XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2877
Onorevoli Colleghi! - Oggetto della presente proposta
di legge è la risoluzione consensuale e negoziale delle
controversie civili, ovvero l'insieme delle procedure di
conciliazione e di mediazione intese a mettere in contatto le
parti per addivenire ad una soluzione autodeterminata dei
conflitti.
Il fenomeno delle tecniche alternative di risoluzione
delle liti è al nostro ordinamento pressoché sconosciuto,
sebbene il prepotente movimento di affermazione di tali
procedure - che ha prodotto proprio pochi giorni fa la
presentazione, da parte della Commissione europea, del
"Libro Verde relativo ai modi alternativi di risoluzione
delle controversie in materia civile e commerciale" - abbia
negli ultimi anni coinvolto anche l'Italia.
Nelle diverse esperienze ordinamentali in cui tali
procedure sono da tempo diffuse ed operanti, in particolar
modo in quelle di area anglofona, esse vengono indicate come
alternative dispute resolution (ADR), con tale
denominazione comprendendo fenomeni eterogenei, con cui si
promuovono iniziative di risoluzione dei conflitti che non
contemplano la decisione del giudice ordinario competente.
L'ordinamento statunitense è senz'altro quello in cui la
loro articolazione raggiunge una complessità ed una ampiezza
tali, da dispiegarne in pieno forza e pregi; l'espressione
ADR, infatti, va interpretata ed intesa in relazione
all'esperienza di riferimento, al contesto.
Negli Stati Uniti sotto il nome di ADR sono raggruppati
fenomeni molto eterogenei semplicemente accomunati
dall'elemento negativo di essere estranei all'esercizio della
potestà giurisdizionale dello Stato, e questo fa sì che se ne
contino almeno sei tipi differenti, in relazione alle
necessità del conflitto, ma tutti con l'intento di restaurare
il rapporto in pericolo.
L'esperienza USA, infatti, esemplifica nel migliore dei
modi la capacità di tali sistemi di dare risposta alla
complessità della società moderna, che non può più
accontentarsi della tradizionale amministrazione della
giustizia, che implica tempi lunghi e procedure costose, ma
necessita di strade più veloci, economiche, semplici e vicine
alle esigenze dei soggetti coinvolti nel conflitto.
D'altronde il moltiplicarsi dei rapporti economici,
l'allargamento delle possibilità di sostenere le spese di un
giudizio, l'avanzare della coscienza democratica, causano una
sempre crescente domanda di giustizia difficile da soddisfare,
ed una mancata risposta si traduce automaticamente in fenomeni
di denegata giustizia.
L'inserimento nella Costituzione dei princìpi del giusto
processo, inoltre, mette ancor più in risalto, aggravandola,
tale crisi.
Va dato atto al legislatore di avere fatto, da pochi anni
a questa parte, forse a causa dell'acuirsi della già
drammatica situazione della giustizia civile, dei tentativi:
sono state dunque introdotte la figura del giudice di pace, le
sezioni stralcio per lo smaltimento dell'arretrato, si è
rafforzata la tendenza ad affidare ad autorità indipendenti
funzioni paragiurisdizionali rivolte a risolvere i
conflitti.
Il fenomeno conciliativo non è invece stato individuato
come una valida soluzione, sebbene nel nostro ordinamento
questo non sia completamente senza precedenti, tant'è che la
figura del giudice di pace ed altri elementi mutuati
dall'esperienza francese erano presenti nella legislazione
preunitaria, in particolare in quella del Regno di Napoli.
Nella legislazione repubblicana, la introduzione di
elementi di stampo vagamente conciliativo si è avuta negli
ultimi anni, con il conferimento di rilevanza giuridica a
procedure operanti nell'ambito dell'autonomia privata, volte
ad assicurare ai singoli un giudizio, una valutazione
preventiva, una soluzione conciliativa, come per l'attività
delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura nelle controversie tra imprese e consumatori o per
l'attività delle camere di conciliazione istituite presso le
corti di appello.
A questi elementi conciliativi "paragiurisdizionali",
possiamo aggiungere i momenti in cui l'ordinamento riconosce
ai giudici togati funzioni conciliative, ovvero la funzione
conciliativa del presidente del tribunale in materia di
separazione personale, le conciliazioni in tema di contratti
agrari, in tema di rapporti di lavoro, in tema di equo canone,
fino al tentativo di conciliazione obbligatorio ai sensi
dell'articolo 183 del codice di procedura civile.
Tutte queste tecniche sono state contrassegnate da un
sostanziale fallimento, dovuto alla scarsa incisività delle
norme che le determinano, come nel caso del meccanismo della
conciliazione obbligatoria ex articolo 183 del codice di
procedura civile o dei poteri del giudice di pace, le due più
grandi "occasioni mancate" per l'introduzione di validi
elementi conciliativi all'interno del giudizio civile.
La ragione di tale fallimento, e del ritardo del nostro
Paese in questo campo, è di natura essenzialmente culturale;
c'è, infatti, ancora scetticismo nei confronti di una figura
diversa da quella del giudice togato, dato che
l'amministrazione della giustizia ruota ancora
fondamentalmente intorno ad esso.
A questo si aggiungono motivi di ordine procedurale,
poiché l'architettura attuale del processo, per quanto lenta,
macchinosa e dunque "ingiusta", è comunque ritenuta fonte
primaria del rispetto delle garanzie giurisdizionali.
Tali pregiudizi vanno superati, anzitutto con una
conoscenza di quello che realmente rappresentano le procedure
di risoluzione alternativa delle controversie e dei vantaggi
che esse comportano. Esse, infatti, si distinguono dal
processo civile e dall'arbitrato perché non perseguono
l'attribuzione della ragione all'una o all'altra parte, ma
soluzioni che soddisfino gli interessi di tutte le parti
coinvolte, con notevole riduzione dei costi rispetto ad un
giudizio ordinario, tempi più brevi, semplificazione delle
procedure.
Semplificazione non vuole dire minori garanzie, sotto
tutti gli aspetti. In primo luogo l'informazione: i cittadini
devono conoscere i meccanismi ed essere messi in condizione di
valutare preventivamente conseguenze e costi delle varie
scelte; in secondo luogo, occorre garantire l'indipendenza e
la qualificazione professionale del soggetto cui sono affidate
tali procedure.
Nel dettaglio, l'articolo 1 della presente proposta di
legge detta i princìpi e le finalità della legge, l'articolo 2
reca la definizione della procedura di risoluzione consensuale
negoziale delle controversie civili, mentre, agli articoli 3,
4 e 5 sono previste, rispettivamente, la disciplina per la
individuazione dei soggetti legittimati all'esercizio della
conciliazione, la predisposizione di appositi elenchi di
esperti conciliatori e mediatori, nonché le disposizioni
relative alla formazione professionale.
All'articolo 6, invece, sono previste le modalità di
svolgimento dell'attività di informazione sulle procedure
conciliative.
La disposizione di cui all'articolo 7 è finalizzata
all'istituzione della Commissione nazionale per la risoluzione
negoziale delle controversie civili, organo di garanzia e
controllo dei servizi e dell'attività delle associazioni per
la conciliazione.
Negli articoli da 8 a 12 sono definite le norme
procedurali in materia di conciliazione.
L'articolo 13 reca la copertura finanziaria e l'articolo
14 fissa la data di entrata in vigore della legge.
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