XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2779
Onorevoli Colleghi! - Questa proposta di legge
raccoglie parte del lavoro svolto dalla Commissione per la
ricognizione ed il riordino della normativa di contrasto della
criminalità organizzata, istituita nell'ottobre del 1999
presso il Gabinetto del Ministro della giustizia, e presieduta
dal professor Giovanni Fiandaca. In particolare, l'articolato
che si propone comprende modifiche agli articoli 416-bis
(Associazione di tipo mafioso) e 416-ter (Scambio
elettorale politico-mafioso) del codice penale; la modifica
dell'articolo 12-sexies (Ipotesi particolari di
confisca) del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito,
con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n 356, recante
"Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e
provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa";
introduce due nuove figure di misure di prevenzione personale,
rispettivamente quella del "controllo giudiziario delle
persone" e quella della "interdizione temporanea dalle
funzioni di amministrazione e controllo di società".
Ci determina alla presentazione della proposta la
necessità di dotare il sistema di contrasto alla criminalità
organizzata (non esclusivamente di stampo mafioso) di
strumenti più moderni ed efficaci, in quanto registrati sui
mutamenti, anche organizzativi, delle associazioni criminali,
e, in particolare, sulla loro tendenza ad insediarsi nel
sistema economico e finanziario, dove, forti
dell'accumulazione di capitale di provenienza illecita,
costituiscono grave fonte di rischio criminale e di radicale
compromissione della sicurezza dei cittadini e dello sviluppo
dei territori.
E' nostra convinzione che il contrasto - e non la
convivenza - della forza del capitale derivante da
accumulazione criminale mafiosa, o comunque riconducibile a
forme di criminalità organizzata, sia la precondizione per il
fisiologico funzionamento della libera economia di mercato e
per lo sviluppo del Paese, specie nelle aree dove più forte è
l'insediamento del crimine organizzato.
Se questo vale per le riforme proposte in materia di
misure di prevenzione, ivi compresa la riforma dell'articolo
12-sexies citato, l'esigenza di apportare modifiche agli
articoli 416-bis e 416-ter del codice penale nasce
da altre ragioni. Dare seguito, da una parte, e con riguardo
al primo dei reati oggetto dei menzionati articoli, alle
indicazioni contenute nella deliberazione di azione comune
adottata dal Consiglio d'Europa il 21 dicembre 1998;
dall'altra, e con riguardo alle ipotesi di cui al citato
articolo 416-ter, superare l'irragionevole limitazione
dell'ambito di applicazione della norma evidenziata sin dai
primi commenti all'introduzione del reato di scambio
elettorale politico-mafioso.
C'è poi una ragione di carattere generale che ci determina
a presentare e sostenere questa proposta di legge, e che
risiede nella volontà di non lasciar disperdere un lavoro
prezioso per la qualità degli apporti scientifici e
professionali che hanno concorso alla stesura della relazione
e degli articoli, lavoro necessario per una più efficace
disciplina delle materie affrontate e per un più incisivo
contrasto alle diverse forme di criminalità organizzata.
E' in ragione del riconoscimento dovuto al lavoro della
Commissione Fiandaca che la relazione sulle singole parti
dell'articolato farà espresso riferimento a quanto contenuto
nel testo elaborato dalla Commissione medesima.
1. Integrazione dell'articolo 416-bis del codice
penale.
Recependo le indicazioni dell'azione comune adottata dal
Consiglio d'Europa il 21 dicembre 1998 (articolo 4), e in
particolare la sollecitazione rivolta agli Stati europei a
predisporre strumenti repressivi idonei a perseguire le
organizzazioni criminali a prescindere dal luogo in cui queste
hanno sede ovvero svolgono le loro attività illecite, la
Commissione suggerisce di integrare l'articolo 416-bis.
La proposta prevede che, nel rispetto del dettato dell'azione
comune, la competenza della autorità giudiziaria italiana con
riferimento all'applicazione dell'articolo 416-bis del
codice penale si estenda alle organizzazioni criminali
operanti all'estero, purché esse svolgano o abbiano svolto in
parte le loro attività sul territorio nazionale. Ciò, aderendo
allo spirito dell'azione comune, ma insieme allo scopo di
evitare un ampliamento della sfera di competenza dell'autorità
giudiziaria italiana che potrebbe risultare eccessivo per la
mancanza di un eventuale interesse a punire, e tenuto conto
della obbligatorietà, per il nostro ordinamento, dell'azione
penale.
2. Integrazione dell'articolo 416-ter del codice
penale.
Sin dai primi commenti della nuova figura del reato di
scambio elettorale politico-mafioso previsto dall'articolo
416-ter del codice penale, si è osservato che la
relativa formulazione testuale circoscrive irragionevolmente
all'erogazione di denaro la controprestazione che chi ottiene
la promessa di voti da parte della mafia effettua a vantaggio
di quest'ultima: tenuto conto della realtà criminologica, e in
particolare del fatto che solitamente il politico appoggiato
ricambia le organizzazioni mafiose con la concessione di
favori diversi dal denaro (ad esempio, appalti, posti di
lavoro, eccetera), sembra opportuno estendere l'oggetto della
controprestazione ad "altra utilità".
Si risolve negativamente la possibilità di estendere la
rilevanza penale della condotta anche ai casi in cui la
controprestazione consista nella semplice promessa di danaro o
di altra utilità, essendo i contesti politico-mafiosi
caratterizzati da un elevato tasso di equivocità sul piano
dell'interazione comunicativa.
3. Modifica integrativa dell'articolo 12-sexies del
decreto-legge n. 306 del 1992, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 356 del 1992.
Si è ritenuto, in una prospettiva di revisione integrativa
della disciplina dell'articolo 12-sexies, di: allargare
l'area dei delitti ai quali è legata la possibilità di
confisca; estendere ai casi in cui vi sia già stata sentenza
di condanna anche se irrevocabile, il sequestro del denaro,
dei beni o delle altre utilità di cui l'imputato o il
condannato risulti essere titolare o avere la disponibilità a
qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito
dichiarato ai fin delle imposte sui redditi o alla propria
attività economica; prevederne la confisca, se il condannato
non possa giustificarne la legittima provenienza, anche
successivamente alla sentenza di condanna.
Sono stati a tale fine affrontati i problemi connessi:
1) all'ampliamento dei delitti la cui commissione
costituisce presupposto per la successiva confisca;
2) alla individuazione del giudice competente a disporre
sequestro e confisca;
3) alla procedura da seguire;
4) alla esigenza, in caso di sentenza di condanna
irrevocabile, di porre un termine entro il quale chiedere il
sequestro;
5) al sistema delle impugnazioni;
6) alle esigenza di salvaguardare i diritti dei
lavoratori dipendenti dell'impresa sottoposta a sequestro e
confisca.
E così, alla stregua del testo dell'articolo 3:
1) si è inserita, tra i reati-presupposto, l'intera
categoria di quelli indicati nell'articolo 51, comma
3-bis, del codice di procedura penale (e non soltanto,
come attualmente, i delitti di associazione di tipo mafioso e
di associazione per delinquere finalizzata al traffico delle
sostanze stupefacenti): siffatta soluzione consente, peraltro,
un tempestivo ed automatico adeguamento della disciplina,
senza necessità di ulteriore specifico intervento ad eventuali
successive valutazioni del legislatore favorevoli ad inserire
nel testo del citato articolo 51 comma 3-bis, nuovi
delitti "di mafia";
2) si è mantenuto il richiamo all'articolo 321, comma 2,
del codice di procedura penale, come norma procedurale di
riferimento per il sequestro, ma espressamente prevedendo la
possibilità di sequestro se il valore del denaro, dei beni o
delle altre utilità sia sproporzionato al reddito dichiarato
ai fini delle imposte sui redditi o all'attività economica
svolta (l'attuale formulazione dell'articolo 12-sexies
prevede, invece, la sproporzione con il reddito o con
l'attività economica soltanto tra i requisiti della
confisca);
3) si è previsto che il sequestro possa essere disposto
nel corso delle indagini preliminari, dal giudice per le
indagini preliminari; nella fase del giudizio e fino alla
sentenza di appello, dal giudice competente per il giudizio;
dopo la sentenza di appello ed in tutti i casi di sentenza
irrevocabile, dal giudice dell'esecuzione. Ed analogamente nei
casi di condanna, che la confisca sia disposta dal giudice che
pronuncia la sentenza di primo grado o quella di appello e,
dopo la sentenza di appello ed in tutti i casi di sentenza
irrevocabile, dal giudice dell'esecuzione;
4) si è individuato un termine di cinque anni dalla data
di irrevocabilità della sentenza di condanna, decorso il quale
il sequestro non può più essere richiesto;
5) si è prevista l'applicabilità del sistema delle
impugnazioni di cui agli articoli 322 e 322-bis del
codice di procedura penale (riesame ed appello anche nel
merito) sia nel caso di sequestro disposto dal giudice per le
indagini preliminari, sia in tutti gli altri casi di sequestro
disposto dal giudice competente per la decisione del merito o
dal giudice dell'esecuzione; tale soluzione è stata preferita
per evitare disparità nel controllo di merito a seconda del
momento in cui intervenga il sequestro.
Invece, considerato che il sequestro costituisce in ogni
caso un presupposto indispensabile, e considerato altresì il
menzionato sistema di impugnazioni nel merito in tutte le
ipotesi di sequestro in cui esso può essere applicato, avverso
il provvedimento di confisca pronunciato successivamente alla
sentenza di appello o a quella irrevocabile si è ritenuto
sufficiente il ricorso per cassazione; negli altri casi, la
decisione, pronunciata con la sentenza di primo grado o di
appello, è soggetta al mezzo di impugnazione previsto avverso
la sentenza stessa. All'ultimo comma è stata espressamente
prevista la salvaguardia dei diritti dei lavoratori dipendenti
dell'impresa sequestrata e confiscata.
4. Introduzione delle misure di controllo giudiziario
delle persone e interdizione temporanea dalle funzioni di
amministrazione e controllo di società.
Si tratta di un intervento riformatore calibrato sulla
fisionomia economico-imprenditoriale, ormai da tempo
emergente, dell'attività mafiosa, la cui operatività si
riferisce esclusivamente ai pericolosi mafiosi ed alle persone
ad essi assimilabili.
All'articolo 4 è prevista una serie di prescrizioni tra
cui spiccano, per la loro novità, quelle "a contenuto
economico". Accanto ai divieti "tradizionali", è così previsto
l'obbligo di fornire un resoconto (tra l'altro) dei rapporti
professionali intrattenuti, nonché delle operazioni
commerciali ed economiche compiute, quando esse abbiano un
valore superiore alla soglia fissata dal giudice. Per
completare la disciplina, garantendone la massima incisività,
si è pensato inoltre di affiancare a queste forme di
"cooperazione attiva" una "cooperazione passiva"; è pertanto
prevista la soggezione ad attività di indagine da parte della
polizia giudiziaria (in tutte le sue articolazioni; è ovvio
peraltro, che quella massimamente indicata per professionalità
specifica è la polizia tributaria la quale, per questa
ragione, riceve nel testo espressa menzione).
L'autorità di polizia infatti potrà, su autorizzazione del
tribunale, accedere presso uffici pubblici, società
commerciali, banche e intermediari mobiliari, per effettuare
pertinenti riscontri e acquisire la relativa
documentazione.
L'articolo 5 prevede, nei confronti degli indiziati
mafiosi, la più gravosa "interdizione temporanea dalle
funzioni di amministrazione e controllo di società", che
peraltro presuppone lo svolgimento in atto di tali funzioni.
Si tratta dunque di previsione mirata a colpire ben
determinate tipologie comportamentali al fine di "immunizzare"
il contesto economico dalla presenza (sospetta) mafiosa. E'
bene ricordare che già oggi l'articolo 10 della legge n. 575
del 1965 prevede in modo frammentato ed esponendosi a rischio
di lacune, meccanismi di decadenza e di interdizione dallo
svolgimento di attività economiche, sia pure con riguardo ai
soggetti cui sia stata applicata con provvedimento definitivo
una misura di prevenzione.
Sulla scorta del complesso delle considerazioni sopra
svolte, si consegna questo testo all'attenzione dei colleghi
ed al confronto anche pubblico con studiosi e operatori al
fine della sua più rapida approvazione.
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