XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 2922 - 2923-A



RELAZIONE
SUI DISEGNI DI LEGGE N. 2922 E N. 2923
        Onorevoli Colleghi! - L'esame dei disegni di legge recanti, rispettivamente, il rendiconto dello Stato per l'anno 2001 e l'assestamento per l'anno 2002, offre l'occasione per effettuare una verifica puntuale dei risultati registrati nell'esercizio precedente e degli andamenti relativi all'esercizio in corso, che integra e specifica le risultanze più generali riferite al complesso della finanza pubblica.
        A questo proposito, va segnalato che, mentre per il 2001 l'indebitamento netto del conto delle pubbliche amministrazioni (già quantificato nella misura dell'1,6 per cento) è stato rivisto al 2,2 per cento, a seguito della decisione di Eurostat sulla contabilizzazione delle operazioni di cartolarizzazione, per il 2002 il Documento di programmazione economico-finanziaria, presentato dal Governo nei primi giorni di luglio, prevede che il saldo possa ridursi all'1,1 per cento.
        Anche dall'evoluzione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato emerge come il 2001 e, in parte anche il 2002, siano stati caratterizzati da notevoli e imprevedibili difficoltà, riconducibili, in primo luogo, all'evoluzione negativa registrata a livello internazionale. In particolare, si è verificata una significativa contrazione dei tassi di crescita dell'economia che non poteva non riflettersi sull'andamento dei saldi di finanza pubblica.
        Occorre, quindi, dare atto al Governo e alla maggioranza dell'impegno profuso, in presenza di condizioni obiettivamente difficili, per mantenere i conti pubblici e il bilancio dello Stato in linea con il rispetto dei vincoli derivanti dal Patto di stabilità e di crescita, senza porre in essere manovre di tipo tradizionale che avrebbero prodotto l'inevitabile risultato di indebolire ulteriormente la domanda e di pregiudicare le prospettive di ripresa.
        Il Governo ha, infatti, cercato di creare e preservare condizioni generali nelle quali fosse possibile avviare un complesso di interventi di ampia portata in grado, da un lato, di accrescere stabilmente il reddito disponibile e la domanda, principalmente attraverso la riforma del sistema fiscale, e, dall'altro lato, di incidere su caratteri strutturali del sistema economico e produttivo nazionale, in modo da elevarne in via permanente le potenzialità di crescita. I contenuti di queste riforme sono divenuti, con il Patto per l'Italia, oggetto di un'intesa di grande rilievo con le parti sociali e hanno trovato una puntuale illustrazione nel DPEF 2003-2006, alla luce del quale devono essere considerati gli elementi informativi che emergono da rendiconto e assestamento.
        Sotto un profilo di carattere più istituzionale, i due disegni di legge al nostro esame rappresentano un utile stimolo all'approfondimento di alcune problematiche relativamente alle quali la Commissione è già impegnata e che in parte si sono tradotte in specifiche iniziative. Mi riferisco, in particolare, alla risoluzione in materia di riforma degli strumenti di bilancio, approvata il 4 giugno scorso. La risoluzione ha prospettato, infatti, una complessiva revisione della disciplina vigente, in primo luogo in rapporto alla novità costituita dall'entrata in vigore della riforma del titolo V della Costituzione e all'esigenza di pervenire ad una disciplina efficace del Patto di stabilità interno, che consenta di stabilire la misura in cui i diversi livelli di governo devono concorrere al conseguimento dei saldi di finanza pubblica.
        Allo stesso tempo, la risoluzione ha sottolineato l'opportunità di rendere più facilmente leggibili i dati contenuti nel bilancio dello Stato e di assicurare una maggiore completezza informativa, al fine di consentire al Parlamento un'effettiva valutazione dei programmi di spesa e del relativo stato di attuazione. Si prospettava, inoltre, l'affinamento dei meccanismi di individuazione dei centri di responsabilità e delle unità previsionali in modo da renderne più agevole la verifica.
        La risoluzione ipotizza, quindi, un disegno riformatore di ampio respiro, che inciderà su diversi aspetti della disciplina vigente.
        Alla luce dell'impegnativo programma di lavoro che ci attende, in vista dell'avvio della prossima sessione di bilancio, è opportuno cogliere l'occasione costituita dall'esame dei disegni di legge di rendiconto e di assestamento per mettere a fuoco alcune questioni di rilievo.
        Si tratta, in altri termini, di svolgere un esame dei documenti all'ordine del giorno più analitico e approfondito di quanto già avvenuto anche nel recente passato.
        Il bilancio dello Stato, così come l'assestamento e il rendiconto, offrono infatti, ad una lettura accurata, numerosi spunti per una attenta valutazione del livello qualitativo dell'attività svolta dalle amministrazioni statali e della capacità delle amministrazioni stesse di realizzare concretamente gli obiettivi prefissati. In sostanza, una analisi puntuale del bilancio, così come dell'assestamento e del rendiconto, può fornire al Governo e al Parlamento gli strumenti conoscitivi necessari per valutare quali iniziative legislative debbano essere assunte per incidere sulle procedure e le modalità gestionali della spesa, così come sulle modalità di accertamento e di riscossione delle entrate.
        Nel caso in cui da tali analisi dovessero emergere specifici elementi di criticità, si dovrà, evidentemente, procedere ad alcuni correttivi. E' infatti evidente che il raggiungimento di più elevati standard di efficienza da parte delle amministrazioni statali, sia sul versante della spesa che sul versante delle entrate, si tradurrà in evidenti vantaggi per tutta la comunità nazionale. Allo stesso tempo, l'eventuale emersione di stanziamenti sovradimensionati rispetto alle effettive capacità di spesa delle amministrazioni competenti potrebbe offrire al Governo ed al Parlamento margini aggiuntivi per una riqualificazione della stessa spesa ovvero per un suo parziale ridimensionamento, in tal modo liberando risorse che potrebbero essere destinate ad altre e più meritorie finalità.
        Ciò implica una verifica sull'attività delle diverse amministrazioni e sulla pregressa legislazione di spesa, in relazione alla quale elementi significativi possono emergere da un approfondito esame parlamentare del rendiconto e dell'assestamento, anche grazie alla piena collaborazione del Governo nel fornire alcune informazioni aggiuntive.
        Venendo, più in particolare, al contenuto del disegno di legge di rendiconto per il 2001, occorre ricordare qualche dato.
        Per quanto concerne i saldi più rilevanti in materia di finanza pubblica, nel 2001 il saldo netto da finanziare si è attestato a 63.400 miliardi di lire; l'avanzo corrente ha evidenziato un risultato positivo di 26.300 miliardi di lire; il saldo primario si è attestato ad un valore positivo di 88.000 miliardi di lire, mentre il ricorso al mercato è stato di 424.100 miliardi di lire.
        In linea generale, tutti i saldi cui ho fatto riferimento segnano un peggioramento rispetto all'anno precedente. E' appena il caso di ricordare, come accennato in precedenza, che tale peggioramento deve ricondursi essenzialmente all'andamento negativo della congiuntura economica registratosi proprio nel corso del 2001 e accentuatosi nell'ultimo trimestre.
        Allo stesso tempo, tuttavia, i dati di consuntivo evidenziano un netto miglioramento rispetto alle previsioni definitive effettuate in sede di assestamento. Risulta, in particolare, che i dati a consuntivo sono molto più prossimi a quelli previsionali iniziali rispetto a quelli definiti in sede di assestamento.
        Questi dati mostrano che, nella seconda parte dell'anno, il Governo ha effettivamente posto in essere alcuni interventi dimostratisi efficaci ai fini della correzione di andamenti fuori linea, soprattutto per quanto riguarda la gestione di cassa. Al tempo stesso, tuttavia, il divario che emerge tra previsioni e risultati sollecita una specifica riflessione.
        Per quanto riguarda, in particolare, la gestione di competenza, le entrate correnti segnano un aumento del 4,1 per cento rispetto al 2000, quelle tributarie registrano un aumento del 5,6 per cento. Per ambedue i titoli di entrata si registra che i risultati sono stati superiori alle previsioni definitive, rispettivamente, di circa 22.000 e di 33.000 miliardi di lire; rispetto alle previsioni iniziali la differenza è risultata, nel primo caso, di circa 14.000 miliardi di lire e, nel secondo, di circa 37.000.
        In particolare, per quanto riguarda le entrate extratributarie, lo scarto che si evidenzia, tanto nel 2000 che nel 2001, si può quantificare nell'ordine dell'85 per cento. Le dimensioni obiettivamente rilevanti della differenza fra previsioni iniziali e risultato definitivo inducono a manifestare forti dubbi sulla capacità delle strutture amministrative di valutare le potenzialità di gettito dei cespiti loro affidati. Il rappresentante del Governo ha fornito al riguardo nel corso dell'esame in Commissione, alcune indicazioni, riferite, in particolare, a recenti modifiche della normativa che riguardano, tra l'altro, il pagamento dei corrispettivi minimi garantiti dovuti dalle agenzie concessionarie della gestione delle scommesse. Tali indicazioni, tuttavia, non sembrano offrire una piena esplicazione del fenomeno evidenziato, per quanto meriti senz'altro di essere condivisa la considerazione che la riforma del comparto dei giochi, impostata dal Governo con la legge n. 383 del 2001 e con il decreto-legge n. 138 del 2002, potrà, tra l'altro, contribuire in misura significativa ad un più attendibile controllo dei flussi di entrata.
        Quanto alle spese, merita apprezzamento l'incremento registrato di quelle di parte capitale, quantificato nella misura del 20,6 per cento rispetto al 2000; si tratta di un segnale importante dell'impegno del Governo a destinare una quota consistente delle risorse impegnate a favore di spese di investimento. Le spese correnti registrano invece un andamento più contenuto, con un aumento nell'ordine del 6,7 per cento.
        Alcune considerazioni devono essere effettuate in ordine all'andamento dei residui. In linea generale, il rendiconto 2001 evidenzia una crescita dei residui complessivi, rispetto al dato dell'anno precedente; ciò vale sia per i residui attivi che per quelli passivi.
        In particolare, i primi passerebbero, a distanza di un anno, da 218.533 miliardi di lire a 245.370 miliardi di lire. I residui passivi passerebbero, invece, da 256.485 a 261.744 miliardi di lire. In termini percentuali, l'aumento dei residui attivi si può quantificare nel 12,3 per cento, mentre per i residui passivi l'aumento è contenuto nella misura del 3 per cento.
        La crescita dei residui attivi richiede, quindi, una specifica attenzione, anche alla luce dell'aumento del rapporto fra residui di nuova formazione e accertamenti delle entrate, passato, tra il 2000 e il 2001, dal 6,2 per cento all'8,1 per cento. Anche in questo caso, è opportuno che il Governo verifichi se non si debbano adottare ulteriori interventi per rafforzare la capacità di riscossione delle amministrazioni, in modo da evitare che consistenti flussi di entrata vengano meno per le difficoltà di una loro acquisizione all'erario. In proposito, merita segnalare che con il decreto-legge n. 138 del 2002 sono state introdotte alcune misure di incentivazione dei concessionari della riscossione finalizzate a promuovere il conseguimento di risultati più consistenti, per quanto concerne gli importi effettivamente acquisiti; si tratta di una linea di tendenza su cui altri e più avanzati risultati potranno essere ottenuti.
        Qualche considerazione va poi dedicata ai residui passivi; ad una più attenta analisi, infatti, risulta che nel corso del 2001 sono stati drasticamente ridotti quelli derivanti da esercizi precedenti; ciò induce a credere che vi sia stato un chiaro intento del Governo di accelerare i tempi con i quali le diverse amministrazioni concludono le procedure di spesa.
        A fronte di tale tendenza, va tuttavia segnalato il formarsi di nuovi residui passivi in una misura che, seppure inferiore a quella registrata nel 2000, continua a risultare eccessiva, ammontando ad oltre 131.000 miliardi di lire.
        Suscita particolare preoccupazione la consistenza di residui per trasferimenti agli enti territoriali. Si tratta, in particolare, di oltre 15.000 miliardi da destinare alle regioni; di 6.680 miliardi da destinare al fondo sanitario nazionale; di 2.736 miliardi per il fondo per il federalismo fiscale e di 1.800 miliardi di entrate erariali spettanti alle regioni a statuto speciale. A questi si aggiungono 8.744 miliardi di residui per trasferimenti alle province e comuni.
        Per quanto concerne i residui relativi al fondo sanitario nazionale, il rappresentante del Governo ha opportunamente ricordato, nel corso dell'esame in Commissione, che essi devono essere posti in relazione ai termini dell'accordo raggiunto tra Stato e regioni l'8 agosto 2001, in base al quale l'incremento delle risorse statali per il finanziamento della spesa sanitaria sarà erogato alle regioni in esito alla verifica del rispetto dei parametri di contenimento di tale spesa, fissati dal Patto di stabilità interno.
        La consistenza dei residui rimane comunque una questione di rilievo, in relazione sia ai riflessi sulla situazione finanziaria e contabile dello Stato, che alle problematiche di buon funzionamento delle amministrazioni ad essa connesse. Con specifico riferimento ai residui relativi ai trasferimenti alle autonomie territoriali, è inoltre evidente che l'adozione, mediante il Patto di stabilità interno, di regole efficaci di coordinamento della finanza pubblica presuppone la definizione di un quadro chiaro e tendenzialmente certo delle risorse spettanti ai singoli enti ed effettivamente disponibili. In altri termini, occorre evitare di porre gli enti locali e le regioni in condizioni di precarietà e di incertezza, che potrebbero tradursi in un differimento dei tempi di approvazione dei rispettivi bilanci consuntivi.
        Appare del resto evidente che le misure premiali e quelle sanzionatorie previste dal Patto di stabilità interno saranno tanto più efficaci quanto più se ne garantirà l'attuazione entro un periodo ragionevole. Una eccessiva dilatazione dei tempi entro i quali si provvede alla verifica dei risultati ottenuti dai diversi enti territoriali può pregiudicare l'efficacia delle regole adottate, a causa del sovrapporsi di situazioni critiche che non permettono di rilevare con regolarità l'effettiva situazione finanziaria dei diversi enti coinvolti.
        In considerazione delle dimensioni complessive del fenomeno dei residui, va quindi valutato positivamente l'avvio, previsto a decorrere dal 1^ gennaio 2003, di una procedura informatizzata che consentirà di disporre, con cadenza mensile (e non più soltanto a fine anno), di un monitoraggio puntuale sull'andamento delle spese e di conoscere tempestivamente eventuali carenze di disponibilità.
        Anche per la gestione di cassa valgono le considerazioni di carattere generale svolte con riferimento alla gestione di competenza. In questo caso, peraltro, a fronte di un aumento delle entrate tributarie del 4,4 per cento, le entrate extratributarie segnano, tra il 2000 e il 2001, una drastica riduzione, passando da 62.782 miliardi a 42.628 miliardi. Tale dato rafforza l'esigenza dei chiarimenti sollecitati in precedenza.
        Quanto alle spese, anche nella gestione di cassa si registra una crescita nettamente superiore, in termini percentuali, di quelle di parte capitale rispetto a quelle di parte corrente. Le prime sono infatti aumentate, rispetto al 2000, di circa il 35 per cento, mentre le seconde registrano un incremento inferiore al 9 per cento. L'impegno che, con tutta evidenza, il Governo ha profuso nell'accelerazione dei pagamenti relativi alle spese di parte capitale va valutato positivamente; occorre quindi che tale impegno prosegua in futuro, in modo da ridurre drasticamente il prodursi di nuovi residui.
        Analizzando l'evoluzione della spesa per funzioni obiettivo, va segnalata la tendenza, riscontrabile negli ultimi quattro anni, all'aumento delle spese relative alla difesa, che passerebbero, tra il 1998 e il 2001, dal 3,4 per cento al 3,9 per cento del totale delle spese e l'aumento, dal 10,1 per cento al 13,4 per cento, delle spese riconducibili agli affari economici.
        Sotto il profilo dell'analisi economica, la ripartizione della spesa per categorie evidenzia una riduzione degli oneri connessi ai consumi intermedi e alle retribuzioni corrisposte al personale dipendente. Quanto al primo aspetto, i risparmi conseguiti sembrano doversi attribuire agli interventi adottati per favorire il ricorso a modalità più avanzate per le procedure di acquisto di beni e servizi, in particolare mediante l'adozione di convenzioni centralizzate e procedure informatiche che fanno capo alla CONSIP; ulteriori progressi potranno essere conseguiti con le misure prospettate nel DPEF, attualmente all'esame dell'Assemblea. Riguardo agli oneri relativi al personale, il DPEF 2003-2006 preannuncia l'intenzione del Governo di ricorrere con maggiore intensità a forme più flessibili di impiego.
        Per quanto concerne il conto generale del patrimonio, i dati evidenziano una riduzione delle attività finanziarie, rispetto alla consistenza risultante alla fine dell'esercizio 2000, nell'ordine di 6.788 miliardi, cui si aggiunge una riduzione relativa alla voce crediti e partecipazioni di circa 9.900 miliardi. Segna invece un aumento per 8.768 miliardi l'entità dei beni patrimoniali; in relazione a tale incremento, sarebbe opportuna un'indicazione dei cespiti ai quali deve attribuirsi.
        Quanto alle passività, si evidenzia un aumento di 52.328 miliardi di quelle finanziare e di 34.872 miliardi per quelle patrimoniali.
        Merita peraltro osservare come, in generale, il conto del patrimonio non sia in grado di offrire un'esposizione fedele della situazione patrimoniale dello Stato, in particolare sul versante delle attività, che non sono registrate in modo completo e alle quali viene attribuito un valore lontano dall'effettivo prezzo di mercato. Anche dall'esame del rendiconto emerge pertanto l'opportunità delle misure adottate con il decreto-legge n. 63 del 2002, con il quale è stata istituita la società Patrimonio Spa, con il compito principale di valorizzare i beni di cui è costituito il patrimonio dello Stato.
        Per quanto concerne il disegno di legge di assestamento, occorre segnalare che il provvedimento prospetta alcune variazioni degli stanziamenti relativi a unità previsionali di base del bilancio dello Stato, che si aggiungono a quelle già effettuate nei primi cinque mesi dell'anno per atto amministrativo, di cui in sede di assestamento viene offerto al Parlamento a fini conoscitivi un quadro completo.
        A seguito delle variazioni proposte con il disegno di legge e di quelle operate con atto amministrativo, il saldo netto da finanziarie passerebbe da 32.763 milioni di euro a 36.155 milioni. Il risparmio pubblico subirebbe una riduzione, rispetto alle previsioni iniziali, di circa 1.450 miliardi, attestandosi complessivamente a 8.194 miliardi; l'avanzo primario diminuirebbe di circa 3.400 miliardi, risultando pari a 40.314 miliardi e il ricorso al mercato aumenterebbe di circa 53.000 miliardi, collocandosi complessivamente a 260.583 miliardi.
        Si determinerebbe, per quanto riguarda il saldo netto da finanziare, il superamento del limite massimo previsto dalla legge finanziaria per il 2002, il che peraltro è già avvenuto altre volte in anni recenti. In ogni caso, occorre ricordare, alla luce delle considerazioni svolte in precedenza, che il dato di consuntivo potrebbe risultare più basso rispetto a quello preventivato in sede di assestamento.
        Per quanto concerne le variazioni di competenza che vengono proposte nel disegno di legge, si tratta di importi sostanzialmente contenuti, con l'unica eccezione del rimborso di prestiti, che subirebbe un aumento pari 49.165 milioni di euro, collocandosi complessivamente a 224.428 milioni di euro. Analoghe osservazioni possono essere avanzate con riferimento alla gestione di cassa; oltre alle variazioni relative al rimborso prestiti, va in questo caso segnalata la correzione della previsione relativa alle spese correnti che aumenterebbero, considerando le variazioni intervenute per atto amministrativo, di circa 2.150 miliardi.
        Nel corso dell'esame da parte della Commissione, al disegno di legge sono state introdotte alcune limitate modifiche, a seguito dell'approvazione di due emendamenti, i quali, comunque, per il loro carattere compensativo, non modificano i valori dei saldi.
        Il primo emendamento, proposto dalla IX Commissione Trasporti, poste e telecomunicazioni, incrementa la dotazione per il funzionamento del Gabinetto e degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, a valere principalmente sullo stanziamento dei fondi di riserva. Con il secondo emendamento, di iniziativa governativa, è stata finanziata (anche in questo caso a valere sui fondi di riserva) la unità previsionale di base relativa ai contratti di programma stipulati con le imprese pubbliche. Come è stato chiarito nel corso dell'esame in Commissione, la dotazione appostata con l'emendamento permetterà, tra l'altro, di verificare la congruità delle risorse destinate alla remunerazione del servizio postale universale, procedendo, qualora ne sussistano le condizioni, alle necessarie integrazioni.
        L'esame del disegno di legge di assestamento non può, comunque, prescindere da una riflessione generale sull'idoneità di questo strumento ad offrire un quadro aggiornato degli andamenti di bilancio in corso d'anno, con particolare riferimento all'evoluzione delle entrate. Come opportunamente riconosce lo stesso Governo nella relazione illustrativa, i dati recati nel disegno di legge di assestamento non sono aggiornati quanto all'entità dei versamenti dell'imposta in relazione all'autotassazione. Il mancato aggiornamento discende dal differimento del termine di presentazione delle dichiarazioni e di versamento delle imposte e dei contributi che, disposto negli ultimi anni con provvedimenti di rango amministrativo, ha trovato una definitiva codificazione con il recente decreto-legge n. 63 del 2002. Attualmente, quindi, i versamenti possono essere effettuati entro la data del 20 luglio, con la sola maggiorazione dello 0,40 per cento.
        Alla luce di tale novità, che incide strutturalmente sulla data a decorrere dalla quale sono disponibili - in primo luogo per l'amministrazione finanziaria e, in secondo luogo, per il Parlamento - i dati sull'andamento delle entrate tributarie, occorre domandarsi se non sia opportuno posticipare la data di presentazione del disegno di legge di assestamento. Tale valutazione potrà trovare una sede opportuna nell'ambito della generale riflessione sulla modifica della legislazione in materia di strumenti di bilancio, su cui Parlamento e Governo si sono impegnati.
        In conclusione, nel ribadire l'importanza che assume un accurato esame parlamentare dei provvedimenti all'ordine del giorno, auspico che esso possa offrire l'occasione, come già è avvenuto nel lavoro di Commissione, per ulteriori integrazioni informative che permettano di approfondire alcune delle problematiche cui ho accennato.
        Preannuncio, in ogni caso, una valutazione ampiamente favorevole sul contenuto dei disegni di legge che segnano, come evidenziato in precedenza, i progressi compiuti per quanto concerne il raggiungimento di più elevati livelli di efficienza delle diverse amministrazioni statali sia in relazione alle operazione di acquisizione delle entrate che a quelle di erogazione delle spese, e, più in generale, dimostrano l'impegno del Governo e delle maggioranza a condurre politiche in grado di conciliare efficacemente le ragioni della stabilità con quelle della crescita.

Marino ZORZATO, Relatore.

TESTO DEL DISEGNO DI LEGGE N. 2923

(Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno
finanziario 2002)


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