XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 3007
Onorevoli Deputati! - La materia della parità di accesso
ai mezzi di informazione e della propaganda elettorale a mezzo
stampa e radiotelevisiva è attualmente disciplinata dalla
legge 22 febbraio 2000, n. 28, recante disposizioni per la
parità di accesso ai mezzi d'informazione durante le campagne
elettorali e referendarie e per la comunicazione politica.
Con il presente disegno di legge ci si propone di
innovare, semplificandola, la normativa limitatamente alle
emittenti locali ed a quelle nazionali la cui programmazione
prevalente consista in televendite.
A ciò si perviene dopo aver analizzato l'eccessivo peso
degli obblighi imposti dalla citata legge n. 28 del 2000,
anche in periodo non elettorale, per quelle emittenti che non
rivestono una dimensione adeguata agli oneri imposti, quali
l'obbligo di organizzare programmi di comunicazione politica e
di informazione politica, nelle forme indicate dalla legge
stessa (tribune politiche, dibattiti, tavole rotonde,
presentazione in contraddittorio di programmi politici); di
collocare i messaggi politici autogestiti in appositi
contenitori e di comunicare all'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni, con almeno quindici giorni di anticipo, la
collocazione nel palinsesto; di praticare uno sconto del 50
per cento rispetto alle tariffe normalmente in vigore per i
messaggi pubblicitari ed offrire, al tempo stesso, spazi di
comunicazione politica gratuiti per un tempo pari a quello dei
messaggi effettivamente diffusi nell'ambito di contenitori
previsti al massimo in un numero di quattro.
Per quanto riguarda, invece, i periodi di campagna
elettorale (il cui inizio è dato dalla data di convocazione
dei comizi elettorali) le regole alle quali le emittenti
radiotelevisive devono attenersi diventano ancor più numerose
ed articolate, soprattutto per quanto riguarda quelle che
operano in ambito locale. Oltre all'osservazione dei precisi
riparti tra i vari soggetti politici degli spazi per i
messaggi politici operati dall'Autorità, rilevano le regole
sulle modalità di trasmissione (è previsto, fra l'altro, che i
messaggi abbiano una autonoma collocazione nei palinsesti e
siano trasmessi in appositi contenitori - fino ad un massimo
di sei - per ogni giornata di programmazione, anche con
riferimento alle fasce orarie di trasmissione ed il loro
numero complessivo deve essere fissato, tra i soggetti
politici richiedenti, in relazione alle risorse disponibili in
ciascuna regione).
Le emittenti radiofoniche e televisive locali hanno poi
l'obbligo di comunicare all'Autorità, entro il quinto giorno
successivo alla data di convocazione dei comizi elettorali, la
collocazione dei contenitori nel palinsesto e, fino al
completamento delle operazioni elettorali, ogni successiva
modificazione deve essere comunicata all'Autorità medesima con
almeno cinque giorni di anticipo.
Anche per i programmi d'informazione l'Authority
definisce criteri specifici ai quali, fino alla chiusura
delle operazioni di voto, debbono conformarsi le emittenti
radiotelevisive locali.
Quanto esposto dimostra l'estrema complessità e la
difficile applicabilità alle emittenti locali della normativa
recata dalla legge n. 28 del 2000.
Presso il Ministero delle comunicazioni, nel corso di più
riunioni presiedute dal Sottosegretario senatore Massimo
Baldini, sono stati uditi tutti i soggetti interessati ad un
progetto di riforma, dagli esponenti delle forze politiche di
maggioranza ed opposizione ai rappresentanti delle emittenti
nazionali e locali e delle associazioni dei consumatori.
Tutti gli intervenuti si sono detti concordi, con diverse
motivazioni, nel ritenere che l'attuale legge abbia fallito i
suoi scopi sia per il mancato raggiungimento degli obiettivi
d'imparzialità e completezza dell'informazione politica
prefissi, sia per quel che concerne la tutela degli interessi
degli operatori economici del settore.
Nel corso dei lavori è emerso infatti che molte emittenti
locali hanno preferito astenersi dal trasmettere programmi di
informazione o di propaganda politica, nel corso delle ultime
consultazioni politiche, per evitare di correre il rischio di
non rispettare appieno la complessa normativa in vigore e di
vedersi comminare sanzioni dall'Autorità.
Particolarmente lesi sono risultati, di conseguenza, gli
interessi dei cittadini dei collegi periferici e dei relativi
candidati che non hanno potuto, rispettivamente, usufruire di
una adeguata informazione durante la campagna elettorale e
svolgere un'attiva partecipazione all'attività di propaganda
tramite il mezzo radiotelevisivo.
Pertanto, è soprattutto in relazione all'applicazione
della disciplina della par condicio nei confronti delle
emittenza locale che l'intervento di riforma si dimostra
particolarmente urgente.
Si osserva, inoltre, che in relazione a numerosi articoli
della legge n. 28 del 2000, il Tribunale amministrativo
regionale (TAR) del Lazio ha sollevato (con l'ordinanza n. 943
del 2001) questione di legittimità costituzionale, per
contrasto con i princìpi costituzionali desumibili dagli
articoli 3 (principio di eguaglianza), 21 (libertà di
informazione) e 42 (indennizzabilità degli atti espropriativi)
della Costituzione. Per quel che concerne, in particolare, la
possibile lesione dei diritti tutelati dall'articolo 21 della
Costituzione, il TAR ha precisato che è opportuno distinguere
tra propaganda elettorale e comunicazione politica, posto che
mentre nella propaganda elettorale la diffusione del messaggio
avviene direttamente da parte del candidato o del partito e
l'emittente costituisce solo il tramite attraverso il quale
tale messaggio viene esplicitato, nella comunicazione
politica, invece, il messaggio proviene direttamente
dall'emittente e fa capo alla sua libertà di opinione ed
informazione garantita dall'articolo 21 della Costituzione.
La Corte costituzionale si è in merito pronunciata con la
sentenza n.155 in data 7 maggio 2002. Nel respingere i rilievi
di incostituzionalità sollevati dal TAR, la Corte ha
riconosciuto come legittimi gli interventi legislativi diretti
a garantire il pluralismo delle fonti di informazione e
conoscenza, l'obiettività e l'imparzialità dei dati forniti,
la completezza, la correttezza e la continuità
dell'informazione.
In tale ottica, i "limiti modali" imposti alle emittenti
per le trasmissioni di comunicazione politica, oltre che
ricollegarsi all'applicazione dei princìpi sopra indicati,
deriverebbero dal principio della concessione, al quale si
ispira l'attuale sistema radiotelevisivo pubblico e privato,
che legittima l'imposizione di obblighi per il concessionario.
Né appare, secondo la Corte, fondata la prospettata violazione
dell'articolo 3 della Costituzione sul presupposto del diverso
trattamento riservato alle emittenti radiotelevisive ed alla
stampa periodica, attesi i regimi giuridici nettamente diversi
dei due media.
Di indubbio rilievo, ai fini del presente disegno di
legge, è l'affermazione contenuta nella sentenza circa la
"rilevante differenza di ordine fattuale e giuridico tra
emittenti ad ambito nazionale ed emittenti ad ambito locale,
in considerazione della limitatezza delle risorse finanziarie
disponibili per queste ultime". Ciò legittima indubbiamente
una disciplina differenziata tra i due tipi di emittenza che
tenga conto delle maggiori difficoltà che il regime
attualmente in vigore impone alle emittenti locali.
Il presente disegno di legge introduce una disciplina più
snella e concisa, in luogo della farraginosa normativa in
vigore, che assicuri nel contempo piena libertà di espressione
ed opinione, nell'assoluto rispetto dell'articolo 21 della
Costituzione, richiamato in specie in relazione ai programmi
d'informazione, e del pluralismo, principio quest'ultimo che
deve costituire il fondamento della programmazione sia
d'informazione che di comunicazione politica.
Il provvedimento prevede, quale principale elemento di
novità, che si demandi alle organizzazioni maggiormente
rappresentative delle emittenti locali e di quelle nazionali
di televendita la predisposizione di uno schema di codice di
autoregolamentazione che, dopo essere stato sottoposto ai
pareri della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato
e le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
delle competenti Commissioni parlamentari, venga sottoscritto
da parte delle stesse organizzazioni ed approvato con decreto
del Ministro delle comunicazioni.
Viene dunque lasciata ampia libertà alle emittenti locali
nell'elaborazione del codice, pur nel rigoroso rispetto del
pluralismo, della parità di trattamento, dell'imparzialità e
dell'equità, che vengono enunciati, nel provvedimento in
esame, quali princìpi fondamentali e regole insopprimibili
della programmazione d'informazione e della comunicazione
politica.
Il demandare la predisposizione di un codice di
autoregolamentazione direttamente alle emittenti pone il
nostro Paese in linea con le scelte di politica legislativa
adottate dalle principali Nazioni europee nell'intento di
realizzare il principio di pari opportunità dei soggetti
politici competitori, in base alle quali la determinazione
delle regole di dettaglio viene sempre affidata a soggetti
diversi dal legislatore, sebbene assai diversa sia la gamma
degli stessi: dagli organi di governo del sistema
radiotelevisivo, agli organi giurisdizionali (in Germania),
agli organi di garanzia del processo elettorale (in
Spagna).
Ma il modello che più si avvicina a quello proposto con il
presente disegno di legge è senz'altro quello inglese, ove, a
parte qualche scarna norma di principio contenuta nel
Broadcasting Act, la normativa di dettaglio è lasciata
ad appositi codici di autoregolamentazione sia nel settore
pubblico (contenute nel B.B.C.'s Guidelines), sia nel
comparto privato (dettate nel cosiddetto Programme Code,
approvato dalla I.T.C., quale autorità amministrativa
indipendente), nello spirito dell'antiformalismo giuridico che
notoriamente caratterizza il mondo anglosassone.
La scelta di ricorrere allo strumento
dell'autoregolamentazione presenta inoltre il vantaggio di
coinvolgere soggetti che conoscono per esperienza diretta i
problemi e l'ambito nel quale la normativa di dettaglio dovrà
andare ad incidere, con conseguenti positivi risultati anche
nel campo dell'analisi di impatto della regolamentazione.
Altro obiettivo del provvedimento è quello di
semplificazione degli adempimenti a carico delle emittenti, al
cui diritto di informare non devono frapporsi meri ostacoli
burocratici ma che, nello stesso tempo, devono essere tenute
alla stretta osservanza di regole sostanziali, più che
formali.
Ne consegue che le regole dettate - ed in gran parte
rimesse all'autodisciplina - nonché le sanzioni previste
rispondono pienamente al principio di proporzionalità, in base
al quale i mezzi adoperati non devono eccedere quanto è
opportuno e necessario per il perseguimento dello scopo
prefisso.
Nella previsione del regime sanzionatorio, inoltre, si è
data preferenza a misure che garantiscano un immediato
ripristino della posizione lesa, in luogo della sola sanzione
pecuniaria che l'esperienza ha dimostrato non avere
sufficiente efficacia dissuasiva.
Di qui la previsione dell'emanazione da parte
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - nei
confronti delle emittenti responsabili di comportamenti
illegittimi - di un provvedimento, anche in via d'urgenza, che
elimini gli effetti della condotta lesiva, o l'obbligo della
programmazione di trasmissioni a carattere compensativo, quale
reale ed immediato ristoro in forma specifica.
Solo in caso di inottemperanza ai provvedimenti
dell'Autorità viene previsto il ricorso alla sanzione
amministrativa pecuniaria.
Venendo ora all'esame dell'articolato si osserva quanto
segue.
L'articolo 1 concerne l'ambito di applicazione della
disciplina, che è limitato all'emittenza locale ed a quella
nazionale che svolga attività prevalente di televendita, con
esplicita esclusione della programmazione regionale o locale
della concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo.
Sancisce inoltre espressamente l'inapplicabilità alle
stesse emittenti della legge 22 febbraio 2000, n. 28, e
dell'articolo 1, comma 5, della legge 10 dicembre 1993, n. 515
(che non era stato abrogato dall'articolo 13 della legge n. 28
del 2000).
L'entrata in vigore della nuova disciplina è riconnessa al
decreto ministeriale di approvazione del codice di
autoregolamentazione previsto dall'articolo 3.
L'articolo 2 contiene la definizione dei termini adoperati
nel testo.
L'articolo 3 contiene i princìpi fondamentali della legge,
che devono essere osservati dalle emittenti nelle trasmissioni
dei programmi di informazione e di comunicazione politica,
preordinati alla garanzia del pluralismo.
Allo stesso scopo, viene imposto alle emittenti di
predisporre, tramite le proprie associazioni, un codice di
autoregolamentazione da trasmettere al Ministro delle
comunicazioni, sul quale devono essere acquisiti i pareri
della Conferenza permanente Stato-Regioni e delle competenti
Commissioni parlamentari.
Ottenuto il parere, il codice viene sottoscritto dalle
organizzazioni maggiormente rappresentative delle emittenti ed
approvato con decreto del Ministro delle comunicazioni.
L'articolo 4 assegna all'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni il potere - allo stato, già in capo all'Autorità
- di vigilare sull'osservanza degli obblighi stabiliti dalla
legge e dal codice e di comunicare le relative sanzioni anche
d'urgenza.
Esse consistono in un ordine di eliminazione degli effetti
pregiudizievoli, attuabile anche attraverso una trasmissione
compensativa, la quale costituisce una forma di reintegrazione
in forma specifica del diritto sacrificato del soggetto
politico interessato.
Ove il destinatario dell'ordine non ottemperi, è prevista
l'irrogazione di una sanzione pecuniaria variabile tra un
minimo di 5.000 euro ed un massimo di 50.000 euro.
Per la tutela giurisdizionale contro i provvedimenti
dell'Autorità, ad evitare ogni ambiguità e per una maggiore
trasparenza si richiama espressamente la giurisdizione
esclusiva prevista in via generale dall'articolo 23-bis
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dalla
legge 21 luglio 2000, n. 205, abbandonando la peculiare
disciplina più gravosa che risulta prescritta dalla legge n.
28 del 2000.
L'articolo 5 prevede che l'Autorità adegui i propri
regolamenti alla nuova normativa, mediante l'adozione di
apposite disposizioni regolamentari ed attuative.
Il disegno di legge non comporta oneri per il bilancio
dello Stato e, pertanto, non si provvede a redigere la
relazione tecnica.
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi.
L'intervento normativo si rende necessario a seguito dei
negativi effetti registrati, fin dalle sue prime applicazioni,
dalla legge n. 28 del 2000, sull'emittenza locale.
Ed invero, gli obblighi imposti dalla citata legge n. 28
del 2000 e gli eccessivi limiti alla programmazione avente
contenuto politico, oltre ai disagi connessi con i ritardi nei
rimborsi a favore delle emittenti delle somme dovute dallo
Stato per la trasmissione di messaggi autogestiti hanno
portato le emittenti locali a preferire la pressocché totale
astensione dalla trasmissione di messaggi politici.
La nuova disciplina, liberalizzando, ma nello stesso
tempo imponendo, obblighi di imparzialità, anche contenuti in
un codice di autodisciplina, comporta la totale
disapplicazione della legge n. 28 del 2000, dell'articolo 1,
comma 5, della legge n. 515 del 1993 e dei relativi
regolamenti attuativi dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni alle emittenti locali.
La materia non è regolata dall'ordinamento
comunitario.
2. Elementi di drafting e linguaggio
normativo.
Non sono individuabili nuove definizioni normative
introdotte dal testo.
Le definizioni sono in linea con il linguaggio normativo
usato nella legge 6 agosto 1990, n. 223, nella legge 31 luglio
1997, n. 249 e nella legge 22 febbraio 2000, n. 28.
3. Questioni costituzionali pendenti.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 155 del 7 maggio
2002, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità
costituzionale della legge n. 28 del 2000 sollevate dal TAR
del Lazio con ordinanza n. 943 del 2001.
4. Altri progetti di legge in corso.
Proposta di legge d'iniziativa dei deputati Caparini,
Bianchi Clerici recante modifiche alla legge 22 febbraio 2000,
n. 28, concernente l'abolizione dell'obbligo di comunicazione
politica per le emittenti radiotelevisive locali (atto Camera
n. 1377).
Proposta di legge d'iniziativa dei deputati Lusetti,
Merlo recante nuove disposizioni in materia di comunicazione
politica da parte delle emittenti radiotelevisive locali (atto
Camera n. 2200).
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
A) Ambito dell'intervento.
Destinatarie della disciplina sono tutte le emittenti
locali e nazionali di televendita, cui le nuove norme si
applicano.
La portata dell'atto è tuttavia molto ampia, coinvolgendo
il diritto dei soggetti politici a partecipare ai programmi di
informazione e comunicazione politica trasmessi dalle
emittenti locali e di tutti i cittadini ad essere informati,
in base al principio del pluralismo.
Gli obiettivi consistono nella semplificazione delle
regole ed in una maggiore disponibilità, rispetto a quella
finora registrata delle emittenti locali, ad ospitare
programmi di informazione e di comunicazione politica.
B) Impatto sull'attività delle pubbliche
amministrazioni.
L'alleggerimento dei vincoli e delle procedure finora
vigenti dovrebbe comportare una semplificazione dei
regolamenti dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
finora improntati su schemi complessi, tali da costituire un
serio elemento dissuasivo dal libero svolgimento dei programmi
considerati, nonché all'attività di monitoraggio e
sanzionatoria, destinata a concentrarsi nella vigilanza del
rispetto di poche e fondamentali regole sancite, in primis,
dalla legge e, secondariamente, dal codice di
autoregolamentazione.
C) Impatto sui destinatari.
I soggetti che maggiormente dovrebbero trarre beneficio
dalla nuova legge sono le emittenti locali, finora
prevalentemente astenutesi dal diffondere trasmissioni
politiche in quanto soggette ad obblighi sproporzionati alle
finalità prefisse dalla legge n. 28 del 2000.
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