XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3071
Onorevoli Colleghi! - La riforma del titolo V, parte
seconda, della Costituzione pone in una luce diversa la
partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario,
tanto nella fase di formazione che in quella dell'attuazione.
Le disposizioni contenute nel nuovo articolo 117, quinto
comma, disegnano infatti un'architettura istituzionale interna
del tutto peculiare: viene espressamente regolamentata con
fonte costituzionale la partecipazione delle regioni e delle
province autonome alla fase ascendente, disponendo la loro
partecipazione, nelle materie di competenza, alle decisioni
dirette alla formazione degli atti comunitari.
E' inoltre previsto un rafforzamento della competenza
delle regioni e delle province autonome nell'attuazione degli
atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di
procedura stabilite dalla legge dello Stato, che dovrà
disciplinare anche le modalità di esercizio del potere
sostitutivo in caso di inadempienza.
Il sistema del riparto delle competenze trova quindi un
punto di chiusura nel combinato disposto dei commi secondo e
terzo del nuovo articolo 117: lo Stato ha la legislazione
esclusiva nella materia dei rapporti dello Stato stesso con
l'Unione europea; le regioni hanno una competenza legislativa
concorrente nelle materie relative ai rapporti delle regioni
stesse con l'Unione europea.
Il nuovo articolo 120, secondo comma, della Costituzione
prevede, infine, il potere del Governo di sostituirsi a organi
delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei
comuni, nel caso, tra gli altri, di mancato rispetto da parte
di questi enti di norme e trattati internazionali o della
normativa comunitaria. La disposizione demanda ad una
successiva legge statale di attuazione del disposto
costituzionale il compito di disciplinare l'esercizio dei
poteri sostituitivi nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà
e di leale collaborazione.
Si ricorda che la disciplina dei poteri sostitutivi si
accompagna all'abrogazione delle disposizioni costituzionali
che prevedono forme di controllo preventivo sugli atti
legislativi e amministrativi delle regioni e sugli atti dei
comuni. La riformulazione dell'articolo 127 della Costituzione
operata dall'articolo 8 della legge costituzionale n. 3 del
2001 comporta infatti la soppressione dell'istituto del visto
governativo sulle deliberazioni legislative della regione,
mentre il successivo articolo 9 provvede ad abrogare il primo
comma dell'articolo 125 della Costituzione, in materia di
controllo di legittimità e di merito degli atti della regione
da parte di organi statali, e l'articolo 130 della
Costituzione, che prevedeva il controllo sugli atti dei comuni
da parte di organi della regione.
Il nuovo quadro normativo è completato dal comma 5
dell'articolo 1 della legge n. 39 del 2002 (legge comunitaria
2001) che costituisce a tutti gli effetti una disposizione di
carattere generale suscettibile di essere ripresa anche dalle
altre leggi di delega per l'attuazione delle direttive
comunitarie. Tali disposizioni prevedono che i decreti
legislativi di attuazione delle direttive comunitarie
eventualmente adottati dal Governo nelle materie riservate
alla competenza legislativa delle regioni e delle province
autonome, qualora queste ultime non abbiano ancora provveduto
con proprie norme attuative secondo quanto previsto
dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, entrano
in vigore alla scadenza del termine stabilito per l'attuazione
della normativa comunitaria e perdono comunque efficacia a
decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa
attuativa regionale o provinciale.
Il 20 giugno 2002 il Consiglio dei ministri ha approvato
in via definitiva il disegno di legge recante "Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3", presentato il 26 giugno
al Senato della Repubblica (atto Senato n. 1545).
L'articolo 1 di tale disegno di legge, per regolare i
reciproci rapporti tra legislazione statale e regionale a
seguito della riforma, stabilisce che la normativa statale
vigente nelle materie di competenza regionale continui ad
avere efficacia in ciascuna regione fino alla data di entrata
in vigore della specifica disciplina regionale, fatti salvi i
princìpi fondamentali nelle materie di legislazione
concorrente. Reciprocamente, le disposizioni regionali vigenti
nelle materie oggetto di competenza legislativa esclusiva
statale continueranno ad applicarsi fino all'adozione della
normativa statale.
Nel disciplinare l'esercizio della potestà legislativa di
tipo concorrente, di cui al terzo comma dell'articolo 117
della Costituzione, il citato disegno di legge ribadisce
quanto già pacifico anteriormente alla riforma, ovvero che in
mancanza di espressa determinazione statale dei princìpi
fondamentali, le regioni possano desumerli dalle leggi statali
vigenti.
L'articolo 3 del disegno di legge, in attuazione
dell'articolo 117, comma quinto, della Costituzione, definisce
le modalità del concorso delle regioni e delle province
autonome alla formazione degli atti comunitari, ammettendone
la partecipazione diretta alle attività dei gruppi di lavoro e
dei comitati del Consiglio europeo e della Commissione delle
comunità europee, ma precisando che questa debba avvenire
nell'ambito delle delegazioni del Governo nazionale e con
modalità da concordare in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano. Ciò al fine di garantire comunque, in
sede comunitaria, l'unitarietà della rappresentazione della
posizione italiana.
L'articolo facoltizza inoltre il Governo a presentare
ricorso alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso
atti normativi comunitari che ledano gli interessi delle
regioni e delle province autonome, anche su loro
iniziativa.
La relazione che accompagna il disegno di legge fa
tuttavia presente che, per soddisfare compiutamente la lettera
del nuovo dettato costituzionale sul ruolo delle regioni nelle
fasi cosiddetta "ascendente" e "discendente" del diritto
comunitario, ulteriori disposizioni attuative potranno, più
opportunamente, trovare collocazione nelle modifiche alla
legge n. 86 del 1989 (cosiddetta "legge La Pergola") per la
quale il Governo ha già predisposto un apposito disegno di
legge di riforma.
La presente proposta di legge intende intervenire su
questo complesso quadro normativo per rafforzare la
partecipazione del nostro Paese al processo normativo
comunitario, sia nella fase di formazione che in quella di
attuazione dello stesso. Naturalmente i proponenti sono ben
consapevoli che il processo di riforma dell'Unione europea
avviato con la Dichiarazione sul futuro dell'Unione europea di
Nizza del novembre 2000 e reso concreto dal Consiglio europeo
di Laeken che ha costituito la Convenzione europea per la
riforma dei Trattati, rende il quadro di riferimento
comunitario in evoluzione. Le proposte che si avanzano nella
presente proposta di legge sono comunque in linea con le
tendenze più diffuse in ambito europeo e, anzi, anticipano
alcuni esiti prevedibili del processo di riforma in atto.
Occorre d'altronde prendere atto dei cambiamenti del
contesto ordinamentale interno al nostro Paese che hanno reso
maggiormente articolato il processo di formazione della
posizione dell'Italia e la sua rappresentazione nelle sedi
comunitarie. Questi richiedono di mostrare, anche sul piano
legislativo, una particolare attenzione al riparto delle
competenze tra i diversi livelli istituzionali.
Per queste ragioni la proposta di legge si sofferma solo
su alcune modificazioni ritenute essenziali e non
procrastinabili se si vuole evitare il rischio di vanificare
lo sforzo compiuto in questi anni per accrescere la
partecipazione alla formazione delle decisioni comunitarie.
Riserva di esame parlamentare.
La "legge La Pergola" individua un'ampia gamma di proposte
dell'Unione europea da trasmettere al Parlamento; si dispone
infatti che siano trasmessi alle Camere "i progetti degli atti
normativi e di indirizzo degli organi dell'Unione europea,
nonché gli atti preordinati alla formulazione degli stessi e
le loro modificazioni" (articolo 1-bis). Essa prevede
altresì che i progetti di atti normativi e di indirizzo
dell'Unione europea siano trasmessi alle regioni e alle
province autonome, che possono inviare al Governo
osservazioni.
Il sistema disegnato dalla "legge La Pergola" deve essere
tuttavia completato. In primo luogo, infatti, rimane tuttavia
imprecisa la formulazione dei termini per l'intervento del
Parlamento. Si prevede infatti che il Governo indichi,
all'atto della trasmissione alle Camere delle proposte
comunitarie, la data presunta per la loro discussione o
adozione da parte degli organi dell'Unione europea; le
Commissioni parlamentari possono formulare osservazioni o
indirizzi entro questa data; decorso tale termine, il Governo
può procedere alle attività di propria competenza.
Tali disposizioni lasciano un margine di incertezza per
l'intervento del Parlamento, in quanto non prevedono
informazioni aggiornate da parte del Governo sulla data
prevista di discussione. Inoltre il termine per l'esercizio
delle prerogative parlamentari è legato ad un'informativa
discrezionale del Governo. Qualora tale informativa non fosse
tempestiva e precisa, il Parlamento potrebbe arrivare ad
esprimersi quando il Governo abbia già proceduto alle attività
di propria competenza.
A questo riguardo si ricorda che il Protocollo sul ruolo
dei Parlamenti nazionali dispone che un termine di sei
settimane intercorra tra la data in cui la Commissione delle
comunità europee mette a disposizione una proposta legislativa
o una proposta relativa a misura da adottare a norma del
titolo VI del Trattato sull'Unione europea, e la data in cui
questa è iscritta all'ordine del giorno del Consiglio europeo
ai fini di una decisione. Peraltro, nel contributo adottato
dalla XXIII Conferenza degli organismi specializzati negli
affari comunitari (COSAC) di Versailles (ottobre 2000) si
chiede che il Protocollo sia modificato nel senso di prevedere
che un termine minimo di quindici giorni, o di una settimana
in caso di urgenza, sia osservato tra l'ultimo esame di un
testo in seno al Comitato dei rappresentanti permanenti
(COREPER) e la decisione del Consiglio europeo.
Partendo da queste riflessioni ci si deve porre la
questione se non sia opportuno introdurre nell'ordinamento
italiano l'istituto della "riserva d'esame parlamentare" sulle
proposte di atti normativi comunitari, per rispondere
all'esigenza, manifestata in particolare dalla Camera dei
deputati, che il Governo non possa prescindere dagli indirizzi
parlamentari nel negoziato su proposte di atti comunitari di
particolare rilievo.
Già nel documento approvato all'unanimità nella passata
legislatura a conclusione dell'indagine conoscitiva sulla
qualità e sui modelli di recepimento delle direttive
comunitarie, la XIV Commissione della Camera dei deputati
invita a valutare "l'opportunità di obbligare il Governo ad
attendere la pronuncia del Parlamento - che dovrebbe essere
resa in un tempo determinato con certezza (...) - prima di
prendere posizione in sede comunitaria".
Se non per tutti gli atti trasmessi al Parlamento, tale
obbligo potrebbe essere fatto valere - seguendo il modello
inglese della riserva di scrutinio parlamentare - almeno per
quelli presi in considerazione dalle Camere, dei quali quindi
sia stato avviato l'esame da parte delle competenti
Commissioni. Tale riserva parlamentare sarebbe pertanto
azionata su iniziativa del Parlamento: in concreto, la riserva
dovrebbe valere per quelle proposte di atti, delle quali le
Camere abbiano avviato l'esame.
In aggiunta ed accanto ad essa si potrebbe prospettare
un'altra forma di riserva di esame parlamentare che imputi al
Governo la scelta delle proposte sulle quali farla valere.
In ogni caso la riserva dovrebbe potere essere apposta in
tutte le sedi del Consiglio europeo, non esclusivamente in
seno al COREPER.
Partecipazione delle regioni.
Per quanto riguarda la partecipazione delle regioni e
delle province autonome alla cosiddetta fase ascendente,
appare necessario promuovere le procedure più adeguate per la
concreta implementazione di questo delicato passaggio
istituzionale. Al riguardo sembra opportuno, in attesa che le
forme di raccordo istituzionale previste dalla riforma
costituzionale siano attivate, individuare nella Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, eventualmente nella
composizione unificata con le città e con le autonomie locali
di cui all'articolo 8, del decreto legislativo n. 281 del
1997, la sede nella quale possano trovare espressione le
diverse istanze regionali ed il loro necessario raccordo.
Nelle materie di competenza esclusiva e concorrente delle
regioni, pertanto, la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano o la Conferenza unificata dovrebbe essere chiamata ad
esprimere una posizione sui principali progetti di atti
comunitari in discussione nelle sedi europee. Questa attività
dovrebbe riguardare anche l'esame del programma legislativo
annuale della Commissione delle Comunità europee. Come
elemento di salvaguardia di questo potere dovrebbe essere
previsto l'obbligo di convocazione della Conferenza stessa
quando ne facciano richiesta almeno tre regioni.
Il controllo sul rispetto degli indirizzi regionali
espressi potrebbe essere utilmente svolto in modo periodico
nel corso delle sessioni comunitarie della Conferenza medesima
che sono ordinariamente convocate dal Governo per l'esame
delle questioni comunitarie.
La presente proposta di legge intende, inoltre, introdurre
alcune modifiche alla "legge La Pergola", per quanto attiene
ai profili correlati alla fase di attuazione degli atti
comunitari. Tali modifiche sono strettamente connesse ad
alcuni aspetti che l'esperienza di questi ultimi anni
consiglia di modificare.
Contenuto proprio della legge comunitaria.
Occorre disciplinare con fonte legislativa la prassi della
Camera di definizione del contenuto proprio della legge
comunitaria. Questa dovrebbe contenere solo:
a) disposizioni modificative o abrogative di norme
vigenti in contrasto con gli obblighi comunitari;
b) disposizioni modificative o abrogative di
vigenti norme di attuazione di direttive comunitarie che
costituiscono oggetto di procedure di infrazione avviate dalla
Commissione delle Comunità europee;
c) disposizioni modificative o abrogative di
vigenti norme di attuazione di direttive comunitarie, che, per
sopravvenute circostanze di particolare urgenza, siano
ritenute necessarie sulla base delle indicazioni fornite con
relazione tecnica allegata dal Governo al disegno di legge di
cui all'articolo 2, comma 2, della legge n. 86 del 1989, nel
caso in cui esso includa tali disposizioni, o trasmessa dal
Governo alle Camere su richiesta di queste;
d) deleghe legislative per l'attuazione di
direttive comunitarie, precisando eventualmente che il ricorso
a tale strumento normativo può essere utilizzato limitatamente
alle sole materie di notevole complessità tecnica ed in tali
casi con indicazione dei princìpi e criteri direttivi, nel
rispetto di quanto stabilito dall'articolo 76 della
Costituzione, per ogni singolo atto da recepire o gruppo di
atti omogenei.
Relazione annuale.
E' opportuno inoltre modificare i contenuti della
relazione annuale del Governo al Parlamento sulla
partecipazione dell'Italia all'Unione europea, prevedendo che
tale relazione debba dar conto anche dei pareri, delle
osservazioni e degli atti di indirizzo delle Camere e della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano e fornire
l'elenco e le motivazioni dei ricorsi presentati dal Governo
alla Corte di giustizia delle Comunità europee, secondo le
linee della risoluzione Rossi ed altri n. 6-0008 approvata il
6 novembre 2001.
Frontespizio