XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2918
Onorevoli Colleghi! - PREMESSA.
La IX Commissione Trasporti, poste e telecomunicazioni
della Camera dei deputati e l'VIII Commissione Lavori pubblici
e comunicazioni del Senato della Repubblica, nell'ambito del
comitato paritetico per l'indagine conoscitiva sulla sicurezza
del trasporto aereo, rilevavano:
una notevole frammentazione di competenze e di
responsabilità;
sovrapposizioni di competenze e indeterminatezza
nell'attribuzione delle responsabilità;
un quadro normativo di riferimento disarmonico.
Il comitato paritetico segnalava quindi l'imprescindibile
esigenza di procedere ad un organico intervento legislativo
per la riforma del settore dell'aviazione civile nel suo
complesso, individuando nella netta separazione delle
competenze tra i vari soggetti operanti nel settore e nella
chiara ed inequivocabile attribuzione delle responsabilità,
l'aspetto caratterizzante del nuovo sistema.
Nel documento conclusivo adottato dal comitato paritetico
venivano indicati quali obiettivi:
a) l'aumento del livello di sicurezza del
sistema;
b) la semplificazione e la trasparenza del sistema
organizzativo;
c) la chiara ed univoca attribuzione delle
funzioni e delle associate responsabilità decisionali.
A tale scopo una riforma organica del settore si sarebbe
dovuta sviluppare in conformità a precise linee guida e più
precisamente secondo una approccio sistemico che vede
l'individuazione di cinque funzioni principali:
1) la funzione di indirizzo politico-economico da
attribuire al Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti;
2) la funzione di regolazione, normazione tecnica,
certificazione e vigilanza da attribuire all'Ente nazionale
per l'aviazione civile (ENAC) per tutte le attività
dell'aviazione civile;
3) la funzione di fornitura dei servizi di assistenza al
volo, da attribuire all'Ente nazionale di assistenza al volo
(ENAV) ed all'Aeronautica militare, e dei servizi di
assistenza a terra, da attribuire ai vari soggetti pubblici e
privati;
4) la funzione di coordinamento e di sintesi dei diversi
soggetti operanti sull'aeroporto, da attribuire all'operatore
aeroportuale, anche sulla base di apposita certificazione ed
approvazione dell'ENAC;
5) la funzione d'investigazione, con specifico
riferimento alla sola investigazione su incidenti ed
inconvenienti gravi, da attribuire ad una Agenzia nazionale
per le investigazioni aeronautiche al solo fine di determinare
le cause e non le responsabilità.
ANALISI E CONSIDERAZIONI
Attesa la necessità di procedere ad un organico intervento
legislativo, si è preso atto che il codice della navigazione,
deputato a descrivere l'ordinamento amministrativo
dell'aviazione civile, nell'attuale formulazione si pone come
forte elemento di contrasto con le linee di riforma delineate
dal comitato paritetico. Si è quindi proceduto ad una completa
rielaborazione del libro primo della parte seconda del codice
della navigazione, con il duplice scopo di eliminare le
incongruenze rappresentate dall'attuale testo, descrittivo di
un ordinamento amministrativo abbondantemente superato dai
tempi, e fornire quindi un testo unico che recepisce in modo
armonico le conclusioni del comitato paritetico.
E' opportuno sottolineare che l'impostazione del libro
primo del codice, pur essendo in buona parte superata nei
contenuti, ha mantenuto nel tempo una discreta attualità
descrittiva delle varie componenti del sistema dell'aviazione
civile. Pur procedendo quindi ad una sostanziale
rielaborazione dei contenuti, è stato mantenuto l'approccio
descrittivo originale, riconfigurando i vari titoli di cui si
compone il libro primo. A maggior chiarezza, viene presentata
di seguito una breve sintesi dei titoli su cui è articolata la
proposta di legge.
Con l'occasione si è inoltre ritenuto opportuno procedere
anche alla modifica dei titoli I e II del libro secondo della
parte seconda, relativo alla proprietà ed all'esercizio
dell'aeromobile in quanto gli stessi rappresentano per
l'utenza nazionale, industria manifatturiera, operatori aerei
e privati un sensibile appesantimento burocratico delle
procedure di registrazione e deregistrazione degli aeromobili.
Le rigidità dell'attuale articolato sono altresì di vincolo
all'azione dell'ENAC, che ha già sviluppato una proposta di
semplificazione che non ha finora avuto seguito. Le lungaggini
burocratiche e la pesantezza dei vincoli amministrativi
esistenti inducono inoltre molti cittadini italiani ad
immatricolare all'estero i propri aeromobili con riflesso
negativo sull'aviazione civile nazionale.
L'articolato proposto ha inoltre fatto riferimento allo
studio elaborato dalla commissione insediata dal Ministro dei
trasporti e della navigazione pro tempore in
applicazione delle previsioni dell'articolo 13 del decreto
legislativo n. 250 del 1997, per quelle parti del codice non
interessate dalle linee guida di riforma tracciate dal
comitato paritetico. E' il caso, ad esempio, dei titoli e dei
capi relativi all'aeromobile, agli atti di stato civile, ai
vincoli alla proprietà ed altre singole misure.
E' stata altresì soddisfatta una precisa indicazione
dell'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale
(ICAO) di inserire nella legge primaria nazionale le
attribuzioni ed i poteri dell'Autorità e delle organizzazioni
preposte all'aviazione civile.
TITOLO I - DEGLI ORGANI AMMINISTRATIVI
Questo titolo recepisce le indicazioni del comitato
paritetico relative alla individuazione dei due livelli con
cui va a configurarsi l'amministrazione della navigazione
aerea; in particolare nell'attribuire al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti l'indirizzo politico e le
strategie di settore, ne delinea anche alcuni compiti di
rilevante interesse pubblico che danno concreta applicazione
alle attribuzioni del Ministro stesso. Nell'ambito delle
competenze del Ministro è altresì prevista l'istituzione di un
comitato consultivo di supporto, composto dalle principali
componenti del settore: il consiglio strategico del trasporto
aereo.
Si è sentita l'esigenza di tale supporto per fornire al
Ministro un contributo specialistico non vincolante
finalizzato a rappresentare le priorità delle esigenze e le
aspettative dell'utenza nelle decisioni di natura
strategica.
Nel titolo sono altresì definite le competenze che l'ENAC
è chiamato ad esercitare sia mediante l'attività di normazione
tecnica che attraverso apposita attività di certificazione,
vigilanza e controllo. Sono inoltre identificate le ulteriori
competenze ed attribuzioni che consentono all'ENAC di
esercitare con pienezza di poteri e responsabilità, le
funzioni proprie dell'autorità dell'aviazione civile
riscontrabili nelle indicazioni fornite dall'ICAO.
Per quanto attiene l'annoso problema del recepimento degli
annessi ICAO, è opportuno sottolineare che le previsioni
inserite in questo titolo consentono un rapido e totale
superamento delle difficoltà finora incontrate. Le stesse
materie oggetto di regolamentazione da parte dell'ENAC sono
state opportunamente sviluppate in sintonia con quanto
contenuto negli annessi ICAO.
L'articolato riconosce la necessità di collegamento con le
altre amministrazioni dello Stato per una normazione
armonizzata e consapevole e fornisce le dovute garanzie a
quanti esercitano competenze nei settori oggetto di
regolamentazione da parte dell'ENAC.
TITOLO II - DEI SERVIZI DELLA NAVIGAZIONE
Nel titolo II sono stati trattati, con il dovuto rilievo
alle attività essenziali svolte da enti ed amministrazioni
dello Stato, i servizi di assistenza al volo ed i servizi di
soccorso e lotta antincendio. Il titolo fornisce una visione
d'insieme di tutti i servizi la cui finalità è strettamente
connessa allo svolgimento delle operazioni di volo in
sicurezza. Per ogni singola tipologia di servizio è quindi
identificato il fornitore e le associate responsabilità
unitamente alle necessità di coordinamento con altri soggetti,
ove applicabile. E' questo il caso, ad esempio, del servizio
di controllo dei piazzali, ove richiesto un efficace
coordinamento tra ENAV ed operatore aeroportuale affinché le
operazioni possano svolgersi in sicurezza. Nel caso in cui gli
stessi servizi siano forniti da ENAV ed Aeronautica militare,
è ribadita l'esigenza di un coordinamento operativo che
assicuri l'efficienza e la continuità nella fornitura dei
servizi.
Le attribuzioni di competenza tengono conto delle
disposizioni legislative vigenti con specifico riguardo ai
servizi di meteorologia e cartografia aeronautica, per i quali
non sono state introdotte modifiche all'attuale impianto
normativo, non avendo lo stesso evidenziato criticità. Stante
il rilievo dei servizi resi e l'importanza del ruolo assegnato
all'ENAV, nel titolo sono altresì descritti, in armonia con le
linee guida di riforma individuate dal comitato paritetico,
gli elementi caratterizzanti dell'ENAV e le principali
attribuzioni.
Nel capo riguardante i servizi di soccorso e lotta
antincendio sono stati trasferiti tutti gli elementi di
riforma individuati nelle linee guida per la definizione del
nuovo sistema di fornitura dei servizi di soccorso e lotta
antincendio. In particolare a fronte del ruolo regolatore
assunto dall'ENAC in materia, è stato ridefinito il ruolo del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che mantiene la
fornitura dei servizi sugli aeroporti maggiori ed assume un
ruolo centrale nella qualificazione degli operatori privati
sugli altri aeroporti. L'articolato contiene inoltre i
necessari elementi di flessibilità, confermando la possibilità
per il Corpo nazionale dei vigili del fuoco di trasferire
all'operatore aeroportuale la fornitura dei servizi mediante
appositi accordi.
TITOLO III - DEGLI INCIDENTI E INCONVENIENTI AERONAUTICI
Il titolo è stato articolato su due capi. Il capo I,
incentrato sugli obblighi di comunicazione, provvede ad una
trattazione generale che riflette situazioni consolidate ed
obblighi di comunicazione e di analisi derivanti da vari
annessi ICAO. L'articolato prevede inoltre il libero accesso
dell'Agenzia di cui al capo II alla banca dati dell'ENAC. Allo
scopo di migliorare i livelli di sicurezza vengono esentate da
sanzioni le persone che segnalano inconvenienti aeronautici,
in armonia con quanto in essere in ambito europeo. Nel capo II
viene delineata la nuova configurazione dell'Agenzia nazionale
per le investigazioni aeronautiche, in conformità a quanto
indicato nelle linee guida di riforma. Viene rafforzato
inoltre il procedimento di valutazione delle raccomandazioni
di sicurezza mediante obbligo finale di esame da parte del
destinatario. In tal senso risulta molto vincolata la gestione
delle raccomandazioni di sicurezza da parte dell'ENAC.
TITOLO IV - DEGLI AEROPORTI
Stante la complessità degli argomenti, il titolo è stato
articolato su quattro capi. Il capo I, relativo alla proprietà
ed all'uso degli aeroporti, riprende e semplifica norme
generali già esistenti nel testo vigente. Nel capo II,
relativo ai vincoli alla proprietà, viene mantenuta l'attuale
articolazione, aggiornando le misure alle funzioni e alle
responsabilità previste nelle linee guida di riforma del
sistema dell'aviazione civile. In particolare, per gli
ostacoli alla navigazione vengono assunti i criteri di
sicurezza previsti dall'ICAO in luogo dell'attuale sistema
basato sulle distanze dalla recinzione aeroportuale, che ha
peraltro presentato alcune difficoltà di applicazione. Per
quanto attiene il collocamento dei segnali, finalizzati a
consentire una maggiore identificazione delle opere e delle
costruzioni a fini di sicurezza, il codice fornisce delle
direttive per l'attribuzione dei costi correlati. Nel capo
III, relativo alla gestione degli aeroporti, sono trasferite
le indicazioni previste nelle linee guida di riforma. In
particolare, è evidenziato l'obbligo di certificazione quale
operatore aeroportuale delle società di gestione in conformità
a quanto previsto nell'annesso ICAO n. 14 reso esecutivo con
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 23
maggio 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 137
del 13 giugno 2002, e del relativo doc. 9774. L'articolato
provvede ad identificare le funzioni che vengono trasferite al
gestore fornendo allo stesso gli strumenti formali per il
coordinamento operativo delle attività che si svolgono
nell'ambito aeroportuale, sia per le infrastrutture di volo
che per l'aerostazione (air side e land side).
Nell'attribuire tali funzioni è stato comunque mantenuto in
capo all'ENAC l'esercizio di poteri pubblici mediante la
esplicita approvazione del regolamento di aeroporto che
definisce il modus operandi di tutti i soggetti che
interagiscono sullo specifico aeroporto. Tale impianto
dovrebbe consentire da un lato la piena autonomia del gestore
nella gestione dell'impresa aeroportuale, dall'altro
costituire garanzia di trasparenza e di terzietà ai vari
soggetti che operano nell'aeroporto.
Nell'ultimo capo (IV) sono definiti gli elementi
essenziali per la fornitura dei servizi di assistenza a terra,
riprendendo dalla legislazione vigente gli aspetti
caratteristici della liberalizzazione intervenuta in questo
specifico settore.
TITOLO V - DEL REGIME AMMINISTRATIVO DEGLI AEROMOBILI
Il contenuto del titolo riprende in termini generali
l'articolazione già presente nel codice e ne aggiorna i
contenuti, eliminando aspetti ormai in disuso. Di particolare
rilievo, a favore dell'utenza che ha da lungo tempo segnalato
difficoltà applicative di tipo burocratico, è la ridefinizione
del processo d'immatricolazione, in linea con le procedure
adottate dalle altre Autorità dell'aviazione civile
occidentali. Vengono introdotti strumenti di semplificazione a
favore dei costruttori e degli operatori mediante l'utilizzo
di marche temporanee, e semplificando le procedure di
registrazione. Per quanto concerne la navigabilità
dell'aeromobile il testo viene aggiornato in accordo con le
previsioni dell'annesso ICAO n. 8.
TITOLO VI - DELL'ORDINAMENTO DEI SERVIZI AEREI
L'intero titolo viene rielaborato per armonizzarne i
contenuti alla disciplina comunitaria emanata in questi ultimi
anni. Quale elemento d'innovazione viene introdotto il
concetto di trasporto aereo aziendale, corporate
aviation, in armonia con gli orientamenti europei
eliminando i requisiti amministrativi di sicurezza del
trasporto. Analoghe semplificazioni sono introdotte per le
organizzazioni di addestramento in armonia con quanto avviene
in Europa.
TITOLO VII - DELLE LICENZE E DEGLI ATTESTATI DEL PERSONALE
I contenuti del titolo che sostituisce il vigente titolo
IV (gente dell'aria), ridefiniscono i requisiti generali
relativi al personale, allineandone i contenuti alle
previsioni dell'annesso ICAO n. 1. Nel contempo introduce
forti elementi di flessibilità e di semplificazione,
rimandando alla regolamentazione dell'ENAC la disciplina dei
casi, dei titoli e delle modalità per il rilascio di licenze
ed attestati.
TITOLO VIII - DELLA VIGILANZA DELLA NAVIGAZIONE
Nel titolo viene ripresa buona parte dei vigenti articoli
del codice, eliminando norme in disuso e semplificando il
contenuto di quelle di cui è necessario il mantenimento in
relazione alla nuova organizzazione del sistema dell'aviazione
civile. Sono tenute in conto in questo titolo le modalità di
esercizio dei poteri di sorveglianza dell'ENAC indicate nelle
linee guida di riforma. E' stabilita al capo II, la
prerogativa dell'operatore aeroportuale di adottare misure
urgenti e di limitare l'operatività dell'aeroporto quando si
verificano condizioni di non sicurezza e di emergenza, ovvero
quando è compromessa la sicurezza delle operazioni.
TITOLO IX - DEGLI ATTI DI STATO CIVILE IN CORSO DI
NAVIGAZIONE
Il titolo è stato rivisitato mantenendo buona parte dei
vigenti articoli. Il testo è stato semplificato ed aggiornato
alla organizzazione del nuovo sistema previsto dalle linee
guida in relazione alla scomparsa della figura del direttore
d'aeroporto.
TITOLO X - DELLE SANZIONI
Nel titolo è trasferita l'indicazione contenuta nelle
linee guida relative alla definizione di un sistema
sanzionatorio della cui applicazione è fatto carico all'ENAC.
Il contenuto del titolo rende il sistema flessibile in quanto
modificabile nel tempo con procedure amministrative semplici e
fornisce, al contempo, le dovute garanzie di indipendenza e di
trasparenza, assegnando al concerto tra il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro dell'economia e
delle finanze l'adozione dell'apposito regolamento.
L'identificazione di un titolo specifico rende più agevole la
gestione dei casi oggetto di sanzioni in alternativa alla
evidenziazione delle singole sanzioni associate ai singoli
articoli del codice.
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