XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3085
Onorevoli Colleghi! - I centri storici rappresentano la
caratteristica peculiare del nostro Paese, la sua identità
culturale e immagine caratterizzante. Nello stesso tempo essi
sono una delle maggiori ricchezze, in quanto straordinaria
attrattiva del turismo nazionale ed internazionale e
costituiscono, pertanto, un prezioso ed immenso patrimonio
storico-artistico.
Alla eccezionale valenza culturale delle città storiche,
con le loro aree centrali e i sistemi urbani di interesse
storico-artistico (centri, quartieri e siti), non corrisponde
ancora una normativa adeguata che vada oltre gli aspetti
urbanistici e di mera conservazione passiva.
Da ciò l'esigenza di una specifica legge che, fermo
restando la disciplina urbanistica in vigore, regoli la
conservazione delle città storiche, ma, soprattutto, le
attività di recupero e di valorizzazione che ormai si rendono
necessarie.
La presente proposta di legge opera una scelta di
fondamentale importanza dal punto di vista culturale:
ricomprende i centri storici nel novero di quei beni
sottoposti alle disposizioni del testo unico di cui al decreto
legislativo n. 490 del 1999 e appronta un agile strumento
operativo per assicurare, nell'immediato, una efficace tutela
per la conservazione dei suoi valori, capace anche di
coniugarsi con una adeguata valorizzazione.
Si potrà in tal modo operare un cambiamento radicale nella
gestione del patrimonio culturale nelle città storiche,
abbandonando definitivamente la rigidità selettiva o pervasiva
di una tutela passiva spesso stimolata unicamente
dall'emergenza e dall'intervento straordinario; una prassi
divenuta negli ultimi decenni costante dell'attività
amministrativa e legislativa.
Si intende così passare ad una politica di prevenzione, di
manutenzione e di progettualità, con il duplice vantaggio di
evitare che i beni soggetti a vincolo e, pertanto, resi
indisponibili alle dinamiche vive della fruizione e del
mercato, versino in condizioni di abbandono, incorrendo in un
degrado che può anche raggiungere carattere di
irreversibilità, aumentando la necessità di finanziamenti
pubblici per il restauro destinati a risultare sempre
inferiori alle enormi necessità.
La proposta di legge si prefigge, inoltre, di armonizzare
e raccordare l'opera delle soprintendenze statali con le
prerogative dei comuni, in accordo con quanto stabilito dalla
nuova ripartizione di funzioni e compiti definita dal titolo V
della parte seconda della Costituzione.
Le norme vigenti si muovono, nel loro complesso, in
un'ottica urbanistica e vincolistica, mentre le disposizioni
proposte vogliono affrontare i nodi di una tutela capace di
integrarsi con la valorizzazione del patrimonio storico
urbano, esaltandone il valore storico-artistico e ambientale.
L'avvio di una politica di sviluppo urbano e territoriale che
non si inceppi di fronte ai delicati problemi di intervento
conservativo, connessi con la qualità storico-ambientale, e
con le esigenze di gestione dei comuni, presuppone anzitutto
una più stretta ed organica collaborazione tra gli organi
pubblici preposti alla tutela del patrimonio culturale e i
responsabili degli aspetti urbanistici.
Da un punto di vista normativo, non esiste una definizione
di "centro storico": categoria, del resto, revocata in dubbio
anche dalla elaborazione scientifica del settore. D'altra
parte una delimitazione statica del patrimonio storico urbano
non sarebbe adeguata all'evoluzione del tessuto edilizio e
sociale della città. In generale, si possono ricomprendere
nelle aree storiche non soltanto le zone centrali consolidate
di interesse storico-artistico, ma anche suoi nuclei edilizi e
sistemi urbani che sono caratterizzati architettonicamente e
di particolare pregio ambientale.
E' utile ricordare come già la cosiddetta "Commissione
Franceschini" (di indagine per la tutela e la valorizzazione
del patrimonio storico, archeologico, artistico e del
paesaggio, istituita con la legge 26 aprile 1964, n. 310)
nella XL dichiarazione della relazione finale - che si occupa
dei centri storici urbani, grandi e piccoli, interi o
frammentari, completamente o parzialmente conservati nella
loro originaria struttura - ha formulato la seguente
definizione: "Sono da considerare centri storici urbani quelle
strutture insediative urbane che costituiscono unità culturale
o la parte originaria e autentica di insediamenti e
testimoniano i caratteri di una viva cultura urbana". Oggi, un
più maturo approccio, capace di assumere con maggiore
consapevolezza le dinamiche dei processi trasformativi urbani,
tende ad abbandonare una visione statica del centro storico,
inteso come area delimitabile ed isolabile nel contesto
urbano, per riconoscere nella città storica una dislocazione
più articolata dei valori culturali e ambientali, i quali si
addensano, per lo più, nelle aree centrali ma si sviluppano
anche verso la periferia secondo concatenazioni sistematiche
che ricalcano, generalmente, una struttura urbana storica
risalente al più lontano passato.
In Italia l'esigenza di assicurare una adeguata ed
efficace tutela delle città storiche fu particolarmente
avvertita nell'immediato dopoguerra, prima con gli interventi
di ricostruzione del tessuto edilizio distrutto dagli eventi
bellici e, successivamente, con l'attività edilizia alimentata
dalla ripresa economica.
Tale difesa del patrimonio storico urbano dal degrado,
dovuto all'azione sconsiderata dello sfruttamento fondiario ed
edilizio, ha avuto un pioniere e una guida ideologica, già
negli anni cinquanta, in Antonio Cederna.
Le istituzioni pubbliche non rimasero, per parte loro,
totalmente insensibili al problema e, nel 1956, venne nominata
una Commissione parlamentare mista per la tutela del
patrimonio artistico e culturale, che elaborò un piano di
lavoro nel quale si prevedeva il censimento del patrimonio e
l'individuazione di strumenti di tutela per fornire al
Parlamento una esauriente documentazione, onde predisporre i
provvedimenti necessari.
L'affermarsi di questa nuova coscienza per la tutela e la
conservazione del patrimonio artistico e culturale portò, in
occasione del Convegno sulla salvaguardia e il risanamento dei
centri storici, tenutosi a Gubbio il 19 settembre 1960, ad
affermare la coincidenza del concetto di monumento con
l'intera città storica.
In buona sostanza emerse, ormai con forza, come la cultura
moderna avesse esteso il concetto di tutela del singolo
monumento a tutto il patrimonio storico urbano ed avesse
imposto, quindi, di considerare di esso, come qualità
essenziale e determinante, proprio il carattere d'insieme, sia
nella sua unità complessiva che nella stratificazione delle
tracce e delle memorie storiche determinanti la continua e
composita configurazione edilizia e naturale.
Monumento da rispettare e da salvaguardare è, quindi, non
solo il bene individuo, ma tutta la città storica, tutto
l'insieme della sua struttura urbana, quale si è venuta
lentamente componendo nei secoli. Ha assunto una importanza
sempre maggiore il valore del "contesto", del valore che un
oggetto, un immobile assume non tanto di per sé, quanto per la
cornice nella quale è inserito.
La Carta di Gubbio del 1960 formulò i princìpi per la
salvaguardia e il risanamento dei centri storici, tra i quali
sono da evidenziare in modo particolare quelli tesi ad
esaltare la natura di bene culturale dell'intero centro
storico, quartiere o sito di interesse storico-artistico e
cioè:
1) la disposizione di un vincolo di salvaguardia, in
attesa dell'adozione dei relativi piani di risanamento
conservativo;
2) l'adozione da parte dei comuni dei piani
particolareggiati soggetti ad un efficace controllo, con una
snella procedura di approvazione e di attuazione;
3) le modalità e la gradualità degli interventi da
attuare per comparti, ciascuno dei quali rappresenti una
entità di insediamento e di intervento;
4) il rifiuto del criterio del ripristino e delle
aggiunte stilistiche, del rifacimento mimetico, della
demolizione di edifici, di ogni diradamento ed isolamento di
edifici monumentali.
Oggi riconosciamo il valore decisivo di quelle
formulazioni, non senza avere piena consapevolezza del limite
teorico insito nel concetto di un "centro storico" inteso in
termini di zonizzazione urbanistica, come comparto
topograficamente limitato ad un'area centrale e come contesto
urbano "diverso" dal resto della città, assoggettabile a
normative puramente difensive e vincolistiche.
La legislazione fondamentale in materia di tutela di
centri storici è costituita dai due complessi normativi del
1939. La legge 1^ giugno 1939, n. 1089, e successive
modificazioni, è diretta alla tutela delle cose di interesse
storico e artistico attraverso i vincoli per le destinazioni
d'uso e le autorizzazioni per realizzare modificazioni,
restauri, rimozioni, demolizioni. La legge 29 giugno 1939, n.
1497, pur riguardando la tutela delle bellezze naturali,
prevede vincoli paesaggistici che sono estesi a complessi di
cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente
valore estetico e tradizionale.
Se si prescinde da queste norme, il problema della
conservazione degli edifici esistenti - e quindi della
conservazione del patrimonio storico urbano - non ha trovato
una disciplina differenziata rispetto agli interventi
normativi in materia edilizia.
Nella legislazione che interessa il patrimonio storico
urbano e quindi le città storiche nel loro complesso, assume,
allora, particolare importanza la disposizione della legge 6
agosto 1967, n. 765, (cosiddetta "legge ponte"), recante
modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150, che attribuisce al Ministro dei lavori pubblici
la possibilità di delimitare, con proprio decreto, le zone
territoriali omogenee all'interno del territorio comunale. In
applicazione di questa disposizione è stato emanato il decreto
del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, che,
occupandosi di disciplinare gli standard da rispettare
al momento della formazione dei nuovi strumenti urbanistici,
prende esplicitamente in considerazione, all'articolo 2,
classificandole come zone omogenee di tipo A), le parti di
territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono
carattere storico, artistico o di particolare pregio
ambientale o da porzioni di essi (comprese le aree
circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per
tali caratteristiche, degli agglomerati stessi).
Per la prima volta viene, così, riconosciuta in sede
legislativa la possibilità di intervenire attivamente nei
centri storici, conferendo ai pubblici poteri la facoltà di
incidere sulla disponibilità e sulla utilizzazione degli
immobili in essi compresi.
Successivamente la legge 5 agosto 1978, n. 457, ha
disciplinato il recupero del patrimonio edilizio ed
urbanistico esistente. Lo strumento individuato (per il
recupero delle aree degradate) è il piano di recupero che, pur
avendo una impostazione squisitamente urbanistica, non ha
prodotto, per quanto concerne i centri storici, gli effetti
sperati. E', infatti, mancato il coinvolgimento dei soggetti
pubblici e privati destinatari del recupero e della
valorizzazione del valore culturale espresso dai centri
storici medesimi.
Alla richiamata normativa generale hanno fatto seguito
numerose leggi speciali, volte al recupero dei centri storici
di singole città e dettate dall'esigenza di intervenire di
volta in volta per risolvere particolari problemi. Soluzione,
questa, che ha costituito, fino ad oggi, il principale modello
di intervento in tema di patrimonio storico urbano.
In Parlamento, nel corso degli anni, sono state presentate
numerose proposte e disegni di legge di iniziativa
parlamentare; si tratta di atti che, nella quasi totalità,
riguardano interventi su singole città. Soltanto alcuni
presentano una valenza generale intesa al recupero del
patrimonio storico urbano delle città denominate "d'arte".
Si pone intanto una questione relativa alla definizione di
centro storico. Una definizione è quella che vuole soddisfatti
i seguenti requisiti: la presenza di beni e di attività
culturali di rilevante importanza, la conservazione delle
caratteristiche storiche delle città, l'esistenza di
consistenti flussi turistici e una popolazione non inferiore a
50 mila abitanti.
Può essere utile, in questa sede, rimarcare come la
definizione del concetto di città d'arte non sia stata ancora
stabilita dal legislatore, mentre nel linguaggio corrente si
tende ad identificare le città d'arte con i centri storici
ricchi di tesori artistici e, perciò, dotati di rilevanti
attrattive turistiche.
Una tale definizione, però, non può essere accolta perché
non appare utile ai fini della conservazione e della
valorizzazione dei centri storici e, inoltre, rischierebbe di
provocare una discriminazione inaccettabile per quelle città
che, pur essendo di grande interesse storico-artistico, non
raggiungono il numero di abitanti astrattamente
determinato.
Tale classificazione, infatti, se da una parte verrebbe ad
includere alcune delle cosiddette "aree metropolitane",
dall'altra però escluderebbe centinaia, forse migliaia, di
piccoli centri storici di eccezionale valore storico-artistico
e ambientale. Si ritiene, quindi, più corretto parlare di
città storiche, la cui definizione trova, invece, riscontro
nella dottrina del settore.
La speciale Commissione per le città storiche del
Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali,
incaricata di approfondire i problemi connessi alla tutela
delle predette città e di indicare gli strumenti normativi e
tecnici più idonei per il recupero, la conservazione e la
valorizzazione delle medesime, ha elaborato la seguente
definizione, che può essere adottata come parametro di
riferimento: "Città storica è quella che, con la
stratificazione dei suoi monumenti e dell'intero tessuto
urbano, rispecchia esemplarmente il processo evolutivo
storico, antropologico, culturale e artistico di cui è stata
protagonista".
A differenza di progetti di legge analoghi, in questo
caso, come abbiamo accennato in precedenza, è stato dato
larghissimo spazio, lo spazio che la Costituzione impone, a
compiti e funzioni dei comuni. Ad essi è riservata la funzione
di individuazione del proprio centro storico e la conseguente
perimetrazione. Le soprintendenze statali intervengono solo in
caso di inerzia dei comuni e qualora rilevino l'interesse
storico o artistico del sito. Ai comuni comunque spetta - in
un ambito di programmazione con le regioni e con lo Stato - il
compito di promuovere, attuare, programmare e coordinare le
attività di conservazione e di valorizzazione dei centri
storici.
Si concretizza quindi il principio secondo il quale allo
Stato ed in particolare alle autorità preposte, sono
attribuiti compiti di tutela sui centri storici e di
definizione delle cosiddette "norme di cornice", mentre ai
comuni è riservata ogni funzione relativa alla valorizzazione
e alla conservazione dei centri storici, assolvendo così al
principio della sussidiarietà e a quello della distribuzione
delle competenze.
Un simile provvedimento diventa poi oggi tanto più utile e
urgente: le spinte verso politiche di valorizzazione e di
gestione del patrimonio culturale in chiave esclusivamente
finanziaria, il progressivo abbassamento del livello di
guardia rispetto alla tutela dell'integrità dei centri
storici, attraverso provvedimenti che subordinano l'interesse
collettivo a quello particolare, la negazione del nuovo ruolo
delle regioni e degli enti locali, sono tutti elementi che, in
questo particolare ambito, rischiano di determinare lo
sgretolamento materiale e simbolico dei nostri centri
storici.
L'articolato affronta i temi della identificazione e della
perimetrazione dei centri storici (compiuta di intesa tra
comuni e soprintendenze competenti), della programmazione
annuale dei progetti di recupero e di valorizzazione (di
intesa con la soprintendenza competente, il programma è
adottato in una apposita conferenza dei servizi) (articolo
1).
Il Ministero per i beni e le attività culturali, oltre a
destinare una certa percentuale dei propri fondi al concorso
per le spese di realizzazione dei programmi annuali (articolo
1), dichiara, tramite la soprintendenza competente,
l'eventuale interesse culturale di locali, luoghi di
tradizionali attività (articolo 3). Oltre, naturalmente, a
sottoporre i centri storici alle disposizioni stabilite dal
testo di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490,
con l'eccezione del dovere della comunicazione delle
alienazioni e del diritto di prelazione (articolo 2).
Una strettissima collaborazione tra soprintendenze,
comuni, province e regioni si stabilisce per la programmazione
degli eventi e delle manifestazioni (articolo 4), nonché per
la concessione in uso di immobili di interesse
storico-artistico (articolo 5).
I comuni, le province e le regioni, ciascuno secondo le
proprie prerogative e i propri ambiti, definiscono i criteri
per la razionalizzazione e la ottimizzazione dei flussi
turistici sul territorio (articolo 6).
L'articolo 7 si occupa della autorizzazione di spesa per
l'attuazione della legge e della relativa copertura
finanziaria.
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