XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3045
Onorevoli Deputati! - Ancora oggi tutta la disciplina
degli enti privati rimane circoscritta entro la rigida
distinzione tracciata dal codice civile già dal 1942 tra enti
del libro I (associazioni con o senza personalità giuridica,
fondazioni e comitati) senza fini di lucro e destinati al
perseguimento di finalità etiche e/o ideali ed enti del libro
V (società lucrative e cooperative) finalizzati invece alla
produzione in funzione meramente lucrativa o di mutualità
interna di beni e servizi.
L'evoluzione del nostro contesto economico e sociale non
ha fatto altro, tuttavia, che rivelare la crescente
inadeguatezza dell'architettura codicistica.
Le organizzazioni non profit hanno progressivamente
accresciuto, infatti, la propria soggettualità in seno al
nostro sistema del welfare che, proprio a queste, ha
spesso delegato, sotto diverse forme gestionali, la produzione
e l'erogazione di servizi alla persona o di rilievo pubblico o
sociale.
In molti settori le organizzazioni in questione hanno
saputo porre in evidenza la loro capacità di risposta, in
termini di adeguatezza ed efficacia dell'intervento, alle
nuove istanze ed alle nuove sfide poste da una convivenza
sociale dai profili sempre più articolati e contraddittori,
determinando nel contempo un vero e proprio discostamento tra
la dimensione "legale" del fenomeno e la prassi organizzativa
ed operativa in cui esso storicamente si è determinato.
Nel tentativo di attenuare tale discrasia all'inizio degli
anni '90 (dunque in tempi abbastanza recenti) il legislatore
italiano ha dato l'avvio ad una variegata serie di
legislazioni speciali sulle quali, a turno, si è sempre
concentrata l'attesa di una soluzione organica e compiuta ad
un problema che, a tutt'oggi, appare nient'affatto risolto.
La legge sulla cooperazione dell'Italia con i Paesi in via
di sviluppo che disciplina, altresì, le organizzazioni non
governative (legge n. 49 del 1987), la legge quadro sul
volontariato (legge n. 266 del 1991), la legge quadro sulle
cooperative sociali (legge n. 381 del 1991), la legge
sull'associazionismo di promozione sociale (legge n. 383 del
2000) ed il decreto legislativo sulla soppressione delle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB)
(decreto legislativo n. 207 del 2001) costituiscono, insieme
al decreto legislativo sulle organizzazioni non lucrative di
utilità sociale (ONLUS) (legge n. 460 del 1997), altrettanti
segmenti di una realtà che, pur riconosciuta e regolamentata
in sue particolari modalità d'essere proprio attraverso la
citata legislazione speciale, non viene a tutt'oggi compresa,
riconosciuta e valorizzata nella sua dimensione più organica e
strutturale.
Sotto questo profilo si è assistito, così, al replicarsi
di uno schema normativo riassumibile nei seguenti elementi:
definizione di una tipologia associativa (esempio
organizzazione di volontariato);
previsione di un iter procedimentale e di
strumenti giuridico-formali necessari al conferimento del
relativo status (albi, registri, eccetera);
attribuzione di un trattamento premiale e/o di vantaggio
cui si collega, in un perverso rapporto di sinallagmaticità,
un regime di controllo da parte della pubblica amministrazione
(più ti riconosco più ti controllo).
Sono le osservazioni appena formulate a postulare
l'esigenza di un rinnovato approccio da parte del legislatore
che, in un'ottica di sussidiarietà orizzontale, sappia offrire
strumenti dinamici per il riconoscimento di un fenomeno che
nella mutevolezza delle forme giuridiche rimane caratterizzato
storicamente da alcuni elementi ricorrenti:
l'origine del soggetto agente dall'autonomia negoziale
dei privati e non dall'impulso del potere pubblico;
l'intervento in settori contraddistinti da una finalità
di rilievo etico e/o sociale;
l'assenza di finalità di lucro soggettivo a vantaggio
dei partecipanti allo stesso soggetto giuridico.
E' dall'essenzialità di tali fattori e dalla loro mutevole
combinazione che trae origine il delinearsi di una vera e
propria imprenditorialità sociale, del tutto affrancata da
letture manichee nelle quali l'ideale ed il profitto, il
lavoro e l'azione benefica si vorrebbero rigidamente separati
così come, in natura, non si sono mai presentati.
Il valore di un'iniziativa legislativa organica
sull'impresa sociale, in fondo, è tutto qui: non ostacolare ed
assecondare l'originaria spinta della persona a costruire, ad
un tempo, per sé e per gli altri.
La condizione per non rendere velleitario un simile
tentativo è quella di una trasversale ricucitura
dell'esistente consolidato normativo, recuperando peraltro la
necessaria saldatura tra i diversi aspetti che la stessa
disciplina del codice civile vuole ancora separati (libro I e
libro V) con un solo significativo punto di contatto
rappresentato dall'esperienza cooperativistica e dalla sua
finalità mutualistica.
Le disposizioni allegate mirano, pertanto, a fornire in
primo luogo una definizione unitaria d'impresa sociale
trasversalmente applicabile ad enti del libro I e del libro V
del codice civile, costruita sui seguenti elementi:
operatività esclusiva in ambiti di particolare rilievo
sociale (esempio sanitario, socio-sanitario,
socio-assistenziale, istruzione anche extrascolastica, tutela
del patrimonio ambientale ed artistico, eccetera);
divieto di ridistribuzione di utili sotto qualsiasi
forma, anche indiretta;
contestuale obbligo di reinvestire gli eventuali
proventi nell'attività istituzionale;
negata possibilità che soggetti pubblici o imprese
private con finalità lucrative possano detenere il controllo,
anche attraverso la facoltà di nomina maggioritaria degli
organi di amministrazione.
Vengono, in secondo luogo, definiti gli ambiti nei quali
il soggetto qualificato in base ai suddetti elementi come
impresa sociale, ancorché appartenente a diverse tipologie
giuridiche, dovrà essere destinatario di una disciplina
omogenea.
In ragione della particolare natura del soggetto
disciplinato e compatibilmente con la struttura dell'ente,
tale necessità rileva, in particolare, per l'elettività delle
cariche sociali, per il regime di responsabilità degli
amministratori e per la tutela dei soci, associati o
partecipi, e dei terzi rispetto all'operato degli
amministratori, per la previsione di clausole devolutive in
caso di cessazione dell'attività, per l'obbligo di redazione e
di pubblicità del bilancio, di previsione del collegio
sindacale e di iscrizione nel registro delle imprese, per la
previsione di organi di controllo, per la rappresentanza in
giudizio da parte degli amministratori e per la responsabilità
limitata al patrimonio dell'impresa, per la costituzione di
organismi che assicurino forme di partecipazione nell'impresa
anche ai diversi prestatori d'opera e ai destinatari delle
attività.
Vengono previsti, inoltre, l'intervento statale al fine di
attivare funzioni e servizi permanenti di monitoraggio e di
ricerca necessari alla verifica della qualità delle
prestazioni rese dalle imprese sociali e la possibilità di
riconoscere l'impresa sociale quale centro di eccellenza di
interesse nazionale, in relazione alla particolare qualità del
servizio svolto.
Si delega il Governo a coordinare le disposizioni dettate
in attuazione della delega con le disposizioni vigenti nelle
stesse materie e nelle materie connesse, apportandovi le
integrazioni e le modifiche strettamente necessarie, ferme
restando le disposizioni in vigore concernenti il regime
giuridico e amministrativo degli enti riconosciuti dalle
confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato
patti, accordi o intese.
Si stabilisce, infine, un'apposita clausola di chiusura
diretta a prevedere che dall'attuazione delle norme non
derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica.
Sullo schema di disegno di legge, deliberato in via
preliminare nella riunione del Consiglio dei ministri dell'11
aprile 2002, è stato acquisito il parere della Conferenza
unificata, reso nella seduta del 20 giugno 2002.
La Conferenza unificata ha espresso parere favorevole
condizionato all'accoglimento dell'emendamento volto a
stralciare l'articolo 1, comma 1, lettera d), relativo
ai centri di eccellenza di interesse nazionale.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha fatto
presente che la possibilità di riconoscere l'impresa sociale
quale centro di eccellenza di interesse nazionale, in
relazione alla particolare qualità del servizio svolto e sulla
base del possesso di requisiti individuati con decreto del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con
il Ministro delle attività produttive, non invade affatto le
competenze regionali, ma si inserisce nello scenario di
delimitazione organizzativa della figura dell'impresa sociale
e, pertanto, nella materia dell'ordinamento civile, di
competenza esclusiva statale.
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