XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3018
Onorevoli Colleghi! - La legge 24 marzo 2001, n. 89,
entrata in vigore il 18 aprile dello stesso anno ed ormai nota
come "legge Pinto" ha determinato una serie di problemi gravi
e delicati, che occorre affrontare con la massima
tempestività.
Come è noto, l'articolo 13 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa
esecutiva dalla legge n. 848 del 1955, di seguito denominata
"Convenzione" riconosce ad ogni persona i cui diritti e le cui
libertà nella stessa tutelati siano stati violati, il diritto
ad un ricorso effettivo davanti ad una istanza nazionale.
E' altrettanto noto che la carenza, nel nostro
ordinamento, di una istanza nazionale davanti a cui far valere
il diritto al rispetto del termine ragionevole del
procedimento, garantito dall'articolo 6 della Convenzione, ha
indotto, in via sussidiaria, gli organi di tutela di
Strasburgo - a partire dalla sentenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo del 25 giugno 1987 in causa Captano - ad
affrontare un numero sempre maggiore di ricorsi. Il
sovraccarico di lavoro che ne è derivato ha posto in
discussione la funzionalità della Corte europea dei diritti
dell'uomo, i cui giudici - come ha affermato ripetutamente il
Presidente Wildhaber - "stavano per essere sepolti sotto i
ricorsi italiani".
La legge n. 89 del 2001, individuando nella corte di
appello l'istanza nazionale prevista nella Convenzione e
riaffermando, in tal modo, il carattere prioritario della
garanzia interna rispetto a quella sopranazionale, ha
certamente adempiuto all'obbligo scaturente dall'articolo 13
della Convenzione (adempimento, peraltro, non più rinviabile
dopo la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del
26 ottobre 2000, in causa Kudla) ed ha certamente risolto,
almeno per il momento, i problemi di funzionalità della citata
Corte.
Essa, però, non ha affrontato quello che era il problema
cruciale per il nostro Paese, ossia quello di prevedere misure
accelerative dei procedimenti; misure, cioè, idonee a sanare
quella che il Presidente della Repubblica Ciampi, nel suo
discorso alla seduta pubblica del 16 dicembre 2000 del
Consiglio superiore della magistratura, ha definito la
"dolorosa piaga della eccessiva e perciò intollerabile durata
dei processi".
Ed è proprio per questa ragione - e, più precisamente, per
constatata incapacità del nostro sistema ad adempiere le sue
obbligazioni in tema di ragionevole durata dei procedimenti -
che l'Italia è, sin dal 1997, sottoposta a "sorveglianza
speciale" da parte dei Ministri del Consiglio d'Europa,
nell'esercizio delle loro funzioni di controllo
sull'esecuzione delle sentenze degli organi di giustizia di
Strasburgo. E non ha mancato il Comitato dei ministri di
esprimere - nel corso della sua 764^ sessione del 2-3 ottobre
2001 - le sue perplessità sull'idoneità della "legge Pinto" a
risolvere il problema, ponendo l'accento proprio sulla
riscontrata carenza di misure acceleratorie e sul rischio di
un ulteriore sovraccarico del sistema giudiziario.
E che questo rischio - paventato anche dal Consiglio
superiore della magistratura, dai capi degli uffici giudiziari
e da quella dottrina, che ha sottolineato come la "legge
Pinto" si limiti a mascherare i reali problemi - sia concreto
ed attuale è dimostrato non solo dai 12.000 ricorsi che già
pendevano preso la cancelleria della Corte europea dei diritti
dell'uomo e che in conseguenza della nuova legge sono oggi
rientrati nella giurisdizione del giudice nazionale, ma
soprattutto dell'esistenza di numerosi ricorsi, a rischio,
attualmente ancora in corso presso le sezioni stralcio dei
vari tribunali italiani.
D'altra parte, la legge considerata - consentendo che la
Corte europea dei diritti dell'uomo trattenesse nella sua
giurisdizione i soli ricorsi che erano stati gia dichiarati
"ricevibili" (e non anche quelli che erano stati già
"comunicati" al nostro Governo o che erano stati già
registrati ed istruiti dalla Corte stessa) - ha determinato
uno stato di tensione tra i ricorrenti, che non solo hanno
visto frustrate le proprie legittime aspettative, ma hanno
dovuto sostenere l'onere della riproposizione del ricorso, con
maggiori formalità e con aggravio di spese (non essendo, tra
l'altro, dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo
prevista come obbligatoria la presenza del difensore e
svolgendosi il procedimento senza spese).
Per tutto quanto detto la "legge Pinto" costituisce una
autentica "mina vagante" nel nostro ordinamento, che da un
lato, ha determinato un "buco nero" di dimensioni
incontrollabili nelle casse dello Stato e, dall'altro, ha
contribuito a paralizzare l'amministrazione della giustizia
del nostro Paese, facendo aumentare la litigiosità all'interno
della magistratura e, all'esterno, tra magistrati ed
avvocati.
La legge, considerata con sfavore anche dal Comitato dei
ministri del Consiglio d'Europa (che non ha mancato di
sottolineare la carenza di misure acceleratici del processo,
le uniche idonee ad eliminare il sovraccarico del sistema
italiano, in questa sede sotto osservazione), ha soddisfatto
solo le aspettative dei giudici e dei giuristi della Corte
europea dei diritti dell'uomo.
La legge, infine, non trova riscontro nelle legislazioni
degli altri Paesi che sono afflitti dallo stesso problema, e
nel suo contenuto non ha alcun collegamento con gli obblighi
che derivano per il nostro Paese dalle convenzioni europee.
Per cercare di contenere gravi danni che deriverebbero per
il nostro Paese, l'unica cosa logica sarebbe l'abrogazione
della legge nella sua interezza, ma la nostra immagine
italiana sarebbe compromessa, e quindi per contenere i danni
appare necessario individuare i punti da modificare e i rimedi
da operare per ottenere una giustizia più snella e più vicina
al cittadino.
Il legislatore nazionale e già intervenuto per allentare
tale stato di tensione, dapprima prorogando il termine di sei
mesi previsto dalla disposizione transitoria della legge per
la riassunzione dei procedimenti davanti al giudice nazionale
(decreto-legge 12 ottobre 2001, n. 370, convertito dalla legge
14 dicembre 2001, n. 432) e quindi rendendo meno onerosa la
procedura interna (introduzione, con il decreto-legge 11 marzo
2002, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla legge 10
maggio 2002, n. 91, dell'articolo 5-bis della legge n.
89 del 2001, successivamente abrogato dal testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese
di giustizia, che ha comunque confermato l'esenzione dai
contributi vigenti per il procedimento di cui all'articolo 3
della stessa legge n. 89 del 2001).
Si impone, pertanto, una riforma organica del settore, la
quale, pur conservando l'impianto generale di tutela delineato
dalla "legge Pinto", consenta - nel giusto contemperamento
degli interessi in gioco - la salvaguardia dei diritti delle
persone sottoposte alla giurisdizione italiana nel rispetto
degli obblighi internazionalmente assunti dal nostro Paese.
In tale prospettiva, i punti nodali della riforma sono
costituiti dalla previsione di misure accelerative del
procedimento e, in caso di fallimento delle stesse, "da un
tentativo obbligatorio di conciliazione". Quest'ultimo mira a
contenere, come è evidente, l'intollerabile sovraccarico del
sistema, mentre le misure accelerative si appalesano come
necessarie e al contempo sufficienti per soddisfare, da un
lato, gli obblighi di attuazione previsti dal principio del
termine ragionevole del procedimento (confronta Corte europea
dei diritti dell'uomo, sentenza 30 gennaio 2001, Holzinger) e,
dall'altro, per avviare a positiva soluzione il procedimento
che si trascina stancamente dinanzi al Comitato dei ministri
del Consiglio d'Europa ed offusca l'immagine del nostro Paese,
come non mancò di denunciare - in occasione della relazione
per l'anno giudiziario 2000 - il Procuratore generale della
cassazione, il quale nel segnalare l'umiliante condizione di
"sorvegliato speciale" in cui si trova lo Stato italiano
dinanzi al Comitato dei ministri, ritenne "a dir poco
avvilente una vicenda che segna la nostra storia giudiziaria
con un marchio non molto dissimile da quello che - fatte le
dovute differenze - fu Caporetto per la nostra storia
militare".
Orbene, l'adozione delle indicate misure - previste
nell'ambito di singole fasi di un unico, complesso
procedimento mirante a prevenire e, se del caso, a riparare la
violazione del fondamentale principio del processo celere -
costituirà il punto di partenza di una mobilitazione delle
risorse disponibili, valorizzando l'apporto di tutti gli
organi di tutela direttamente coinvolti sul tema della
efficienza e credibilità della giustizia ed assegnando la
funzione di estrema ratio all'intervento
giurisdizionale.
In tale strategia - fondata sulla necessità di una presa
di coscienza in loco delle doglianze e delle effettive
cause della situazione di malessere delle parti in causa e sul
successivo avvio di un positivo sviluppo dinamico
dell'esercizio della giurisdizione - un ruolo fondamentale
deve essere assegnato al consiglio giudiziario presso la corte
di appello.
Come è noto, secondo le linee emergenti del disegno di
legge delega del 29 marzo 2002 sulla riforma dell'ordinamento
giudiziario (atto Senato n. 1296) questo organismo dovrà
essere integrato nella sua composizione da professionisti
designati dal consiglio regionale e dal consiglio nazionale
forense. La scelta governativa appare pienamente condivisibile
specie, per ovvi motivi, nel settore che in questa sede
interessa. Tuttavia, l'esigenza di rispettare una scelta
libera e meditata del legislatore su tale delicato punto e
l'urgenza di provvedere hanno consigliato, per quel che
concerne le misure accelerative, di adottare una soluzione
interlocutoria, limitando l'integrazione del consiglio
giudiziario - quando ciò è di volta in volta necessario per la
natura dei procedimenti - ai rappresentanti delle
giurisdizioni speciali interessate, designati dai rispettivi
consigli di presidenza. E' apparso, invece, doveroso affidare
il ruolo di organo di conciliazione, secondo i casi, ai
predetti consigli di presidenza o al consiglio giudiziario
presso la corte di appello.
La proposta di legge si articola, in particolare, nei
seguenti punti:
1) previsione della domanda di riparazione per i soli
procedimenti definitivi - con esclusione, quindi, ma con
sostanziali temperamenti, per i procedimenti ancora in corso,
per i quali e stato previsto un "procedimento per misure
accelerative";
2) limitazione della riparazione al mero indennizzo - e
non già, come ora previsto, al risarcimento del danno - con
allineamento della disciplina a quella già prevista per la
riparazione dell'ingiusta detenzione (articoli 314 e 315 del
codice di procedura penale) o dell'errore giudiziario
(articoli 643 e 646 del codice di procedura penale) e con
l'eliminazione delle attuali incertezze interpretative. Al
riguardo è opportuno sottolineare come la previsione di un
risarcimento del danno (e addirittura di una mera riparazione)
non trovi riscontro nelle legislazioni degli altri Paesi che
sono afflitti dallo stesso problema e non è richiesta, con le
modalità con cui è stata attuata, dagli obblighi derivanti per
il nostro Paese dalla Convenzione, dato che appartiene solo
allo Stato la scelta della misura riparatrice della constatata
violazione, purchè essa sia concreta ed effettiva;
3) subordinazione della domanda di riparazione a due
condizioni di procedibilità, e precisamente:
a) ad un tentativo obbligatorio di
conciliazione;
b) alla avvenuta proposizione di richiesta, nel
corso del procedimento, di una misura accelerativa dello
stesso.
In sostanza e nelle sue grandi linee, la riforma dovrebbe
prevedere, per i procedimenti in corso, un meccanismo
acceleratorio, mutuato, con adattamenti, da quello embrionale
previsto, per il processo amministrativo, dalla "nuova istanza
di fissazione dell'udienza" (articolo 9 della legge n. 205 del
2000). Il promuovimento di tale meccanismo costituirà, poi,
condizione per accedere al procedimento di tentativo
obbligatorio di conciliazione e, in caso di esito negativo di
quest'ultimo, a giudizio di riparazione.
La competenza per i singoli procedimenti è stata così
ripartita:
1) per il giudizio di riparazione, è sembrato opportuno
confermare la competenza della corte di appello (anche se, a
quel che risulta, essa costituisce uno dei motivi del malumore
dei giudici amministrativi e contabili) anche perchè, dovendo
necessariamente prevedersi un doppio grado di giurisdizione,
il ricorso per cassazione è ineliminabile e dà armonia al
sistema. E' apparso, però, necessario rimuovere il criterio di
determinazione della competenza fissato con riferimento
all'articolo 11 del codice di procedura penale; criterio che
si è rivelato fonte di incertezza interpretativa per i
procedimenti provenienti dalle giurisdizioni speciali e motivo
di malessere per i ricorrenti (si pensi ai ricorrenti della
Sardegna costretti a spostare il procedimento in Sicilia) e
motivo, tra l'altro, di possibile rilievo di carenze di
effettività del rimedio interno. Né il criterio del "giudice
sospetto" può trovare applicazione in un settore in cui è
messa in discussione non già di per sé sola l'attività del
singolo giudice, quanto piuttosto l'amministrazione della
giustizia nel suo complesso e in quel determinato
territorio;
2) per il procedimento di tentativo obbligatorio di
conciliazione - che è stato modellato, secondo lo schema già
positivamente sperimentato per il processo del lavoro - la
competenza, secondo i casi, è stata attribuita, come si è
visto, ai consigli di presidenza delle giurisdizioni speciali
o al consiglio giudiziario presso la corte di appello. Questa
soluzione presenta il vantaggio di "attribuire a ciascuno il
suo" e, soprattutto, di consentire l'esame e il controllo
della situazione agli organismi più direttamente interessati
al buon funzionamento della rispettiva amministrazione della
giustizia;
3) per il procedimento concernente l'istanza di misura
accelerativa del procedimento in corso (mirante ad una
declaratoria di priorità del procedimento), è apparso
opportuno, come pure si è visto, fissare la competenza del
consiglio giudiziario presso la corte di appello, con
integrazione dei componenti delle giurisdizioni interessate e
con previsione di richiesta di riesame, secondo i casi, al
Consiglio superiore della magistratura o ai consigli di
presidenza delle giurisdizioni interessate. Tale previsione,
non strettamente necessaria per soddisfare gli obblighi
derivanti dalla Convenzione, concede un surplus di
garanzie al ricorrente, in conformità con la nostra tradizione
giuridica.
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