XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2821
Onorevoli Colleghi! - La Costituzione fornisce
particolare tutela alla posizione di chi aspira al
conseguimento della proprietà della casa di abitazione. Tale
posizione, tuttavia, è troppo spesso lesa dal dissesto di
imprese che, nel contesto della perdita generale arrecata al
sistema economico, rischiano in particolare di pregiudicare
per sempre le aspettative di coloro che hanno risparmiato per
acquistare la loro prima casa.
Assicurare, nel contesto dell'insolvenza di un'impresa,
una giusta tutela alla posizione di chi aspira a conseguire la
proprietà della casa di abitazione non è agevole, anche perché
occorre tenere conto di valori di rango costituzionale
altrettanto elevato, quali la tutela del credito e la certezza
e la prevedibilità del funzionamento dei mercati.
Il progetto di legge che presentiamo opera un giusto
contemperamento mediante due corpi di disciplina:
1) l'attribuzione di una particolare forza, nei rapporti
con gli altri creditori, alla pretesa di coloro che hanno
pagato, in tutto o in parte, il corrispettivo della prima casa
di abitazione ad un'impresa poi caduta in stato di
insolvenza;
2) la previsione dell'obbligo, gravante sulle imprese
che costruiscono per la vendita immobili ad uso abitativo, di
garantire con fideiussione l'ultimazione dei lavori di
costruzione.
Già il decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito,
con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, aveva
dato una parziale, ma importante, tutela alla posizione del
promissario acquirente, consentendogli di trascrivere il
contratto preliminare. La trascrizione del contratto
preliminare lo rende opponibile a coloro che acquistano
diritti successivamente alla trascrizione del contratto
medesimo e attribuisce un privilegio al credito del
promissario acquirente in caso di scioglimento del contratto.
Essendo tale intervento del tutto coerente con il sistema
della pubblicità immobiliare, esso giustamente prescindeva
dalla posizione specifica del promissario acquirente, non
distinguendo fra acquirenti di immobili ad uso non abitativo e
ad uso abitativo e, fra questi ultimi, fra acquirenti di
immobili ad uso prima casa e acquirenti diversi.
Ciò non è stato tuttavia sufficiente ad eliminare il
problema della tutela dei promissari acquirenti, in quanto le
imprese venditrici di immobili si oppongono spesso alla
trascrizione del contratto preliminare. D'altra parte, non
sembra corretto far gravare sul contraente debole
l'indisponibilità, in linea di fatto, della tutela pur
astrattamente fornita dalla legge mediante la trascrizione del
contratto. In un'ottica di corretta allocazione dei rischi,
pertanto, la presente proposta di legge mira a
responsabilizzare il contraente forte e coloro che, per la
loro posizione, sono in grado di monitorare efficacemente la
solvibilità dell'impresa venditrice.
Lo strumento prescelto, data la complessità della materia
di cui al numero 1), è quello della legge di delega.
L'articolo 1 prevede l'ambito dei soggetti che ricevono
tutela ai sensi della legge, costituito dagli acquirenti, dai
promissari acquirenti e dai soci di cooperative edilizie i
quali non hanno conseguito la proprietà dell'immobile alla
data dell'apertura della procedura concorsuale (si pensi al
caso del promissario acquirente o al caso dell'acquirente di
cosa futura).
L'articolo 2 detta i princìpi e criteri direttivi della
delega.
La lettera a) del comma 1 limita la tutela speciale
a coloro che mirano ad acquistare un immobile da destinare
all'utilizzazione come prima casa di abitazione. La disciplina
prevede un'estensione a coloro che hanno acquistato o promesso
l'acquisto per stretti congiunti, ma, al fine di evitare
possibili abusi, subordina la tutela alla rigorosa
dimostrazione di tale progettata destinazione.
La lettera b) individua l'ambito della tutela nelle
sole procedure concorsuali. Dato che lo strumento prescelto è
quello della prededuzione, tale tutela non può operare
nell'ambito delle procedure di espropriazione forzata
individuali. Quest'ipotesi, stante la natura di impresa
commerciale del venditore, dovrebbe però essere del tutto
residuale.
La lettera c) prevede la possibilità di dimostrare
con ogni mezzo di prova l'anteriorità all'apertura della
procedura concorsuale del titolo di acquisto o della promessa
di acquisto. Dato che la tutela è quella della prededucibilità
del credito dell'acquirente o del promissario acquirente, ciò
non scardina il sistema della pubblicità immobiliare
indirettamente richiamato, come principio basilare
dell'ordinamento, dall'articolo 45 della cosiddetta "legge
fallimentare", di cui al regio decreto n. 267 del 1942.
La lettera d) attribuisce agli organi della
procedura le stesse opzioni attualmente previste dalla legge
vigente, ma - ed è questa la previsione fondamentale - dà al
credito dell'acquirente o del promissario acquirente derivante
dallo scioglimento del contratto il rango della
prededucibilità. Questa opzione si distacca nettamente da
quelle da più parti proposte, che fanno leva:
1) sul diritto dell'acquirente o del promissario
acquirente di imporre agli organi della procedura l'esecuzione
del contratto, inaccettabile quando questo sia stato stipulato
a condizioni inique per l'impresa insolvente e, soprattutto,
incerto ed insufficiente quando i lavori di costruzione non
siano stati conclusi alla data dell'apertura della procedura
concorsuale;
2) sul diritto dello stesso acquirente o promissario
acquirente di computare quale prezzo di acquisto dalla
procedura quanto già pagato prima dell'apertura della stessa,
con una grave compressione dei diritti dei creditori ipotecari
iscritti (inammissibile, pena l'insicurezza dell'intero
sistema del finanziamento alle imprese);
3) sul carattere comunque privilegiato del credito
dell'acquirente o del promissario acquirente, senza tenere
conto che se il contratto non è oggetto di trascrizione, il
privilegio non sarebbe opponibile a coloro che avessero
trascritto o iscritto prima dell'apertura della procedura e
dunque sarebbe inutile ogniqualvolta l'impresa avesse ottenuto
un finanziamento ipotecario non regolarmente pagato (l'ipotesi
della prevalenza del privilegio derivante da contratto non
iscritto sull'ipoteca non è pensabile per la già esposta
esigenza di non scardinare il sistema della pubblicità
immobiliare, di vitale importanza per l'economia del
Paese).
La tutela consistente nella prededuzione, infatti, ha il
vantaggio di gravare indistintamente su tutti i creditori
dell'impresa insolvente, senza intaccare, se non nei stretti
limiti individuati dalla giurisprudenza nell'applicazione
dell'articolo 111, primo comma, numero 1), della legge
fallimentare, i diritti dei creditori iscritti. In questo
modo, il costo della tutela degli acquirenti della prima casa
è correttamente ripartito su tutti i creditori dell'impresa
insolvente, in maniera non dissimile da quella costituita da
un privilegio ma senza intaccare valori fondamentali
dell'ordinamento.
La scelta di attribuire carattere prededucibile al credito
derivante dallo scioglimento di contratti aventi ad oggetto la
prima casa trova un precedente nell'articolo 7 della legge 21
febbraio 1991, n. 52, sulla disciplina della cessione dei
crediti d'impresa (cosiddetta "legge sul factoring"), i
cui commi 2 e 3 prevedono l'obbligo del curatore che si
sciolga dai contratti stipulati dal fallito di restituire in
prededuzione i corrispettivi ricevuti dall'impresa prima della
dichiarazione di fallimento. Nel caso di cui alla presente
proposta di legge, quest'obbligo - su cui la dottrina e la
giurisprudenza non hanno sollevato particolari rilievi di
costituzionalità - sarebbe limitato ai soli casi di crediti di
soggetti particolarmente meritevoli.
La lettera d), numero 2), prevede in particolare la
possibilità di trasferimento dell'immobile, con eventuale
rideterminazione del giusto corrispettivo allorché l'immobile
non sia stato terminato.
La lettera e) si occupa di disciplinare in modo
trasparente e rapido il subingresso dell'acquirente nel
contratto di finanziamento fondiario eventualmente stipulato
dall'impresa insolvente, nel caso in cui gli organi della
procedura optino per l'esecuzione del contratto.
La lettera f) non esonera da revocatoria il
contratto avente ad oggetto un immobile da adibire a prima
casa (come altre proposte di legge facevano, con esenzione
inaccettabile e fonte di facili abusi), ma si limita a dare
carattere prededucibile al credito del revocato che risulta ex
articolo 71 della legge fallimentare dal vittorioso esercizio
della stessa. Ciò al fine di consentire agli organi della
procedura di reagire contro contratti oggettivamente iniqui,
senza però creare disparità con l'ipotesi dello scioglimento
del contratto.
La lettera g) prevede il richiamo dell'ordine
previsto dall'articolo 111, primo comma, numero 1), della
legge fallimentare, rispetto al quale la giurisprudenza ha
previsto la prevalenza dei crediti prededucibili dei creditori
iscritti solo in minima parte (spese di gestione dell'immobile
e, talvolta, un'aliquota delle spese generali della
procedura). La stessa lettera prevede inoltre che, qualora
l'impresa abbia stipulato una fideiussione che assista
l'ultimazione dei lavori di costruzione ai sensi dell'articolo
4 della presente proposta di legge, la prededuzione operi solo
nella misura in cui la garanzia non sia capiente. Il credito
di rivalsa del garante, invece, non potrebbe godere del
carattere prededucibile, in quanto questo assiste solo la
pretesa dell'acquirente di prima casa e non intende alterare
le regole di allocazione del rischio, che richiedono alla
banca o all'impresa di assicurazioni che rilascia la
fideiussione di accertarsi della solvibilità dell'impresa che
costruisce.
La lettera h) prevede un coordinamento della
disciplina da adottare ai sensi della legge con quella degli
effetti della trascrizione del preliminare di vendita, che
rimarrebbe intatta e disponibile (essa opera, infatti, a
prescindere dalle qualità soggettive del promissario
acquirente). Il promissario acquirente di prima casa che abbia
trascritto il contratto preliminare potrebbe quindi optare per
la soluzione più favorevole in concreto.
La lettera i) prevede idonee incentivazioni (sotto
forma di riduzioni di imposte o riduzioni di onorari
professionali, sulla scorta di esperienze già maturate
nell'ordinamento) alla conclusione di contratti di vendita o
di promessa di vendita di immobili ad uso abitativo, anche
parzialmente da costruire, che siano assistiti da fideiussione
bancaria o assicurativa a garanzia dell'ultimazione dei lavori
di costruzione ai sensi dell'articolo 4. Ciò in quanto
crediamo che il corretto funzionamento del mercato debba
confidare su incentivi prima e oltre che su imposizioni.
La lettera l) prevede, infine, l'equiparazione, ai
fini della tutela della disciplina proposta, del socio
prenotatario di cooperativa edilizia che possieda i requisiti
di cui alla lettera a) al promissario acquirente, in
quanto possibile. La particolare struttura del contratto
associativo di cooperativa, al quale si affianca di solito il
contratto cosiddetto di "prenotazione" dell'alloggio, presenta
infatti peculiarità delle quali, pur nella generale
equiparazione della tutela, occorre tenere conto in sede di
predisposizione della legge delegata.
L'articolo 3 prevede le opportune norme transitorie,
consistenti nella modificazione dei piani di riparto
(possibile a stato passivo invariato trattandosi di normativa
di tutela di carattere anche processuale e perciò
immediatamente applicabile). Non si è scelta la strada della
sospensione delle vendite forzate, che avrebbe creato una
gravissima lesione alla certezza dei diritti dei creditori. Se
infatti la tutela degli acquirenti di prima casa opera sul
piano del rango del loro credito derivante dallo scioglimento
del contratto, tale sospensione sarebbe stata, oltre che
dannosa, del tutto superflua, in quanto la tutela è destinata
ad esplicarsi sul ricavato delle vendite forzate.
L'articolo 4 prevede l'obbligo di colui che venda o
prometta in vendita immobili ad uso abitativo, anche
parzialmente da costruire, di prestare fideiussione bancaria o
assicurativa a garanzia dell'ultimazione dei lavori di
costruzione. Si tratta di una norma che fa correttamente
gravare sull'impresa, sotto forma di necessità di accesso al
credito di banche o assicurazioni, il costo del rischio di
inadempimento o di insolvenza, responsabilizzando poi banche e
assicurazioni, le quali sono in condizione, per la loro stessa
preparazione e funzione, di operare una corretta valutazione
del merito di credito e di fungere così da indiretti
"selettori" delle imprese più meritevoli.
La sanzione per l'omessa acquisizione e menzione della
fideiussione nel contratto è quella della "nullità relativa",
invocabile solo dall'acquirente. Si tratta di una figura di
nullità "speciale" ormai presente nel nostro ordinamento in
numerose normative di tutela del contraente debole.
Il comma 2 dell'articolo 4 mira invece a ridurre gli
effetti negativi di uno dei problemi che frequentemente si
verificano allorché il preliminare di acquisto non venga
trascritto. Non di rado, infatti, il promissario acquirente
continua a pagare all'impresa gli acconti di prezzo senza
sapere che questa è inadempiente nei confronti dei
finanziamenti ipotecari che gravano sul bene promesso in
vendita. Si prevede allora che l'impresa sia obbligata ad
informare i promissari acquirenti sia delle iscrizioni
ipotecarie esistenti alla data del contratto, sia di quelle
effettuate successivamente, e che la banca erogatrice sia
responsabilizzata nell'adempimento di questo obbligo di
informazione. Il promissario acquirente è così messo
pienamente in condizione di sapere che, pur pagando le varie
rate di prezzo all'impresa, sussiste (o non si riduce) il
rischio che il bene venga espropriato da terzi. In caso di
inadempimento dell'impresa verso la banca, dunque, egli è
posto in condizione di scegliere se pagare direttamente la
banca o non pagare l'impresa, limitando così l'ulteriore
danno.
L'articolo 5, infine, reca norme sull'esercizio della
delega, stabilendo le modalità ed i tempi.
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