XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2839
Onorevoli Colleghi! - Nell'anno 2025 metà della
popolazione mondiale sarà a secco. Più di 3 miliardi di esseri
umani avranno problemi di approvigionamento idrico.
Naturalmente l'acqua mancherà anche alle altre specie con cui
dividiamo il pianeta. Il che vuol dire che il ritmo di
estinzione aumenterà creando un effetto boomerang;
maggiore degrado, minore disponibilità di cibo, riduzione
delle aree verdi.
La previsione è contenuta in un rapporto dell'Istituto
delle risorse mondiali presentato a East Lansing, nel
Michigan. Nello studio si ricorda che i problemi non si
distribuiranno in maniera omogenea: ci saranno aree,
generalmente quelle già idricamente ricche, in cui l'acqua
diventerà ancora più abbondante e altre in cui avanzerà il
deserto.
Calcolando che quattro persone su dieci vivono in zone in
cui l'acqua scarseggia e che queste stesse zone sono quasi
sempre le più prolifiche, si comprende come lo scenario
indichi una forte accelerazione degli squilibri geopolitici e
una crescita dei profughi ambientali.
Già oggi 67 milioni di persone del Nord Africa e 145
milioni nel Sahel sono minacciati dalla desertificazione: più
di 200 milioni di esseri umani non hanno altra scelta che
spostarsi verso le città della costa che, non potendo
accoglierli, li spingono ancora più lontano. Nel 2025 il
numero dei profughi ambientali potrebbe quadruplicare. Una
pressione che diventerebbe spaventosa anche nel bacino del
Mediterraneo, trasformato in una linea di faglia demografica e
ambientale: nel nord la disponibilità di acqua è destinata a
crescere (si potrebbe arrivare a 2 mila metri cubi all'anno
per abitante, molto più del fabbisogno), nell'area
mediterranea si dimezzerà.
In questo scenario anche l'Italia si troverebbe spaccata
in due: il 27 per cento del territorio è già minacciato
dall'inaridimento e un italiano su tre non può aprire i
rubinetti con tranquillità (la percentuale sale a oltre il 70
per cento nelle isole). La desertificazione tende ad avanzare
in Sicilia, Sardegna, Puglia, Calabria e Basilicata, mentre le
alluvioni battono con sempre maggiore insistenza le regioni
settentrionali.
Quello disegnato dall'Istituto delle risorse mondiali è un
quadro catastrofico, presentato lo stesso giorno in cui un
altro ricercatore americano, Richardson Gill, rendeva pubblica
una ricerca sull'uso dell'acqua come fattore chiave dello
sviluppo e del declino di intere civiltà. Secondo Richardson
Gill, sarebbero stati due secoli di terribile siccità a
causare la scomparsa dei Maya in Messico, uccidendo tra
i cinque e i dieci milioni di indios: la sopravvivenza
della maggior parte delle città dipendeva dalle piogge e dai
grandi serbatoi d'acqua che si dovevano riempire ogni anno.
La teoria si basa sul ritrovamento di enormi croste di
solfato di calcio sul fondo dei laghi dello Yucatan, nelle
zone vicino a cui vissero le popolazioni maya. In
condizioni di elevata siccità l'acqua evapora e il solfato di
calcio precipita sul fondo formando delle cappe, la cui
consistenza permette di determinare la gravità del
problema.
Ritornando ai giorni nostri dei 40 mila chilometri cubi di
acqua dolce che raggiungono la terra, solo 13.500 sono
teoricamente disponibili per l'uso umano: circa 4 mila
chilometri cubi ogni anno vengono prelevati per soddisfare i
bisogni di una umanità in continua crescita.
Il 40 per cento della popolazione mondiale, ovvero circa 2
miliardi e 200 milioni di esseri umani, vive oggi in ottanta
Paesi classificati come aridi o semiaridi. E la percentuale è
destinata a crescere entro la metà del XXI secolo, fino a
raggiungere il 65 per cento degli abitanti della terra. Ma non
basta: la Banca mondiale ha calcolato, recentemente, che
l'acqua di 250 bacini fluviali (dal Nilo al Mekong) è uno dei
principali fattori di crisi, fino allo scoppio di conflitti
bellici. Il futuro è ancora più inquietante. Le generazioni
prossime rischiano di pagare un prezzo altissimo: la domanda
di acqua, infatti, raddoppia ogni ventuno anni e le risorse
idriche mondiali vengono sfruttate oltre ogni limite di
sostenibilità, soprattutto nei Paesi industrializzati.
L'inquinamento, infine, determina un progressivo peggioramento
della qualità dell'acqua, rendendo spesso indisponibile una
risorsa già così gravemente stressata.
La situazione in Italia, con consumi effettivi di acqua
erogata mediamente attorno ai 380 litri (ma con oscillazioni
locali anche significative), pur non essendo drammatica come
in altre aree del pianeta, non è certo da sottovalutare: negli
ultimi decenni si sono moltiplicati gli eventi alluvionali
catastrofici, l'inquinamento dei fiumi e dei laghi non accenna
a migliorare, la domanda di acqua, che in alcuni settori
sembra finalmente stabilizzata, in altri settori è destinata a
crescere e a concentrarsi in aree e periodi svantaggiosi (nel
settore turistico, ad esempio, la domanda di acqua potabile è
in continua crescita e si concentra nei periodi dell'anno più
critici e in aree sfavorite come le isole e le zone
costiere).
Definire, in questo quadro, quale sia l'uso "sostenibile"
dell'acqua non è cosa facile. Le dimensioni rilevanti da
considerare sono quella ecologica, quella economica e quella
sociale.
Se guardiamo agli aspetti ecologici, il concetto di uso
"sostenibile" dell'acqua potrebbe essere interpretato come
l'uso che non compromette le potenzialità future e che
interferisce il meno possibile con i cicli biogeochimici
naturali legati all'acqua.
L'interferenza si manifesta innanzitutto attraverso lo
sfruttamento delle risorse, per cui una parte sempre più
consistente della portata dei fiumi e falde viene sottratta
alla circolazione naturale e portata attraverso tubazioni
artificiali in luoghi spesso molto lontani dalla sua origine.
Modificando il ciclo dell'acqua, però si agisce anche sul
ciclo sedimentario, perché l'acqua sottratta alla circolazione
- e le opere necessarie per sottrarla - comportano una
sensibile riduzione dei processi geomorfologici di erosione e
sedimentazione.
L'uso "sostenibile" di risorse idriche, dunque, è quello
che ne sottrae la minor quantità possibile alla circolazione
naturale, ne consuma la minima parte e la restituisce il più
vicino possibile al punto di prelievo con caratteristiche
qualitative più vicine possibile a quelle di partenza. Mentre
l'idea della sostenibilità ecologica ancora fatica ad entrare
nella prassi politico-amministrativa, quella della
sostenibilità economica dell'uso dell'acqua è ormai ampiamente
recepita anche a livello normativo. Il principio base è il
cosiddetto "chi usa (o chi inquina) paga". Secondo questo
principio non è scontato che la collettività debba farsi
carico di garantire sempre e comunque la disponibilità di
acqua per tutti gli usi. Al contrario gli utilizzatori debbono
sobbarcarsi l'onere finanziario della gestione delle acque:
dal prelievo alla distribuzione, raccolta e depurazione degli
scarichi.
Il concetto di sviluppo sostenibile e la sua applicazione
"politica" sancita dall'Agenda 21 della Conferenza di Rio de
Janeiro, concernente, tra l'altro, la lotta contro la
desertificazione, ha una forte connotazione sociale: la
possibilità di disporre di una sufficiente quantità d'acqua di
buona qualità per i propri bisogni è tra i diritti
riconosciuti di ogni cittadino.
In Italia, secondo una stima, utilizzata anche
dall'Istituto di ricerca sulle acque (IRSA) del Consiglio
nazionale delle ricerche, dei 52 miliardi di metri cubi
disponibili con le attuali capacità di regolazione, circa 40
sono effettivamente utilizzati.
I dati disponibili sui consumi civili sono ancora quelli
della rilevazione ISTAT relativi al 1987, da cui si evidenzia
un forte aumento del prelievo idrico rispetto al decennio
precedente, accompagnato da un peggioramento dell'efficienza
della distribuzione. Non esistono dati nazionali relativi agli
anni '90, ma un documento dell'IRSA sostiene che la tendenza
alla crescita del prelievo idrico per uso civile si è
arrestata: i dati della Federgasacqua mostrerebbero una
sostanziale stabilizzazione dei prelievi. Se prendiamo ad
esempio la città di Roma il dato sulla stabilizzazione dei
prelievi sembra in effetti confermato: tra il 1988 e il 1997
l'acqua captata è passata da 580 a 550 milioni di metri cubi
l'anno. Sulla base dello stesso esempio va rilevato però che
l'efficienza non tende a migliorare per tutti gli anni '90:
tra il 1988 e il 1997 il differenziale tra l'acqua addotta e
l'acqua erogata oscilla costantemente tra il 30 e il 35 per
cento. Questa quota non include tutta l'acqua immessa in rete
e non fatturata, non include, quindi, le cosiddette "perdite
apparenti", come le frodi e gli sfori necessari a mantenere la
pressione costante. Le perdite reali ammonterebbero a circa il
20 per cento; d'altra parte, la situazione della distribuzione
in molte altre città è presumibilmente peggiore di quella di
Roma, per cui un valore del 30 per cento di perdite non sembra
lontano dalla media nazionale.
Sembra difficile concordare con l'IRSA quando afferma che
"è da attendersi in futuro, anche per effetto di una politica
tariffaria che trasferirà sul consumatore quasi per intero il
costo dell'acqua, che anche in Italia si determini a medio e
lungo termine una maggiore efficienza dell'acqua nell'uso
domestico e negli altri usi connessi alle reti urbane".
Il miglioramento dell'efficienza nelle reti di
distribuzione non dipende, infatti, dalle tariffe pagate
dall'utente all'ente gestore, ma dai canoni pagati dall'ente
gestore allo Stato: tali canoni sono ancor oggi assolutamente
irrisori (circa 0,0005 euro a metro cubo) per giustificare
investimenti consistenti come quelli necessari al
miglioramento dell'efficienza delle reti.
Per lo stesso motivo sembra poco probabile, a meno che non
si intervenga radicalmente sui canoni, che si diffondano
esperienze di razionalizzazione dell'utilizzo agricolo o di
riuso delle acque reflue. L'acqua per uso irriguo ha un canone
di circa 0,0001 euro a metro cubo: se si considera che i costi
di investimento per realizzare le opere necessarie alle
derivazioni d'acqua sono quasi sempre a carico pubblico è
evidente come sia preferibile, per un potenziale utilizzatore
agricolo, ricorrere ad acque superficiali piuttosto che ad
acque usate.
Con l'approvazione della legge 10 maggio 1976, n. 319,
cosiddetta "legge Merli", si è avviata anche in Italia una
politica di gestione sostenibile delle risorse idriche. Questa
legge, seppure ormai largamente superata come impostazione,
segna un punto di discontinuità con una politica che, fino ad
allora, aveva guardato alle acque esclusivamente come una
risorsa da sfruttare.
Da allora la cultura della "sostenibilità" ha permeato
sempre più profondamente la politica idrica italiana e ha
portato all'approvazione di leggi orientate a modificare
radicalmente il vecchio approccio "predatorio" alla gestione
delle acque, come la legge 18 maggio 1989, n. 183, recante
norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa
del suolo e la legge 5 gennaio 1994, n. 36, recante
disposizioni in materia di risorse idriche. Anche il decreto
legislativo, 11 maggio 1999, n. 152, che recepisce le
direttive 91/271/CEE e 91/676/CEE, sebbene al di sotto delle
aspettative e delle potenzialità, va nella direzione di
garantire una sempre maggiore tutela delle acque e degli
ecosistemi acquatici.
La citata legge n. 36 del 1994 ha sancito in maniera
probabilmente definitiva l'avvento di una nuova cultura
dell'uso dell'acqua, basata sul principio che chi usa (o chi
inquina) paga. Questo principio va a sostituirsi ad una prassi
consolidata, secondo cui la disponibilità idrica rappresenta
un diritto che deve essere soddisfatto comunque, a spese della
collettività, che spesso sopporta sia il costo industriale
dell'acqua che il costo esterno. Il costo esterno è quello che
la collettività deve sopportare per l'impossibilità di
soddisfare usi alternativi della risorsa idrica. Fra i costi
esterni assume oggi particolare importanza quello ambientale,
determinato dalla incapacità del corso d'acqua di mantenere
condizioni adatte alla vita acquatica, dall'impatto sul
paesaggio dovuto alla permanenza di deflussi scarsi,
dall'escursione del livello di invaso nei serbatoi,
dall'impatto visivo delle dighe, dal rischio idraulico,
eccetera.
Occorre quindi "rifocalizzare" progressivamente la
politica delle infrastrutture idriche passando da una logica
di soddisfacimento indiscriminato dei fabbisogni ad una logica
di mercato, ossia di domanda. Vale a dire, l'utilità di una
infrastruttura idrica deve essere misurata sulla base del
valore, privato e sociale, che l'infrastruttura genera.
La politica idrica deve essere coerente con i princìpi
dello sviluppo sostenibile e deve essere stabilmente inserita
nel quadro, più generale, della politica ambientale affinché
siano salvaguardati i diritti delle generazioni future.
Da questo approccio discendono alcune importanti
regole:
1) non dovrebbero essere realizzate grandi opere di
trasferimento di acqua se non dopo avere attentamente
soppesato i benefìci economici e sociali con i costi
ambientali; eccezioni sono da ammettere forse nei casi in cui
venga meno la possibilità di garantire una disponibilità
minima certa per gli usi essenziali ma non per sussidiare
attività economiche in perdita;
2) la "politica della domanda" dovrebbe essere
perseguita quanto, e forse più, della "politica
dell'offerta";
3) è necessario "chiudere il cerchio" dei costi e dei
benefìci entro un ambito il più possibile locale, con un
potenziale ruolo integrativo, e non sostitutivo, per la
finanza pubblica.
L'intervento finanziario dello Stato e della finanza
pubblica in genere deve essere residuale e finalizzato a pochi
obiettivi strategici. In linea di principio, l'intervento
dello Stato deve assumere una funzione residuale, integrativa
e incentivante; deve e può darsi l'obiettivo di correggere gli
squilibri, ma deve appoggiarsi, anziché sostituirsi, al
circuito finanziario "normale" rappresentato dal meccanismo
tariffario.
Nello stesso tempo, pur senza mettere in discussione un
insieme di pratiche di consolidata efficacia, bisogna
tuttavia sottolineare che esiste uno spazio insoddisfatto di
domanda di tecnologie sviluppate che, se correttamente
utilizzate, potrebbero portare consistenti benefìci. Con la
presente proposta di legge si intende stimolare comportamenti
virtuosi tali da garantire alle generazioni future un
patrimonio insostituibile per la vita: l'acqua.
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