane ed ogni altro
soggetto interessato. Si precisa che gli eventuali oneri
derivanti dalla partecipazione alle sessioni di studio sono a
carico dei soggetti partecipanti.
L'articolo 4 integra l'articolo 2 della legge 9 marzo
1989, n. 86, specificando, in primo luogo, che il Presidente
del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche
comunitarie informa, con tempestività, le Camere, e, per il
tramite della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano, le regioni e le
province autonome, degli atti normativi e di indirizzo emanati
dagli organi dell'Unione europea e delle Comunità europee.
In secondo luogo, si prevede che la relazione di
accompagnamento del disegno di legge comunitaria annuale deve
contenere anche l'elenco delle direttive attuate o da attuare
con regolamenti governativi o ministeriali non necessitanti,
alla stregua del nuovo testo dell'articolo 4 della legge La
Pergola, di specifica autorizzazione legislativa. Nella
medesima relazione deve essere allegato l'elenco, predisposto
dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano, delle direttive attuate da
questi ultimi enti nelle materie di loro competenza.
L'articolo 5 sostituisce l'articolo 3 della legge 9 marzo
1989, n. 86, specificando che la legge comunitaria provvede al
periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale
all'ordinamento comunitario, anche attraverso l'emanazione di
disposizioni modificative o abrogative di vigenti norme
statali attuative di direttive, ove dette norme risultino
necessarie per sopravvenute circostanze di particolare urgenza
motivate sulla base di apposita relazione tecnica del Governo.
Tra i contenuti della legge comunitaria sono altresì previste
le disposizioni emanate nell'esercizio del potere sostitutivo
di cui all'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, nel
rispetto dei princìpi e dei limiti allo scopo stabiliti in via
generale dal nuovo testo dell'articolo 9, comma 4, della legge
La Pergola.
L'articolo 6 introduce l'articolo 3-bis della legge
n. 86 del 1989, disciplinando un sistema di adeguamento agli
obblighi dell'ordinamento comunitario ulteriore rispetto alla
legge comunitaria annuale. Tale meccanismo è finalizzato al
recepimento degli atti normativi e dei princìpi stabiliti
dalle sentenze degli organi giurisdizionali dell'Unione
europea, per i quali l'obbligo di uniformazione da parte dello
Stato italiano spiri in un torno di tempo anteriore alla data
di presumibile entrata in vigore della legge comunitaria
relativa all'anno in corso.
Trattasi di uno strumento volto ad introdurre un
indispensabile fattore di flessibilità onde sopperire alla
rigidità del meccanismo con cadenza annuale, incompatibile con
obblighi necessitanti di immediato adempimento.
Si prevede, in particolare, la necessità di informare il
Consiglio dei ministri ovvero, nel caso di materie di
competenze regionali, la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, degli atti normativi comunitari e delle sentenze
degli organi giurisdizionali dell'Unione europea che
comportino tempestivi obblighi di adeguamento da parte
dell'Italia, i cui tempi si presentino incompatibili con
l'attesa della presentazione della successiva legge
comunitaria. La previsione viene pertanto supportata
dall'attivazione di corsie parlamentari preferenziali per
l'immediata approvazione dei provvedimenti di adeguamento.
L'articolo 7 sostituisce l'articolo 4 della legge 9 marzo
1989, n. 86, delineando un percorso speciale per l'attuazione
mediante regolamenti di delegificazione, al di fuori delle
annuali leggi comunitarie, delle direttive, vertenti su
materie gia disciplinate dalla legge e non coperte da riserva
assoluta di legge, sui cui progetti si siano pronunciati il
Parlamento europeo nell'ambito delle procedure di codecisione
o di cooperazione previste dai Trattati ovvero entrambe le
Camere nell'ambito della procedura di cui al richiamato
articolo 1-bis.
La norma prevede anche la possibilità di adempiere a
direttive con regolamenti ex articolo 17, comma 3, della
legge n. 400 del 1988, nelle materie di cui all'articolo 117,
secondo comma, della Costituzione, ovvero con atti
amministrativi generali, assorbendo il disposto dell'articolo
11 della citata legge n. 183 del 1987, che viene
contestualmente abrogato dall'articolo 14.
Il comma 14 prevede e disciplina la possibilità per lo
Stato di recepire, in via regolamentare ed amministrativa, le
direttive non tempestivamente trasposte da parte delle regioni
e delle province autonome nelle materie di rispettiva
competenza.
In termini generali, la possibilità di un intervento
suppletivo anticipato e cedevole è corroborata, oltre che dal
vigente dettato dell'articolo 9 della legge n. 86 del 1989,
anche dall'articolo 1, comma 5, della legge comunitaria 2001
(legge n. 39 del 2002), ove si prevede la possibilità per lo
Stato di dare vita a norme sostitutive che entrino in vigore
solo alla scadenza del termine assegnato per l'attuazione
della direttiva da parte della regione (in questo senso
l'azione è sostitutiva perché produce effetto dopo la
concretizzazione dell'inadempimento) e cedevoli (in quanto la
norma statale si ritira dopo l'occupazione del territorio da
parte della norma regionale e provinciale).
Segnatamente, detta anticipazione del meccanismo
sostitutivo fa sì che la supplenza, pur se concepita
anticipatamente, sortisca il suo risultato nel momento stesso
dell'inadempimento, così evitando ritardi tali da esporre
l'Italia a sistematiche procedure di infrazione secondo uno
schema che ha già superato positivamente il vaglio della Corte
costituzionale (sentenze nn. 126 del 1996 e 425 del 1999),
anche con riguardo a materie attribuite alla competenza
esclusiva di regioni a statuto speciale e delle province
autonome.
La disposizione, che anticipa con riguardo al recepimento
in via regolamentare ed amministrativa il principio di più
ampio respiro cristallizzato dal nuovo comma 4 dell'articolo 9
della legge La Pergola, come modificato dall'articolo 12,
comma 1, del presente disegno di legge, è finalizzata a porre
rimedio all'eventuale inadempimento nell'attuazione della
normativa comunitaria da parte delle regioni e delle province
autonome. Delle descritte caratteristiche di supplenza e
cedevolezza i provvedimenti statali devono dare espressamente
atto.
Al fine di giustificare la presenza di un regolamento o
atto amministrativo statale in materie di competenza regionale
o provinciale, attraverso l'estensione anche a tali
provvedimenti dello strumento della sostituzione anticipata di
cui si è prima detto in termini generali, è necessario
prendere le mosse dal disposto dell'articolo 117, quinto
comma, della Costituzione, laddove, alla previsione della
competenza regionale circa l'attuazione degli atti comunitari,
fa seguito il richiamo del potere sostitutivo dello Stato.
In assenza di prescrizione di segno limitativo nelle
maglie dell'articolo 117, quinto comma, della Costituzione,
non è infatti dubitabile che lo Stato possa esplicare il
potere sostitutivo con lo strumento regolamentare (o
amministrativo) ove si tratti di materia non soggetta a
riserva assoluta di legge.
Merita al riguardo osservare che è estranea alla
fattispecie la ripartizione delle competenze regolamentari
segnata dal sesto comma dell'articolo 117, che non disciplina
le forme (logicamente non preventivabili in via aprioristica
addirittura a livello costituzionale) del potere sostitutivo,
ma delinea il normale riparto di competenze.
La differenza tra le due ipotesi è netta.
Nella fisiologia del riparto delle competenze è, infatti,
naturale che allo Stato competa l'uso del solo strumento
legislativo nelle materie non di sua competenza esclusiva, se
solo si considera che la fissazione di princìpi fondamentali o
di norme fondamentali di riforma a tutela dell'unità
dell'ordinamento non può avvenire con lo strumento
regolamentare, e tantomeno amministrativo, ma necessita
dell'imprimatur legislativo. L'esercizio del potere
sostitutivo implica, per converso, la fissazione di norme
complete e di dettaglio, compatibili con l'uso dello strumento
regolamentare praticabile da parte della regione interessata
dalla sostituzione statale. L'uso dello strumento sostituivo
postula, in definitiva la fisiologica possibilità di
coincidenza della tipologia dello strumento prescelto dal
soggetto sostituente rispetto a quello praticabile dall'ente
sostituito. Se si considera, poi, che, in base all'articolo 11
della legge n. 183 del 1987, le regioni possono recepire le
direttive sia con regolamenti che con atti amministrativi
generali, risulta in definitiva logico e fisiologico che
proprio di detti strumenti lo Stato si debba servire
nell'esercizio di competenze non originarie, ma, appunto,
sostitutive (in questi termini si veda il citato parere
dell'Adunanza generale del Consiglio di Stato 25 febbraio
2002, n. 2/02).
In base a quanto detto l'azione sostitutiva prescritta dal
comma in esame non implica rischi di ingerenza statale in
margini di discrezionalità regionale. Il recepimento del
dettato comunitario non può infatti che risolversi, visto che
i princìpi vincolanti sono dettati a livello europeo e che le
norme di principio nazionale devono risiedere in via
necessaria in una disposizione primaria, nella trasposizione
di norme comunitarie integralmente vincolanti in quanto
prevalenti, ai sensi dell'articolo 11 e dell'articolo 117,
primo comma, della Costituzione, sulla potestà legislativa
statale come su quella regionale. Si deve al riguardo
rammentare che in base al comma 12 dell'articolo in questione
l'utilizzo dello strumento regolamentare o amministrativo
necessita di specifica autorizzazione legislativa quante volte
l'attuazione della direttiva implichi scelte in ordine alla
modalità della sua attuazione.
L'articolo 8 sostituisce il comma 1 dell'articolo 5 della
legge n. 86 del 1989 sincronizzando il rinvio all'articolo 4
della legge La Pergola con la nuova architettura di
quest'ultima norma.
L'articolo 9 introduce l'articolo 5-bis della legge
n. 86 del 1989, prevedendo che le norme comunitarie, non
autonomamente applicabili, che modificano modalità esecutive o
caratteristiche tecniche di precedenti direttive già recepite
possono essere attuate, nelle materie di cui all'articolo 117,
secondo comma, della Costituzione, con decreto del Ministro
competente per materia, il quale ne dà pronta comunicazione
alle Camere. Detta disposizione recepisce l'identica norma
dettata dall'articolo 20 della legge n. 183 del 1987
inserendola nella legge generale sull'adeguamento agli
obblighi comunitari, in sintonia con il respiro del principio
di diritto in esame. L'articolo 20 della legge n. 186 del 1987
viene conseguentemente abrogato dall'articolo 14 del presente
disegno di legge.
Si precisa, inoltre, che, in relazione a quanto disposto
dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, ed alla
stregua dei criteri già precedentemente rammentati a margine
del nuovo testo dell'articolo 4, comma 14 (articolo 7 del
disegno di legge), i provvedimenti in questione possono essere
emanati nelle materie di competenza legislativa delle regioni
e delle province autonome al solo fine di porre rimedio
all'eventuale inerzia dei suddetti enti nel dare attuazione a
norme comunitarie. E' necessario, pertanto, che i
provvedimenti emanati in funzione sostitutiva contengano
l'esplicita indicazione della natura sostitutiva del potere
esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni
emanate.
L'articolo 10 modifica l'articolo 6 della legge 9 marzo
1989, n. 86, prevedendo che il Ministro per le politiche
comunitarie trasmetta alle Camere ed alle regioni e province
autonome le decisioni del Consiglio e della Commissione
europea per l'espressione di osservazioni e atti di indirizzo
ai fini della loro esecuzione.
L'articolo 11 integra i contenuti della relazione annuale
del Governo al Parlamento sulla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea, prevedendo, con novella all'articolo 7
della legge n. 86 del 1989, che tale relazione debba dar conto
anche dei pareri, delle osservazioni e degli atti di indirizzo
delle Camere e della Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano e fornire l'elenco e le motivazioni dei ricorsi
presentati dal Governo alla Corte di giustizia delle Comunità
europee.
L'articolo 12 intende adeguare l'articolo 9 della legge La
Pergola al disposto del nuovo ordinamento costituzionale per
quanto riguarda la possibilità per le regioni e le province
autonome di dare immediata attuazione alle direttive
comunitarie nelle materie di competenza concorrente o
esclusiva e per quanto riguarda la normativa di recepimento,
al fine di evitare inadempienze agli obblighi comunitari.
Deve infatti sottolinearsi che l'articolo 117 della
Costituzione, mentre attribuisce alla legislazione esclusiva
statale i rapporti dello Stato con l'Unione europea
(l'interlocutore dell'Unione europea è lo Stato nella sua
unità ed è dello Stato la responsabilità della puntuale e
corretta osservanza degli obblighi sanciti dal Trattato),
prevede, nelle materie di legislazione concorrente e residuale
(rispettivamente ai sensi dei commi terzo e quarto
dell'articolo 117 della Carta fondamentale), che le regioni e
le province autonome partecipino alle decisioni dirette alla
formazione delle norme comunitarie e secondo regole stabilite
dalla legge dello Stato, nonché all'attuazione delle norme
comunitarie.
In tale ultimo caso la legge dello Stato disciplina,
altresì, le modalità e le forme dell'intervento sostitutivo in
caso di inadempienza degli enti territoriali.
Ciò posto, si segnala che il nuovo testo del comma 1
dell'articolo 9 della legge La Pergola, in conformità alla
nuova architettura costituzionale, sostituisce il precedente
principio della facoltatività con quello basato sull'obbligo,
in capo a regioni e province autonome, di dare attuazione,
autonomamente e tempestivamente, agli obblighi di adeguamento
discendenti dalla normativa comunitaria.
Quanto al fondamento del potere sostitutivo dello Stato,
che si concreta, in base al nuovo testo del comma 4
dell'articolo 9 della legge n. 86 del 1989, nell'intervento
suppletivo anticipato e cedevole, già precedentemente
descritto, esso si rinviene nella circostanza che è lo Stato
nel suo complesso a rappresentare il soggetto responsabile
dell'adempimento degli obblighi comunitari: appare dunque
legittimo, anche in base a quanto affermato dall'Adunanza del
Consiglio di Stato nel parere del 25 febbraio 2002, n. 2/02 e
già sancito in termini positivi dall'articolo 1, comma 5,
della legge n. 39 del 2002, prevedere la possibilità per lo
Stato di dare vita a norme sostitutive, che entrino in vigore
solo alla scadenza del termine assegnato per l'attuazione
della direttiva da parte della regione (in questo senso
l'azione è sostitutiva perché produce effetto dopo la
concretizzazione dell'inadempimento) e cedevoli (in quanto la
norma si ritira dopo l'occupazione del territorio da parte
della norma regionale e provinciale). E' necessario, peraltro,
che i provvedimenti emanati in funzione sostitutiva contengano
l'esplicita indicazione della natura sostitutiva del potere
esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni
emanate.
Per quanto concerne il profilo delle sanzioni penali, si
prevede, sulla scorta di un'opzione resa necessaria dalla
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia (articoli
25 e 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione)
che, anche nelle materie di competenza legislativa delle
regioni e delle province autonome, la legge comunitaria
annuale conferisca delega al Governo per l'emanazione di
decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione
delle disposizioni comunitarie recepite, oltre che con
disposizioni statali, anche con provvedimenti regionali o
provinciali.
Tale sistema garantisce il pieno rispetto del principio
della riserva di legge in materia penale, che deve assicurare
un trattamento sanzionatorio uniforme su tutto il
territorio.
L'articolo 13 arricchisce ulteriormente la partecipazione
degli enti locali prevedendo anche una sessione comunitaria
della Conferenza Stato-città ed autonomie locali dedicata alla
trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di
interesse degli enti locali.
L'articolo 14 reca l'abrogazione delle norme della legge
n. 183 del 1987 trasfuse nella rinnovata impalcatura della
legge La Pergola.
Sul provvedimento è stato acquisito, in data 11 luglio
2002, il parere favorevole della Conferenza unificata (vedi
allegato).
Le regioni e le autonomie locali hanno formulato alcune
osservazioni, in parte recepite nel testo; si è ritenuto di
non accogliere alcune di esse, motivando in ordine al mancato
recepimento, come risulta dalle premesse del parere espresso
dalla Conferenza unificata.
In particolare, non sono state accolte le richieste
concernenti la partecipazione delle regioni e delle province
autonome, nelle materie di loro competenza, alla formazione
degli atti comunitari. Ciò in quanto tali richieste concernono
materia disciplinata dal disegno di legge recante
"Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3"
(cosiddetta legge La Loggia, atto Senato n. 1545). Si è,
perciò, ritenuto che le osservazioni formulate dalle regioni
sul punto debbano essere esaminate nel corso dell'iter
parlamentare dei due disegni di legge.
ALLEGATO
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