XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 2828-A
Onorevoli colleghi! Il decreto-legge n. 83 del 2002 è
principalmente finalizzato a riorganizzare il sistema delle
misure di sicurezza e protezione delle persone ritenute a
rischio, con l'obiettivo di rafforzarne l'efficacia.
Come evidenzia la relazione governativa che accompagna il
disegno di legge di conversione, il perseguimento di tali
finalità esige la piena circolazione delle informazioni
disponibili tra tutte le Autorità interessate, la previsione
di un raccordo valutativo a livello centrale, la fissazione di
criteri omogenei e condivisi per la valutazione delle medesime
informazioni, al fine di consentire l'accurata selezione degli
obiettivi da proteggere e l'individuazione delle misure più
adeguate da adottare; l'individuazione, infine, di moduli
operativi rigorosi per l'attuazione delle misure di
protezione, sia per gli operatori di polizia impiegati nei
relativi servizi, sia per gli stessi destinatari delle misure
in questione.
A ciò mirano, in particolare, gli articoli da 1 a 6 del
provvedimento. Il sistema di protezione che essi delineano si
impernia su di un nuovo organismo, l'Ufficio centrale
interforze per la sicurezza personale (UCIS), istituito presso
il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero
dell'interno. Nello svolgimento della propria attività, l'UCIS
si avvale di un organo di consulenza, la Commissione centrale
consultiva per l'adozione delle misure di sicurezza personale.
L'esecuzione delle determinazioni dell'UCIS è affidata, a
livello locale, ai prefetti: presso ogni ufficio territoriale
del Governo viene costituito, quale referente territoriale
dell'UCIS, un Ufficio provinciale per la sicurezza
personale.
Il decreto-legge contiene inoltre, all'articolo 7,
disposizioni volte a semplificare il procedimento per la
modifica delle dotazioni organiche del personale della
carriera prefettizia, così da adeguare rapidamente il numero
dei posti in organico alle esigenze che possono manifestarsi a
seguito di eventi imprevisti, come, ad esempio, gravi fatti di
terrorismo.
Nello stesso articolo 7 è prevista anche una disposizione
sulla valutazione annuale dei funzionari della carriera
prefettizia ai fini della nomina a prefetto, che proroga fino
al 2003 il sistema transitorio applicato in attesa
dell'emanazione di un regolamento di attuazione che ne
definisca le procedure.
L'articolo 8 del provvedimento reca, infine, misure
dirette ad agevolare la realizzazione del Programma operativo
nazionale "Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno
d'Italia", attuativo del Quadro comunitario di sostegno
dell'obiettivo 1 relativamente al periodo di programmazione
dei Fondi strutturali comunitari 2000-2006.
Le modifiche apportate dal Senato al testo del
decreto-legge hanno nel più dei casi natura tecnica, o sono
volte a garantire che le disposizioni del provvedimento non
comportino nuovi oneri per la finanza pubblica. Assume
tuttavia rilevanza sostanziale l'introduzione del nuovo
articolo 5-bis.
Quanto al contenuto delle singole disposizioni recate dal
decreto-legge, l'articolo 1 definisce le finalità e l'ambito
soggettivo di applicazione delle nuove norme, individuando nel
Ministro dell'interno - autorità nazionale di pubblica
sicurezza - l'organo competente ad adottare i provvedimenti e
a dettare le direttive in materia di tutela dei soggetti
ritenuti a rischio, ed elencando i soggetti che possono essere
destinatari delle misure di protezione personale. Si tratta
delle alte personalità istituzionali, nazionali e straniere, e
delle persone che, per le funzioni esercitate o per altri
comprovati motivi, sono soggette a pericoli o minacce nella
persona propria o dei familiari.
La Commissione non ha ritenuto necessario chiarire
ulteriormente l'ambito soggettivo di applicazione della norma
come suggerito dal Comitato per la legislazione, tenuto conto
che il testo fa ricorso a formule già utilizzate in altre
fonti normative, aventi un significato consolidato nelle
prassi applicative.
Tali minacce o pericoli sono a loro volta specificamente
correlati all'attività terroristica, al crimine organizzato,
al traffico di sostanze stupefacenti, di armi, di materiale
radioattivo o di aggressivi chimici e biologici, ovvero ad
attività di intelligence di soggetti od organizzazioni
estere.
L'individuazione dei soggetti destinatari della protezione
è rimessa dall'articolo 2, comma 8, a un decreto del Ministro
dell'interno, sentito il Comitato nazionale dell'ordine e
della sicurezza pubblica.
Lo stesso Ministro, d'intesa con la Presidenza del
Consiglio, che rappresenta la sede di coordinamento unitario
del trasporto aereo di Stato, e sentito il Comitato nazionale
dell'ordine e della sicurezza pubblica, può disporre in
materia di voli speciali volti a garantire la sicurezza dei
soggetti sottoposti a protezione.
Resta in capo al Presidente del Consiglio la facoltà di
definire, in casi specifici, modalità differenziate di tutela
e protezione, d'intesa comunque con il Ministro
dell'interno.
L'articolo 2 individua nell'Ufficio centrale interforze
per la sicurezza personale (UCIS), incardinato nell'ambito del
Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero
dell'interno, l'organo competente ad adottare in via esclusiva
le misure di protezione e di vigilanza personale e a
coordinare le attività correlate. Il nuovo organismo agisce
conformemente alle direttive impartite dal Capo della polizia,
esercitando una serie di competenze dettagliatamente elencate,
concernenti:
l'acquisizione di tutte le informazioni utili da parte
del SISDE, del SISMI e delle forze di polizia;
il coordinamento informativo con le prefetture e con
l'autorità giudiziaria (in relazione alla quale può attivare
la particolare procedura prevista dall'articolo 118 del codice
di procedura penale, relativa all'accesso alle informazioni in
possesso dell'autorità giudiziaria), e la collaborazione con
gli omologhi uffici appartenenti ad amministrazioni
straniere;
la definizione delle modalità di concreta attuazione dei
servizi di protezione;
la pianificazione dell'impiego delle risorse e la
fissazione di criteri omogenei per la formazione del
personale, nonché per la verifica dell'idoneità dei mezzi
impegnati;
l'eventuale attivazione di procedure di emergenza.
A capo dell'UCIS è preposto un prefetto o un dirigente
generale di pubblica sicurezza o un generale dell'Arma dei
carabinieri di livello equiparato. All'UCIS è assegnato
personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e
dell'amministrazione civile dell'interno; può esservi
assegnato personale del Corpo della guardia di finanza e di
altre amministrazioni statali, oltre a due esperti nominati
dal Ministro dell'interno.
L'esecuzione dei servizi di protezione e vigilanza è
riservata alle unità specializzate della Polizia di Stato,
dell'Arma dei carabinieri e, se necessario, del Corpo della
guardia di finanza. Modificando il testo originario, il Senato
ha escluso da tali servizi il Corpo di polizia
penitenziaria.
L'articolo 2 dispone altresì in materia di organizzazione
degli uffici dell'UCIS e tiene espressamente ferma la vigente
disciplina concernente i servizi di protezione e di sicurezza
a tutela del Presidente e degli ex Presidenti della
Repubblica, risalente a un regolamento approvato con decreto
del Presidente della Repubblica n. 39 del 1991.
Il Comitato per la legislazione, nel parere espresso sul
testo del decreto-legge, ha segnalato alla Commissione
l'esigenza di riformulare la disposizione recata dall'articolo
2, che istituisce l'Ufficio centrale interforze per la
sicurezza del personale nell'ambito del Dipartimento della
pubblica sicurezza del Ministero dell'interno, che interviene
con norma di carattere primario sulla disciplina
dell'organizzazione ministeriale che è rimessa dall'articolo
17, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988, alla fonte
regolamentare. La Commissione, nel valutare la questione posta
dal Comitato per la legislazione, ha ritenuto che la deroga
operata dal decreto legge alla citata disposizione della legge
n. 400 del 1988 sia pienamente condivisibile in quanto
motivata dall'esigenza di provvedere con la massima urgenza
all'istituzione del nuovo Ufficio, utilizzando a tal fine lo
strumento del decreto-legge in luogo di regolamenti di
delegificazione, la cui procedura di adozione avrebbe
richiesto inevitabilmente tempi più lunghi. La Commissione ha
inoltre ritenuto condivisibile, e non in contrasto con la
precedente, la scelta attuata dal Governo di rimettere alla
fonte regolamentare, ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis,
della legge n. 400 del 1988, l'adozione di integrazioni e
modifiche della struttura e dell'organizzazione dell'UCIS, che
saranno eventualmente ritenute necessarie in una fase
successiva.
Al fine di assicurare un raccordo valutativo a livello
centrale, l'articolo 3 istituisce un organo collegiale di
consulenza: la Commissione centrale consultiva per l'adozione
delle misure di protezione e vigilanza, destinata ad operare
in stretto collegamento con l'UCIS ed a supportarne le
decisioni.
La Commissione è presieduta dal direttore dell'UCIS ed è
composta da cinque membri: tre rappresentanti della Polizia di
Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza e
due esperti in rappresentanza del SISDE e del SISMI.
Ai sensi dell'articolo 4, le determinazioni assunte dal
direttore dell'UCIS vengono tempestivamente comunicate al
prefetto ed al questore della provincia, per l'esecuzione
delle decisioni adottate.
L'articolo 5 istituisce quale referente territoriale
dell'UCIS, presso il gabinetto di ogni ufficio territoriale
del Governo, un Ufficio per la sicurezza personale.
Lo stesso articolo prevede che il prefetto convochi
riunioni di coordinamento con i responsabili provinciali delle
forze di polizia e, ove ritenga necessario, con le autorità di
volta in volta interessate, formulando all'UCIS, sulla base
delle valutazioni emerse in tale sede, proposte motivate circa
l'adozione, la modifica e la revoca delle misure di
protezione.
L'articolo 5-bis, introdotto dal Senato, contempla, in
presenza di esigenze eccezionali e temporanee, la possibilità
di conferire la qualifica di agente di pubblica sicurezza a
conducenti di veicoli in uso ad alte personalità che rivestano
incarichi istituzionali di governo. Tale previsione è motivata
con l'esigenza di tutelare più efficacemente la sicurezza
personale dei soggetti citati. E' espressamente esclusa, per
gli agenti in questione, sia la possibilità di portare armi
senza licenza sia la corresponsione di alcuno specifico
compenso.
Il Comitato per la legislazione ha segnalato l'esigenza di
individuare in modo più puntuale i soggetti cui la norma si
applica, specificando se le personalità alle quali si fa
riferimento siano le stesse indicate dagli articoli 1 e 2,
nonché i compiti attribuiti ai suddetti soggetti in virtù del
conferimento della qualifica di agenti di pubblica sicurezza.
La Commissione non ha tuttavia ritenuto di modificare la
disposizione reputando, quanto al primo aspetto, che sia
sufficiente una interpretazione sistematica delle diverse
disposizioni richiamate e, quanto al secondo aspetto, il
rinvio alla normativa vigente in materia di attribuzioni degli
ufficiali e degli agenti di pubblica sicurezza, dettata del
R.D 31 agosto 1907, n. 609.
In occasione di situazioni eccezionali il Ministro
dell'interno - ai sensi dell'articolo 6 - convoca un'Unità di
crisi al fine di acquisire ogni notizia utile per
l'attivazione, da parte delle strutture competenti, delle
necessarie misure di emergenza. Il ministro, a sua volta,
comunica immediatamente le informazioni disponibili al
Presidente del Consiglio.
L'articolo 7 prevede, al comma 1, che con regolamento
ministeriale possano modificarsi le dotazioni organiche del
personale della carriera prefettizia, per far fronte a
specifiche esigenze funzionali connesse anche all'attuazione
della riforma della carriera prefettizia, di cui al decreto
legislativo n. 139 del 2000, ed all'organizzazione degli
uffici del Ministero dell'interno; ciò può aver luogo a
decorrere dal 31 dicembre 2001, senza nuovi oneri finanziari e
nei limiti della dotazione organica complessiva.
Come rileva la relazione governativa, il ricorso allo
strumento regolamentare consente di superare la rigidità
propria delle dotazioni individuate per legge (nella specie,
si tratta della tabella B allegata al D.Lgs. 139/2000)
adeguando i posti di organico esistenti alle esigenze che
possono manifestarsi in relazione a situazioni nuove e a volte
non prevedibili, ricollegabili, ad esempio, al riemergere del
fenomeno terroristico.
Il comma 2 rinvia a dopo il 2003 l'applicazione delle
disposizioni sulla valutazione annuale dei funzionari
prefettizi ai fini della nomina a prefetto, introdotte dagli
articoli 9 e 16 del D.Lgs. 139/2000, disponendo che fino al
2003 continuino ad applicarsi le modalità transitorie previste
dall'articolo 36, co. 6, dello stesso decreto.
La nuova disciplina di valutazione è infatti
caratterizzata dall'istituzione di un'apposita commissione
consultiva e dalla formulazione di schede di valutazione
annuale dei viceprefetti, redatte sulla base di criteri da
fissare con decreto ministeriale. In attesa dell'adozione di
tale decreto, appare dunque necessario prolungare il regime
transitorio di valutazione, basato sui soli atti di ufficio
relativi al personale interessato.
Il comma 2-bis, introdotto dal Senato, reca una norma di
interpretazione autentica dell'articolo 26, co. 1, del D.Lgs.
334/2000, che riordina i ruoli del personale direttivo e
dirigente della Polizia di Stato, a sua volta recante una
disposizione transitoria concernente l'inquadramento a
prefetto dei dirigenti generali di pubblica sicurezza in
servizio all'entrata in vigore del decreto legislativo.
L'articolo 8 reca misure dirette ad agevolare la
realizzazione del Programma operativo nazionale "Sicurezza per
lo sviluppo del Mezzogiorno d'Italia", attuativo del Quadro
comunitario di sostegno dell'obiettivo 1 relativamente al
periodo di programmazione dei Fondi strutturali comunitari
2000-2006, autorizzando il Fondo di rotazione per l'attuazione
delle politiche comunitarie ad anticipare, su richiesta del
Ministero dell'interno (che è l'Amministrazione responsabile
dell'attuazione del programma) le quote dei contributi
comunitari e statali, già pianificati, nella decisione di
approvazione del programma, per il periodo 2000-2003.
Il programma "Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno" è
finalizzato, attraverso l'innalzamento dei livelli di
legalità, al recupero socioeconomico delle regioni
meridionali, intervenendo altresì sul versante del contrasto
al diffuso disagio sociale. Esso persegue un sistema
articolato di obiettivi volti a diffondere la legalità,
espandere la cultura della partecipazione civica, sostenere i
sistemi sociali locali, contrastare l'emarginazione e gestire
l'impatto migratorio.
Esso utilizza due fondi strutturali: Fondo sociale europeo
(FSE) e Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), con un
piano finanziario complessivo pari a 573,108 milioni di euro
di fondi comunitari e di 539,7 milioni di euro di contributo
nazionale, pari ad un importo complessivo lordo di circa
1.112,8 milioni di euro (circa 2.155 miliardi di lire).
La disposizione in esame è rivolta, come si evidenzia
nella relazione di accompagnamento al disegno di legge, a
"rimuovere le rilevanti difficoltà incontrate in sede di
applicazione delle procedure di spesa occorrenti per
l'attuazione del Programma operativo in questione": difficoltà
che potrebbero determinare il rischio di "definanziamento" del
progetto, con la conseguenza di non poter utilizzare e,
quindi, di perdere somme già stanziate dall'Unione europea.
L'articolo 9 si limita a disporre sull'entrata in vigore
del decreto-legge.
Michele SAPONARA, Relatore
Frontespizio