XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2791
Onorevoli Colleghi! - In dieci punti si espongono le
ragioni politiche della proposta di legge:
1) gli articoli 97 e 98 della Costituzione prevedono la
distinzione - nel campo del potere esecutivo - tra la funzione
di indirizzo politico-amministrativo esercitata dagli organi
di governo e l'attività di gestione, esercitata dagli attuali
dirigenti. Anteriormente alla Costituzione del 1948, tale
distinzione era del tutto inesistente, per cui l'organo di
governo riuniva in sé sia il potere di indirizzo che
l'attività di gestione. Con la "legge Cavour" n. 1483 del 1853
venne codificata una concezione gerarchico-piramidale
dell'amministrazione, durata formalmente fino al 1948;
2) la dirigenza amministrativa attuale è filiazione
organica degli articoli 97 e 98 della Costituzione e, dunque,
del potere esecutivo, per cui è ad esso legata da "rapporto di
fiduciarietà";
3) il rapporto di fiduciarietà ha natura precaria nel
tempo, per cui può venire a mancare in qualsiasi momento, con
ciò producendo diverse conseguenze, tra cui la cessazione
dell'incarico dirigenziale;
4) il rapporto di fiduciarietà, per la sua natura
precaria nel tempo, ha come diretta conseguenza la
configurazione di un rapporto di lavoro a tempo
determinato;
5) la dirigenza scolastica, ai sensi dell'articolo 21,
comma 16, della legge delega 15 marzo 1997, n. 59, è
filiazione organica dell'articolo 33, primo comma, della
Costituzione: "L'arte e la scienza sono libere e libero ne è
l'insegnamento". Essa deriva dalla unicità della funzione
docente, costituendo - di essa - forma differenziata. I
dirigenti scolastici sono reclutati esclusivamente all'interno
del personale docente;
6) l'attività didattica organizzata, di cui al piano
dell'offerta formativa (articolo 3 del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275),
costituisce riserva di legge, per cui essa non è nella
immediata disponibilità del potere esecutivo. In ragione di
ciò, non può esistere - tra il titolare del potere di
indirizzo politico e il dirigente scolastico - alcun rapporto
di fiduciarietà. Non è il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca - quale organo politico di
indirizzo - a governare l'attività didattica organizzata
attraverso proprie direttive;
7) l'assenza di un qualsivoglia rapporto di fiduciarietà
comporta, come diretta conseguenza, l'applicazione di un
rapporto di lavoro a tempo indeterminato e una valutazione dei
risultati coerente con le finalità del nuovo sistema di
autonomia della scuola;
8) la dirigenza scolastica, ai sensi dell'articolo 33,
primo comma, della Costituzione, costituisce snodo politico di
fondo del nuovo sistema di autonomia della scuola, di cui
all'articolo 21 della legge delega 15 marzo 1997, n. 59, ed al
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
8 marzo 1999, n. 275, in quanto "garanzia di libertà di
insegnamento e di pluralismo culturale";
9) la normativa vigente in materia di dirigenza
scolastica fa espresso rinvio a diverse disposizioni che -
nate antecedentemente ed esclusivamente per la dirigenza
amministrativa di cui agli articoli 97 e 98 della Costituzione
- risultano del tutto incompatibili con la fonte
costituzionale che la prevede (articolo 33, primo comma), con
il comma 16 dell'articolo 21 della legge delega n. 59 del 1997
e con il regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 275 del 1999. La pedissequa applicazione di tali
norme, recepite pienamente dal contratto collettivo nazionale
di lavoro della categoria, non solo vanno a costituire
violazione dell'articolo 33, primo comma, della Costituzione
ma costituiscono anche fonte perenne di contenzioso, stante le
conclusioni assolutamente prive di logica e irrazionali alle
quali la stessa applicazione può condurre, sia in ordine alla
valutazione dei risultati, sia in ordine alla presenza di un
contratto a tempo determinato per chi non è legato da rapporto
di fiduciarietà con il titolare del potere politico di
indirizzo;
10) nell'ambito della "riforma globale" di tutto
l'assetto statuale, il nuovo sistema di autonomia della scuola
ha una propria peculiarità, che è quella dei princìpi
costituzionali che ne sorreggono l'impianto. La dirigenza,
all'interno dello stesso sistema, costituisce elemento di
fondo ad esso coessenziale, cioè appartenente alla medesima
essenza costituzionale, di cui all'articolo 33, primo comma, e
non di cui agli articoli 97 e 98.
Di qui la presente proposta di legge che, tuttavia,
richiama altre due precedenti: atto Camera n. 738, recante
"Disposizioni in materia di rappresentanza sindacale nelle
istituzioni scolastiche", presentata il 12 giugno 2001 e atto
Camera n. 2068, recante "Istituzione del servizio nazionale
ispettivo tecnico della scuola" presentata il 5 dicembre 2001.
Le tre proposte di legge costituiscono un unico progetto
politico per la definizione di un sistema di autonomia della
scuola che - mantenendo alle istituzioni scolastiche il regime
di autonomie funzionali in attuazione, tra l'altro, del
principio di sussidiarietà orizzontale (esiste anche il
principio della sussidiarietà verticale), in quanto formazioni
sociali ai sensi dell'articolo 2 della Costituzione - sia già
da oggi coerente con il processo di devoluzione in atto e,
altresì, coerente con la natura "nazionale" del servizio
scolastico e correttamente attuativo della normativa
costituzionale che lo prevede. Non sono, assolutamente,
proposte di legge a difesa di corporazioni, ma a difesa di un
servizio da rendere, in libertà, alla persona.
Quadro normativo di riferimento.
Il nuovo sistema di autonomia della scuola, conseguente
all'attuazione dell'articolo 21 della legge delega 15 marzo
1997, n. 59, si pone all'interno della "riforma globale" di
tutta la pubblica amministrazione, di cui la riforma della
dirigenza pubblica costituisce passaggio obbligato e snodo
politico di fondo.
"Riforma globale" che ha visto nella legge 8 giugno 1990,
n. 142, recante "Ordinamento delle autonomie locali" (le cui
norme sono confluite nel testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267), e nella legge 7 agosto
1990, n. 241, recante "Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi" i testi legislativi di maggiore consistenza
innovativa.
Riforma avviata, nella sostanza, con la legge 23 ottobre
1992, n. 421, recante: "Delega al Governo per la realizzazione
e la revisione delle discipline in materia di sanità, di
pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale",
nella quale, tra l'altro, viene prevista:
a) la separazione tra i compiti di direzione
politica e quelli di direzione amministrativa; l'affidamento
ai dirigenti - nell'ambito delle scelte di programma, degli
obiettivi e delle direttive fissati dal titolare dell'organo -
di autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di controllo,
in particolare la gestione di risorse finanziarie attraverso
l'adozione di idonee tecniche di bilancio, la gestione delle
risorse umane e la gestione di risorse strumentali; ciò al
fine di assicurare economicità, speditezza e rispondenza al
pubblico interesse dell'attività degli uffici dipendenti;
b) la verifica dei risultati raggiunti mediante
appositi nuclei di valutazione composti da dirigenti generali
e da esperti, ovvero attraverso convenzioni con organismi
pubblici o privati particolarmente qualificati nel controllo
di gestione;
c) la mobilità anche temporanea dei dirigenti,
nonché la rimozione delle funzioni e il collocamento a
disposizione in caso di mancato conseguimento degli obiettivi
prestabiliti dalla gestione.
Ciò, ovviamente, in attuazione degli articoli 97 e 98
della Costituzione, riguardanti la pubblica amministrazione
cioè l'assetto e la struttura del potere esecutivo.
In attuazione di tali precetti costituzionali, unitamente
alla distinzione tra compiti di direzione politica e compiti
di direzione amministrativa, che costituisce il presupposto
inderogabile di ogni sistema di autonomia, viene configurata
una dirigenza che è, propriamente, emanazione organica del
potere esecutivo di cui agli articoli 97 e 98 e, dunque, ad
esso legata da rapporto organico e da rapporto di
fiduciarietà. I conseguenti decreti legislativi, tra cui il
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante:
"Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421" (le cui norme sono ora confluite nel decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165), avviano la prima fase di
detta "riforma globale".
E' a seguito della legge 15 marzo 1997, n. 59, recante:
"Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa" e di
tutti i provvedimenti attuativi di essa, che la "riforma
globale" viene portata a certo compimento.
E' nell'articolo 21 della legge n. 59 del 1997 la
previsione sia del nuovo sistema di autonomia della scuola,
sia del conseguente conferimento della qualifica dirigenziale
ai capi di istituto con la connessa responsabilità in ordine
ai risultati.
Dirigenza, comunque, che nasce come qualifica peculiare di
una istituzione scolastica la cui attività istituzionale -
quella didattica organizzata - è coperta da riserva di legge
in attuazione di una precisa norma costituzionale (articolo
33, primo comma), che non è - né può essere - emanazione
organica del potere esecutivo ai sensi degli articoli 97 e 98
della Costituzione, ma ai sensi dell'articolo 33, primo comma:
"L'arte e la scienza sono libere e libero ne è
l'insegnamento", per come lo stesso comma 16 dell'articolo 21
correttamente prevede.
Al momento esistono - nella normativa applicabile a tale
dirigenza - norme che, nate antecedentemente ed esclusivamente
per la dirigenza amministrativa, risultano del tutto
incompatibili con la nuova qualifica e che le fanno ritenere,
quantomeno, di dubbia legittimità costituzionale e del tutto
ostative al pieno esercizio della funzione e incompatibili,
altresì, con la configurazione istituzionale e costituzionale
dello stesso nuovo sistema di autonomia della scuola.
Indirizzo politico, pubblica amministrazione e dirigenza:
un breve excursus storico.
Il problema politico-istituzionale che coinvolge -
contestualmente - l'indirizzo politico e l'attività di
gestione nello Stato non è, certamente, di oggi. Esso ha
radici lontane, come lontane sono le sue ascendenze
dottrinali.
Dire indirizzo politico e attività di gestione significa
parlare del chiarimento dei complessi rapporti che corrono tra
politica e amministrazione.
E' fuor di dubbio che la nozione di dirigenza nasce nel
momento in cui, facendosi chiarezza su tale distinzione, si
pone anche mano alla riforma della pubblica amministrazione in
senso autonomistico. E', infatti, proprio e tipico dei sistemi
di autonomia assegnare al vertice amministrativo dell'entità
autonoma la responsabilità dei risultati e del buon andamento
(in termini di efficienza, efficacia ed economicità) della
stessa attività di gestione, in rapporto ovviamente
all'indirizzo politico espresso dal potere esecutivo.
Senza andare troppo a ritroso nel tempo, si cita la legge
"Cavour" n. 1483 del 1853 che definisce - può dirsi - il
modello di rapporti tra politica e amministrazione del tempo e
che è rimasto in vigore fino alla Costituzione del 1948.
Con essa venne codificata una concezione
gerarchico-piramidale dell'amministrazione, che potrebbe
definirsi di origine napoleonico-britannica, nel senso che la
concezione francese dello Stato accentrato si stemperava con
il principio - proprio della normativa inglese - della
responsabilità dei Ministri innanzi al Parlamento. Tale legge
riguardava i Ministri sia come membri del Governo che come
responsabili di branche della pubblica amministrazione.
All'interno di un tale modello "non si riconosceva rilevanza
esterna agli atti dei direttori generali, i quali, peraltro,
erano legati, da una parte al ministro e, dall'altra, ai
dipendenti di grado meno elevato da un vincolo di
subordinazione gerarchica. Il modello accentrato, esteso allo
Stato unitario, presentava alcuni inconvenienti ed incontrò
aspre critiche. Innanzitutto, il rapporto tra Ministro e
direttori generali non configurava un rapporto tra uffici
esterni: l'unico strumento per liberare i Ministri dai
numerosi adempimenti amministrativi era la cosiddetta "delega
di firma", attraverso la quale i direttori generali, pur non
essendo organi con competenza esterna, venivano legittimati a
manifestare la volontà del Ministro nei confronti dei terzi.
In secondo luogo, si affermava il principio della
responsabilità del Ministro per gli atti amministrativi,
attraverso una finzione che conduceva a ritenere
impropriamente questi ultimi come atti propri del Ministro. Al
principio della responsabilità ministeriale conseguiva non
soltanto la deresponsabilizzazione di impiegati e di
funzionari, considerati meri esecutori della volontà del
responsabile politico, ma soprattutto la "politicizzazione"
dell'attività amministrativa: è ovvio, infatti, che il
Ministro, espressione della maggioranza politica, tendesse a
trasfondere le scelte politiche di cui era portatore, negli
atti da lui stesso emanati, contravvenendo ai princìpi
dell'imparzialità e del buon andamento dell'andamento
dell'amministrazione (L. Ferluga - "Managerialità e
responsabilità nella disciplina del pubblico impiego" Giuffrè,
Milano 1997, pagine 34 e 35).
Tale modello restò, in buona sostanza, vigente fino alla
data di entrata in vigore della nostra Costituzione del 1948,
nella quale - recepita la stretta necessità di mantenere
separata la politica dall'amministrazione - risultano sanciti
i princìpi (articoli 97 e 98) che delineano la distinzione tra
il ruolo di direzione politica e il ruolo svolto dai pubblici
"funzionari" che, peraltro, sono "a servizio esclusivo della
Nazione". Nella categoria dei "funzionari" non rientrano,
ovviamente, i titolari della funzione docente secondo la nuova
Carta.
Completa il quadro di riferimento l'articolo 5 della
Costituzione che, enunciando i princìpi del decentramento e
dell'autonomia, permette la nascita "di una pluralità di
centri decisionali a competenza esclusiva". E' in attuazione
di tali precetti costituzionali che ai "funzionari", oggi
dirigenti, sono riconosciuti poteri autonomi.
La revisione del vecchio modello accentrato si ha soltanto
con il decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972,
n. 748, recante: "Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle
Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo".
La riforma, comunque, fallisce completamente perché non
accompagnata - per come prevedeva la legge di delega - dal
riordinamento dei Ministeri, indispensabile al riassetto delle
stessa dirigenza.
E' con la legge delega n. 421 del 1992, come ricordato,
che si imbocca la strada di una riforma - contestuale - sia
della pubblica amministrazione in senso autonomistico
(articolo 5 della Costituzione) che della dirigenza, ponendo a
base il principio di fondo della distinzione tra indirizzo
politico e attività di gestione.
Il resto è storia di oggi.
La dirigenza scolastica come peculiare del sistema di
autonomia cui inerisce.
E' scritto nella storia della "riforma globale" come la
dirigenza scolastica sia stata fatta nascere in modo del tutto
abnorme, all'interno del processo di definizione del rapporto
tra indirizzo politico e attività di gestione, in attuazione
degli articoli 97 e 98 della Costituzione, ai quali l'attività
didattica organizzata - quale attività istituzionale della
scuola, peraltro coperta da riserva di legge - è del tutto
estranea.
Da una lettura attenta dell'articolo 21 della legge delega
n. 59 del 1997 - che fissa i princìpi di fondo del nuovo
sistema di autonomia della scuola e, altresì, i princìpi di
fondo per la definizione della nuova qualifica dirigenziale
nella scuola, anteriormente inesistente - si rileva, tra
l'altro, che:
a) la dirigenza scolastica nasce dalla funzione
docente ai sensi dell'articolo 33, primo comma, della
Costituzione, costituendone forma differenziata, non nasce in
attuazione degli articoli 97 e 98 della medesima
Costituzione;
b) la dirigenza scolastica è concepita nel
rispetto della libertà di insegnamento e nel rispetto delle
competenze degli organi collegiali;
c) i dirigenti scolastici sono reclutati
esclusivamente tra il personale docente;
d) la dirigenza scolastica è peculiare, cioè
propria, del sistema di autonomia cui inerisce; la sua
originarietà deriva dalla stessa fonte costituzionale da cui
promana.
Per questo essa non è fungibile.
Il fatto che la dirigenza scolastica sia concepita "nel
rispetto della funzione docente" sta pure a significare che
tra il dirigente scolastico e i docenti non può esistere alcun
rapporto di gerarchia, come invece esiste tra il dirigente
amministrativo e i dipendenti dell'ufficio al quale lo stesso
è preposto. Tra l'altro, nella scuola esiste un modello
organizzativo collegiale e non gerarchizzato, che è del tutto
estraneo agli ambiti operativi del dirigente
amministrativo.
Di qui i seguenti corollari:
1) la dirigenza di cui agli articoli 97 e 98 della
Costituzione costituisce emanazione organica del potere
esecutivo e, dunque, è ad esso legata da rapporto fiduciario:
la fiduciarietà essendo l'elemento qualificante che lega
l'organo politico al dirigente;
2) secondo la normativa vigente, si configura una
"stretta" fiducia con i dirigenti di vertice e un rapporto
fiduciario "attenuato" con gli altri dirigenti non di vertice.
Coerentemente, l'articolo 19, comma 8, del decreto legislativo
n. 165 del 2001, già articolo 19 del decreto legislativo n. 29
del 1993, dispone che: "Gli incarichi di direzione degli
uffici dirigenziali di cui al comma 3 (Segretario generale di
Ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al
loro interno in uffici dirigenziali generali) possono essere
confermati, revocati, modificati o rinnovati entro novanta
giorni dal voto sulla fiducia al Governo";
3) è dal rapporto di fiduciarietà, che per sua natura è
sempre precario, che discende la regola del contratto a tempo
determinato. Il rapporto di fiduciarietà rifiuta - proprio per
la sua natura precaria - un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato;
4) in quanto i programmi da realizzare da parte dei
dirigenti, di cui agli articoli 97 e 98 della Costituzione,
sono determinati dall'indirizzo politico-amministrativo del
Governo, volta per volta, ne deriva che il conferimento di
ciascun incarico di funzione dirigenziale sia conferito
fiduciariamente e a tempo determinato, tenuto conto proprio
delle "caratteristiche" degli stessi programmi e, di
conseguenza, della capacità professionale del singolo
dirigente. Di qui, la possibilità di revoca degli incarichi
"per inosservanza delle direttive generali per i risultati
negativi dell'attività amministrativa e della gestione
(articolo 19, comma 7, del decreto legislativo n. 165 del
2001);
5) legittimamente, perciò, "I dirigenti ai quali non sia
affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono, su
richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne
abbiano interesse, funzioni ispettive, di consulenza, studio e
ricerca o altri incarichi specifici previsti dall'ordinamento"
(articolo 19, comma 10, del decreto legislativo n. 165 del
2001). Norma questa, come è di tutta evidenza, completamente
estranea al nuovo sistema di autonomia della scuola e, dunque,
con esso incompatibile;
6) una dirigenza scolastica, allora, profondamente
diversa da quella di cui agli articoli 97 e 98 della
Costituzione, dunque, da regolamentare diversamente, secondo
la propria natura e la natura del sistema cui inerisce.
Sistema, ormai, pressoché definito normativamente; manca
ancora, la legge di riforma degli organi collegiali interni
alla istituzione scolastica. Il regolamento di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275, recante
norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche,
ai sensi dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59; e
il recente contratto collettivo nazionale di lavoro della
categoria hanno definito - pressoché compiutamente - la
struttura portante del sistema, tuttavia con le profonde
contraddizioni rilevate. Contraddizioni che, se mantenute, non
potranno che provocare squilibri di vario genere e un costante
contenzioso, a tutto danno della regolarità, efficacia ed
efficienza del servizio; a parte le altre considerazioni di
ordine costituzionale.
Riassuntivamente:
1) la dirigenza scolastica, unica risultando la funzione
docente, è filiazione diretta e immediata dell'articolo 33,
primo comma, non degli articoli 97 e 98 della costituzione.
Diverso, perciò, deve essere il suo ordinamento. Non può
affermarsi, in alcun modo, che tale dirigenza possa costituire
una species della dirigenza di cui ai citati articoli 97
e 98, diverse risultando le fonti costituzionali di
riferimento;
2) l'attività istituzionale svolta dalle istituzioni
scolastiche - in termini di attività didattica organizzata e
di quanto ad essa accede per connessione - costituisce riserva
di legge. Altro è l'attività strumentale, di natura
amministrativo-contabile, svolta dalle stesse istituzioni;
3) non esiste, né può esistere, un rapporto di
fiduciarietà tra l'organo di governo titolare della funzione
di indirizzo politico-amministrativo e il dirigente
scolastico, stante la fonte costituzionale di riferimento
(articolo 33, primo comma) e la riserva di legge di cui al
numero 2). Ma questo non sta affatto a significare che tale
dirigenza non possa o non debba essere valutata - dall'organo
politico di governo - per i risultati che deve garantire e di
cui è responsabile, tuttavia attraverso strumenti normativi
peculiari ad essa dirigenza e secondo le finalità del nuovo
sistema di autonomia della scuola, che sono quelle di
istruire, formare anche professionalmente ed educare il
soggetto discente;
4) in assenza di un rapporto di fiduciarietà, viene
anche a cadere il suo principale corollario, quello del
contratto di lavoro a tempo determinato.
Di qui, l'impossibilità che possano trovare - nei
confronti della dirigenza scolastica - applicazione norme
pensate esclusivamente per la dirigenza di cui agli articoli
97 e 98, perché intrinsecamente incompatibili. Eccone, in
rapida sintesi le ragioni:
a) l'articolo 19 del decreto legislativo n. 165
del 2001 prevede, al comma 1, che per il conferimento di
ciascun incarico "si tiene conto della natura e delle
caratteristiche dei programmi da realizzare, delle attitudini
e delle capacità professionali del singolo dirigente" e, al
comma 2, che "Sono definiti contrattualmente, per ciascun
incarico, l'oggetto, gli obiettivi da raggiungere, la durata
dell'incarico (...)". E' di per sé evidente come tali
disposizioni risultino non coerenti e non compatibili con il
"sistema scuola", al cui interno le singole istituzioni
scolastiche, appartenenti ai singoli ordini e gradi di scuola,
non sono oggettivamente graduabili come, invece, lo sono gli
uffici amministrativi;
b) gli uffici amministrativi sono gli uni diversi
dagli altri, non soltanto in quanto ad attribuzioni e
competenze organiche, ma anche sotto il profilo del loro
"peso" politico, o amministrativo, per cui è del tutto
"naturale" che essi siano - per certi aspetti - graduabili;
c) ogni ufficio amministrativo, in quanto diverso,
ha un proprio specifico programma da realizzare;
d) stante la diversità degli uffici, la diversità
dei programmi e il diverso "peso" che ogni ufficio ha, ne
deriva che - in modo del tutto coerente e conseguente - la
scelta del dirigente va fatta in base alle sue attitudini e
alla sua capacità professionale e rispetto al livello di
fiducia che lo stesso riscuote presso il titolare del potere
di indirizzo che conferisce l'incarico.
Di esatto segno opposto sono le istituzioni
scolastiche.
Gli obiettivi da conseguire non sono stabiliti dalle
direttive dell'organo politico di governo, ma - stante la
riserva di legge - risultano enucleati nel piano dell'offerta
formativa che è: "il documento fondamentale costitutivo
dell'identità culturale e progettuale delle istituzioni
scolastiche" (articolo 3, comma 1, del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n.
275).
Gli obiettivi di cui al citato articolo 19, comma 2, del
decreto legislativo n. 265 del 2001, fissati di volta in volta
attraverso le direttive dell'organo politico di governo, sono
certamente riferibili ai dirigenti di cui agli articoli 97 e
98 della Costituzione e ai diversi uffici amministrativi ai
quali essi sono preposti; non possono essere gli obiettivi di
cui al piano dell'offerta formativa, per cui non può essere lo
strumento della direttiva ministeriale o del contratto a
definirli.
Peraltro, proprio in virtù del principio della libertà e
dell'autonomia della scuola (regolamento di cui dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 275 del 1999), ogni piano
dell'offerta formativa ha propri obiettivi "adeguati ai
diversi contesti" e "coerenti con le finalità e gli obiettivi
generali del sistema di istruzione" (articolo 1, comma 2, del
medesimo regolamento).
Tali obiettivi sfuggono completamente ai contenuti tipici
delle direttive dell'organo politico.
Altrettanto incompatibile con la destinazione di scopo
della dirigenza scolastica e dello stesso sistema di autonomia
della scuola, è la disposizione contenuta nell'articolo 21,
comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, in cui si
afferma che: "nel caso di grave inosservanza delle direttive
impartite dall'organo competente" il dirigente può essere
escluso dal conferimento di ulteriori incarichi - di livello
corrispondente a quello revocato - per un periodo inferiore a
due anni. Stante il fatto che le direttive dell'organo
politico di governo non possono disporre in ordine
all'attività didattica organizzata, esistendo la riserva di
legge, ne deriva, quantomeno, una insormontabile difficoltà a
poter individuare casi concreti di effettiva grave
inosservanza delle direttive, giuridicamente definibili e
imputabili con certezza di riferimenti. Il richiamo, che di
questa norma fa il contratto collettivo nazionale di lavoro
per il personale dell'area V della dirigenza scolastica
relativo al periodo 1^ settembre 2000-31 dicembre 2001,
sostituito il 1^ marzo 2002, di seguito denominato "contratto
collettivo" (articolo 27, comma 8) ha, infatti, soltanto
valore formale, perché nei fatti inapplicabile, comunque
potenzialmente generativo di ampia conflittualità. A parte la
considerazione, non superflua, che non esistono, in area
scolastica, incarichi dirigenziali "corrispondenti" a quello
eventualmente revocato al dirigente scolastico.
Da ultimo, pur esistendo altri elementi di contraddizione,
va posto in evidenza quanto disposto dal comma 4 dell'articolo
23 del contratto collettivo, in tema di affidamento
dell'incarico dirigenziale: "I responsabili dei singoli Uffici
Scolastici regionali effettueranno, con le procedure di cui
all'articolo 27, <verifica dei risultati e valutazione dei
dirigenti>, entro tre mesi dalla scadenza naturale del
contratto individuale, una valutazione complessiva
dell'incarico svolto; qualora, nell'ambito dei criteri
generali di cui al comma 2 <il comma 2 dell'articolo 23
dispone: "l'atto bilaterale di natura privatistica di
definizione dell'incarico deve precisare, contestualmente o
attraverso il richiamo delle direttive emanate dall'organo di
vertice, la natura, l'oggetto, i programmi da realizzare, gli
obiettivi da conseguire, i tempi di loro attuazione, le
risorse umane e finanziarie, e strumentali a disposizione, la
durata dell'incarico e il trattamento economico complessivo">,
non venga confermato lo stesso incarico precedentemente
ricoperto e non vi sia una espressa valutazione negativa ai
sensi del citato articolo 27, sono tenuti ad assicurare al
dirigente scolastico un incarico di norma equivalente". In
merito si osserva che tale norma - propria e tipica della
dirigenza di cui agli articoli 97 e 98 della Costituzione -
risulta del tutto innaturale se riferita alla dirigenza
scolastica, per la seguente ragione: non esiste alcun rapporto
di fiduciarietà tra il dirigente e di cui ai citati articoli
97 e 98 e il dirigente scolastico di cui all'articolo 33,
primo comma (non esistendo, tra l'altro, alcun rapporto di
gerarchia tra i due), tanto da consentire al primo, pur in
presenza di una valutazione non negativa, di poter
discrezionalmente rimuovere il secondo dall'incarico salvo poi
ad assicurargli un incarico "di norma equivalente". Ciò
costituirebbe violazione proprio dell'articolo 33, primo
comma, della Costituzione.
Tra l'altro, non sembra che nell'attuale ordinamento della
scuola (non del Ministero e degli uffici scolastici regionali)
siano rinvenibili incarichi di "norma equivalenti" rispetto a
quello di dirigente scolastico.
La disposizione riferita appare, certamente, di dubbia
legittimità costituzionale; del tutto estranea e confliggente
rispetto ai contenuti normativi del nuovo sistema di autonomia
della scuola.
La libertà della scuola e la libertà dell'insegnamento non
sono - per dettato costituzionale - nella disponibilità del
potere esecutivo. Altro problema, invece, è quello
dell'organizzazione nel territorio del servizio che spetta a
tale potere.
E' come si volesse affermare, analogamente e
simmetricamente, l'esistenza di un rapporto di fiduciarietà
tra il Ministro della giustizia e i magistrati, stante il
precetto costituzionale della loro indipendenza. Altra
questione, anche qui, è quella che riguarda i problemi della
giustizia di pertinenza dello stesso potere.
La nuova configurazione giuridico-istituzionale delle
istituzioni scolastiche in regime di autonomia.
Ulteriore elemento chiarificatore del problema in esame è,
certamente, la nuova configurazione giuridico-istituzionale
delle istituzioni scolastiche in regime di autonomia, che
incide costitutivamente nella definizione di una dirigenza
scolastica con essa coerente.
In attuazione dell'articolo 21 della legge delega 15 marzo
1997, n. 59, ogni istituzione scolastica è, oggi, ente di
diritto pubblico, con una propria personalità giuridica di
diritto pubblico e una propria rappresentanza legale, tuttavia
qualificabile come "autonomia funzionale". Le "istituzioni
scolastiche sono espressioni di autonomia funzionale"
(articolo 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275).
Ad ogni istituzione scolastica risulta, inoltre, conferita
una autonomia didattica; un'autonomia organizzativa;
un'autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo, nel
rispetto del sistema nazionale di istruzione e degli
standard di livello nazionale (articolo 21, comma 7,
della legge n. 59 del 1997).
Sotto il profilo strumentale, in rapporto alla gestione
amministrativo-contabile, ogni istituzione ha - anche -
autonomia finanziaria e autonomia negoziale (regolamento di
cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 1^
febbraio 2001, n. 44).
Nel merito va rilevato quanto segue.
In attuazione della citata legge n. 59 del 1997, alle
regioni e agli enti locali sono conferite "tutte le funzioni e
i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e
alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità,
nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi
localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da
qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali e
periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici"
(articolo 1, comma 2).
Dal conferimento a tali enti risultano, comunque, escluse
una serie di materie, tra cui "istruzione universitaria,
ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione
generale dell'istruzione scolastica e stato giuridico del
personale e inoltre, i compiti esercitati localmente in regime
di autonomia funzionale".
Gli enti aventi tale regime, come indicato dalla stessa
norma (articolo 1, comma 4, lettera d), della legge n.
59 del 1997) sono le camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura e le università. Ad oggi, vigente il
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 275 del 1999, anche le istituzioni scolastiche vanno
qualificate autonomie funzionali.
Il processo di devoluzione, dal centro alla periferia,
comprende così non soltanto l'allocazione delle funzioni
amministrative dallo Stato agli enti locali, ma anche da
quest'ultimo ad enti caratterizzati dall'autonomia funzionale.
Devoluzione che attua, in modo probante, il principio di
sussidiarietà il quale innerva, può dirsi, l'intera riforma
(articolo 4, comma 3, lettera a), della legge n. 59 del
1997).
In campo giuridico le autonomie funzionali sono
rappresentate da enti pubblici dotati di una peculiare forma
di autonomia sia dallo Stato che dagli altri enti territoriali
e locali. E' una sorta di tertium genus tra lo
Stato-persona e l'ente territoriale.
Si afferma, così, un principio profondamente innovativo.
La devoluzione di funzioni dal centro agli organi più prossimi
ai destinatari dell'azione amministrativa, non necessariamente
deve seguire gli schemi organizzativi dello Stato-persona: dal
centro, alle regioni, alle province, ai comuni, e agli altri
enti locali, ma, ove ricorrano determinati presupposti, tale
devoluzione si concretizza in modelli di auto organizzazione
di gruppi sociali, cioè costruiti su settori di interessi di
categorie sociali non aventi rilievo specificatamente
territoriale, che cioè non si esauriscano all'interno
dell'ente locale.
Nella legge delega n. 59 del 1997, il legislatore utilizza
la formula dell'autonomia funzionale sia come categoria di
carattere generale riferita ad enti cui il legislatore
attribuisce - in autonomia - funzioni e compiti amministrativi
sottratti alle regioni e agli enti territoriali e locali, sia
in connessione a specifici istituti (come le università e le
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e,
oggi, anche le istituzioni scolastiche).
Proprio in tale previsione, nell'articolo 1, comma 4,
della citata legge n. 59 del 1997, vengono esclusi dal
conferimento alle regioni e agli enti locali "i compiti
esercitati localmente in regime di autonomia funzionale".
Ad oggi, le istituzioni scolastiche non appartengono più
alla vecchia amministrazione periferica della pubblica
amministrazione, ma assumono, appunto, la veste giuridica di
ente di diritto pubblico ad autonomia funzionale, nei quali
l'attività istituzionale svolta - quella didattica organizzata
- non solo è coperta da riserva di legge, ma ha pure una sua
definizione costituzionale.
Le autonomie funzionali costituiscono, anche, forma di
attuazione del principio di sussidiarietà il quale, tuttavia,
non presenta soltanto una dimensione verticale limitata ai
rapporti tra entità territoriali di diverso livello - Stato,
enti locali, regioni - ma presenta altresì una dimensione
orizzontale, riguardante le relazioni tra lo Stato e le
diverse espressioni del pluralismo sociale. In tale contesto
le autonomie funzionali costituiscono esplicitazione della
sussidiarietà orizzontale; vale a dire una proiezione
dell'essenziale funzione delle "comunità intermedie" in cui si
svolge la personalità dell'uomo (articolo 2 della
Costituzione). A tale riguardo, proprio alla luce del citato
articolo 2, la scuola si qualifica come una "formazione
sociale" al cui interno il soggetto che apprende ha il
diritto, congiunto al dovere sociale, di svolgere la propria
personalità attraverso l'acquisizione di apprendimenti liberi,
critici, sistematici, unitari, disciplinari e non
disciplinari, professionalizzanti e non professionalizzanti,
in una previsione di: istruzione, formazione ed educazione,
per come la stessa Costituzione prevede e per come è ribadito
dall'articolo 1, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 8 marzo 1999, n. 275: "L'autonomia delle
istituzioni scolastiche è garanzia di libertà di insegnamento
e di pluralismo culturale e si sostanzia nella progettazione e
nella realizzazione di interventi di educazione, formazione e
istruzione mirati allo sviluppo della persona umana, adeguati
ai diversi contesti, alla domanda delle famiglie e alle
caratteristiche specifiche dei soggetti coinvolti, al fine di
garantire loro il successo formativo, coerentemente con le
finalità e gli obiettivi generali del sistema di istruzione e
con l'esigenza di migliorare l'efficacia del processo di
insegnamento e di apprendimento".
La destinazione di scopo della funzione dirigente nella
scuola è tutta in tale previsione.
L'articolo 21 della legge delega n. 59 del 1997, che
contiene i princìpi ispiratori di fondo del nuovo sistema di
autonomia della scuola, si inserisce in questo nuovo contesto,
nel quale i vecchi capi d'istituto perdono per sempre la
configurazione terminale dell'apparato periferico della
pubblica istruzione, per acquistare una duplice veste quella
di vertice delle istituzioni scolastiche, con la necessaria
rappresentanza legale di esse e quella di "soggetti
responsabili sia della loro gestione che dei risultati".
E' tipico ed esclusivo dei sistemi di autonomia che i
vertici amministrativi delle entità così organizzate devono
dare conto e ragione - nelle modalità previste - dell'attività
svolta e delle scelte effettuate.
E' tipico e proprio dei sistemi di autonomia che i vertici
preposti alla gestione delle entità autonome rivestano la
qualifica di dirigente, in quanto tale qualifica compendia in
sé la specifica responsabilità in ordine agli obiettivi, o
risultati da conseguire.
Considerazioni conclusive.
La presente proposta di legge non ha la sola finalità di
definire correttamente - nel rispetto della normativa
costituzionale in materia e dell'articolo 21, comma 16, della
legge delega n. 59 del 1997 - la nuova qualifica dirigenziale,
ma anche di riconoscere al nuovo sistema di autonomia della
scuola la sua propria "identità istituzionale" che gli
consenta - anche in una previsione di assetto federalista
dello Stato - di continuare a mantenere il suo regime di
"autonomia funzionale" e di "pubblico servizio nazionale".
La previsione di un'offerta formativa - nel rispetto delle
funzioni delegate alla regione e dei compiti trasferiti agli
enti locali - adeguata ai diversi contesti, esige propriamente
che l'istituzione scolastica continui a mantenere e a
rafforzare la sua attuale natura di autonomia funzionale e la
sua potenzialità espansiva sul territorio in attuazione - nel
caso in esame - del principio di sussidiarietà orizzontale e,
infine, di costituire essa stessa fonte generativa di libertà
per tutti e per ciascuno.
L'articolo 1 della presente proposta di legge prevede la
modalità di assegnazione della sede e il contratto a tempo
indeterminato stante l'assenza di un rapporto di fiduciarietà
tra il titolare del potere politico di indirizzo e il
dirigente scolastico.
L'articolo 2 riguarda la materia dei trasferimenti di
sede.
L'articolo 3 attiene alla responsabilità dirigenziale
propria e tipica dei dirigenti scolastici.
L'articolo 4 attiene alle sanzioni disciplinari.
L'articolo 5 definisce la nuova articolazione del comparto
scuola, con la previsione che gli ispettori tecnici tornino a
far parte del medesimo comparto.
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