XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2755
Colleghe e Colleghi deputati! - La presente proposta di
legge intende tutelare i diritti umani dei cittadini
omosessuali, bisessuali o transessuali, estendendo loro la
medesima protezione contro possibili discriminazioni o contro
delitti motivati dall'odio nei loro confronti, che la legge
italiana già da anni assicura ad altre categorie di cittadini
oggetto di simili discriminazioni, violenze o persecuzioni, e
introdurre così nell'ordinamento italiano un principio di non
discriminazione sulla base dell'orientamento sessuale (o
meglio: rendendone esplicita la vigenza, in teoria già
desumibile dall'articolo 3 della Costituzione e dagli impegni
internazionali assunti dall'Italia in materia di diritti
umani); stabilisce inoltre un generale principio di tutela del
diritto alla riservatezza sessuale, detta norme
antidiscriminatorie a tutela degli studenti omosessuali nella
scuola e in materia di assicurazioni sanitarie, equipara, ai
fini della concessione dell'asilo, la posizione dei
perseguitati a motivo dell'orientamento sessuale a quella dei
perseguitati per motivi razziali e stabilisce di esaminare
ogni due anni lo stato della discriminazione e persecuzione
degli omosessuali, attraverso una relazione che il Governo
deve presentare alle Camere.
La presente proposta di legge intende così anche dare
attuazione alle indicazioni contenute nella risoluzione del
Parlamento europeo dell'8 febbraio 1994, nonché nelle
precedenti risoluzioni in materia antidiscriminatoria dello
stesso Parlamento europeo, approvate fra il 1984 e il 1990: da
quella più dettagliata ed espressamente rivolta contro le
discriminazioni fondate sull'orientamento sessuale, proposta
dall'eurodeputata italiana Vera Squarcialupi e approvata il 13
marzo 1984, a tutte quelle che più sinteticamente ribadivano
la necessità che venissero adottate legislazioni
antidiscriminatorie in vari campi dagli Stati membri, che
tenessero conto fra le altre, e allo stesso titolo, anche
della discriminazione antiomosessuale (D'Ancona 11 giugno
1986, Parodi 26 maggio 1989, Buron 22 novembre 1989, Ford 23
luglio 1990). Tali risoluzioni sono state il prologo
all'inclusione nel Trattato istitutivo della Comunità europea,
come modificato dal Trattato di Amsterdam di cui alla legge 16
giugno 1998, n. 209, (articolo 13) di una disposizione sulla
produzione di normative comunitarie antidiscriminatorie, che
pone sullo stesso piano le discriminazioni basate sulle
"tendenze sessuali" (eccentrica versione italiana della
locuzione scientifica "orientamento sessuale", che compare nei
testi inglese, francese, tedesco, spagnolo, portoghese e
danese del Trattato) e quelle fondate su "sesso, razza,
origine etnica, religione, opinioni, handicap fisici o
età"; e i loro princìpi sono stati poi ribaditi nella
risoluzione "Sulla parità di diritti per gli omosessuali
nell'Unione europea" approvata dal Parlamento europeo il 17
settembre 1998 e nelle risoluzioni più generali in materia di
diritti umani approvate il 17 settembre 1996 e l'8 aprile
1997. Tali indicazioni e risoluzioni europee sono fin qui
rimaste tutte senza seguito in Italia, così come è parimenti
rimasta senza seguito la raccomandazione n. 924 approvata
dall'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa il 1^
ottobre 1981 "Sulla discriminazione contro gli omosessuali".
Il 26 settembre 2000 la stessa Assemblea ha approvato, con la
maggioranza del 77 per cento, una nuova raccomandazione (n.
1474) a tutti gli Stati membri ad introdurre una completa
legislazione antidiscriminatoria (oltre che a riconoscere la
parità di diritti per le coppie omosessuali e ad includere un
divieto esplicito di discriminazioni basate sull'orientamento
sessuale nella Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali). Tale voto
seguiva quello del 6 giugno, quando la stessa Assemblea
parlamentare aveva approvato un'analoga raccomandazione, con
cui si invitavano gli Stati membri a includere la persecuzione
degli omosessuali fra le cause di riconoscimento del diritto
di asilo nel proprio territorio e a garantire il diritto di
immigrazione per i partner di coppie dello stesso sesso
binazionali. Infine, un esplicito divieto di discriminazioni
fondate, tra l'altro, sull'orientamento sessuale è stato
inserito nell'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea approvata dal Parlamento europeo il 14
novembre 2000 (anche qui la locuzione "orientamento sessuale",
che compare nelle altre lingue, è resa in italiano con
l'eccentrica traduzione "tendenze sessuali").
Le norme qui proposte, oltre a colmare una lacuna che solo
a fatica e parzialmente comincia ad essere affrontata dalla
giurisprudenza (del tutto disarmata, peraltro, in materia
penale), intendono mettere l'Italia al passo con le
legislazioni antidiscriminatorie già vigenti da anni, in
misura più o meno ampia, in molti Paesi democratici
(Danimarca, Finlandia, Francia, Islanda, Lussemburgo,
Norvegia, Olanda, Svezia, Svizzera, Slovenia, Canada, Israele,
Sudafrica, numerosi Lunder tedeschi e Stati degli USA
e dell'Australia).
E' ben vero che le discriminazioni in oggetto dovrebbero
già ritenersi vietate da disposizioni di rango costituzionale,
e, in particolare, dall'articolo 3, primo comma, della
Costituzione, laddove esso espressamente vieta discriminazioni
fondate su "condizioni personali". La necessità di una
normativa ordinaria di attuazione di tale principio deriva da
un lato dall'inefficacia fin qui dimostrata da tale difesa,
dovuta tra l'altro al carattere semi-politico delle scelte che
l'attuale mancanza di una legge ordinaria finisce per
scaricare sui giudici; d'altro lato la sua necessità è
attestata dall'ampia legislazione ordinaria
antidiscriminatoria già vigente a tutela degli individui
appartenenti ad altri gruppi minoritari parimenti vittime di
pregiudizi diffusi e di cui quasi nessuno osa mettere in
discussione la necessità e proporre l'abrogazione. Anzi, la
mancata inclusione delle minoranze caratterizzate da un
particolare orientamento sessuale fra i gruppi di cittadini
tutelati dalla legge ordinaria perché oggetto di pregiudizi e
discriminazioni frequenti, costituisce di per sé
un'inaccettabile e illegittima discriminazione, oltre che un
rischio per l'esistenza, le opportunità di vita, l'uguaglianza
formale e sostanziale di fronte alla legge di milioni di
cittadini.
Va sottolineato, a questo proposito, che gli articoli 1 e
2 della presente proposta di legge si limitano a parificare la
situazione degli individui caratterizzati da un particolare
orientamento sessuale a quella degli individui appartenenti ad
altri gruppi sociali oggetto di consimili reiterati tentativi
di discriminazione o persecuzione o di campagne di odio.
Sarebbe quindi elusivo porre in questa sede in questione
l'intrinseca opportunità (o magari la legittimità) delle
disposizioni legislative di cui si chiede l'integrazione, o la
congruità di tali strumenti legislativi rispetto allo scopo di
impedire i fenomeni sociali che ne hanno consigliato
l'adozione. Si tratta, infatti, in entrambi casi, solo di
estendere agli individui caratterizzati da un particolare
orientamento sessuale, in base al principio dell'uguaglianza
di trattamento di situazioni giuridiche sostanzialmente fra
loro identiche, la stessa protezione già assicurata ad altri
gruppi parimenti a rischio, in casi sostanzialmente identici
di discriminazioni, persecuzioni o delitti causati dall'odio
verso tali gruppi.
L'articolo 1 della presente proposta di legge estende al
caso della discriminazione causata dall'orientamento sessuale
del lavoratore la protezione garantita dall'articolo 15,
secondo comma, della legge 20 maggio 1970, n. 300, cosiddetta
"Statuto dei lavoratori", contro le discriminazioni causate da
motivi politici, religiosi, razziali, di lingua o di sesso.
Estende inoltre alle discriminazioni fondate sull'orientamento
sessuale il divieto di discriminazioni fondate sul sesso, in
materia di assunzioni, di attribuzioni di qualifiche e
mansioni e di progressioni di carriera, stabilito dalla legge
n. 903 del 1977 sulla parità di trattamento tra uomini e donne
in materia di lavoro. Va rilevato come le norme in questione
si applichino sia al rapporto di lavoro privato sia al
pubblico impiego. La modifica proposta al comma 1
dell'articolo 4 della legge n. 125 del 1991 (legge che dispone
in materia di azioni positive per la realizzazione della
parità uomo-donna nel lavoro e che ha integrato e specificato
il contenuto della legge n. 903 del 1977), oltre a ribadire
tale indirizzo, mira a rendere applicabile il meccanismo
sanzionatorio previsto dal comma 9 dello stesso articolo 4.
L'articolo 2 estende ai delitti motivati dall'odio nei
confronti degli omosessuali la protezione garantita alle altre
minoranze razziali, etniche, nazionali o religiose dalla legge
che reprime le attività persecutorie e aggressive di gruppi
estremisti cosiddetta "legge Mancino" (decreto-legge n. 122
del 1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 205
del 1993). Nei delitti motivati dall'odio contro minoranze
oggetto di pregiudizi diffusi, all'offesa comunque praticata
nei confronti degli individui o delle organizzazioni prese
individualmente di mira nei casi specifici, si aggiunge un
altro intento criminoso, che va anch'esso sanzionato, e che è
rivolto a terrorizzare e ad escludere dalla vita sociale
un'intera categoria di individui. A questo proposito va
sottolineato come la mancata previsione degli omosessuali fra
i gruppi sociali menzionati dalla legge vigente rischi di
tradursi in una sorta di istigazione rivolta a tali gruppi
estremisti a riversare la propria aggressività nei confronti
dell'unico fra i gruppi sociali da questi avversati che
risulta finora non garantito da una specifica tutela penale:
l'aggressione nei confronti di cittadini e organizzazioni
omosessuali viene infatti a configurarsi come l'unico delitto
relativamente meno costoso, in termini di rischio di sanzioni
penali, rispetto agli altri tipizzati dalla legge in
questione. Pur rispondendo alla medesima logica, alla medesima
ideologia, al medesimo atteggiamento psicologico del reo, la
commissione di "hate crimes" contro gli omosessuali e le
loro organizzazioni risulta in qualche modo pagante, almeno
rispetto alle più gravi sanzioni previste dalla legge vigente
a difesa degli altri gruppi sociali dalla stessa tutelati. In
sede di approvazione finale della legge da parte del Senato
della Repubblica, tale carenza venne in effetti rilevata, ma
non emendata per non ritardare la conversione in legge del
decreto-legge, e l'ordine del giorno in tale occasione
approvato non può evidentemente supplire ad una palese lacuna
e incongruenza.
E' da rilevare che, per evitare inutili controversie o
possibili interpretazioni equivoche, si è scelto di non
proporre di estendere l'integrazione della normativa
repressiva anche al campo dei reati meramente associativi
(articolo 3, comma 3, della legge 13 ottobre 1975, n. 654,
come modificato dalla "legge Mancino"), la cui previsione, a
parere dei proponenti, è comunque sempre opinabile da un punto
di vista liberale.
L'articolo 3 stabilisce un principio generale di tutela
del diritto alla riservatezza sessuale. Si propone di vietare
ogni forma di schedatura, a carattere amministrativo o
effettuata da soggetti privati, sulla base del mero
orientamento sessuale dei cittadini. Già l'articolo 22 della
legge sulla privacy (legge n. 675 del 1996) assoggetta
il trattamento dei "dati sensibili", fra cui quelli "idonei a
rivelare la vita sessuale", a particolari cautele. Con il
divieto di schedature previsto dalla presente proposta di
legge si propone di bandire ogni forma di schedatura
espressamente mirata a conoscere e tenere traccia
dell'orientamento sessuale dei cittadini, attività di per sé
arbitraria e pretestuosa, non meritevole di alcuna tutela, e
tale da costituire la premessa per attività discriminatorie,
ricattatorie o estorsive. I trasgressori vengono assoggettati
alle pene previste per il trattamento arbitrario dei dati
sensibili dalla legge sulla privacy. Ovviamente si
propone di esentare da questo assoluto divieto il trattamento
dei dati necessari al funzionamento delle associazioni
gay o che si battono per i diritti civili degli
omosessuali o dei transessuali, nonché quelli necessari alle
attività economiche rivolte alla comunità gay, e alle
attività degli istituti di ricerca scientifica (che, per
esempio, intendano svolgere ricerche di carattere sociologico
sulla popolazione omosessuale). Tali attività, in generale e
specialmente quando comportino il trattamento di "dati
sensibili", restano comunque regolate dalle disposizioni della
legge sulla privacy, e presuppongono il consenso degli
interessati.
Poiché, nonostante le puntuali rassicurazioni fornite in
materia, risulta da una serie inequivoca di prove e indizi
ricorrenti che la capricciosa pratica amministrativa della
schedatura dei cittadini sulla base del loro orientamento
sessuale non è in realtà mai cessata, si propone di stabilire
un termine perentorio di un mese dalla data di entrata in
vigore della legge, entro cui ogni schedatura del genere deve
essere distrutta. La trasgressione di tale obbligo verrebbe
così a configurarsi espressamente come omissione di un atto
d'ufficio dovuto.
Con il comma 6 dello stesso articolo si propone di
estendere anche al caso dell'orientamento sessuale il divieto
di discriminazioni e schedature già stabilito dall'articolo 17
della legge recante norme di principio sulla disciplina
militare (legge n. 382 del 1978). Va rilevato che tale divieto
non riguarda le condizioni per l'ammissione di militari alla
conoscenza di informazioni e dati segreti o riservati, che
sono regolate dal secondo comma del medesimo articolo 17, non
interessato dalle modifiche qui proposte. A questo proposito
si rileva comunque per inciso che altri Paesi alleati hanno
stabilito da tempo come l'orientamento sessuale in sé non
possa essere ritenuto di pregiudizio a tali effetti, se non
nel caso in cui esso sia tenuto nascosto dall'interessato,
rendendolo così ricattabile: mentre nessun pregiudizio può
comportare per la sicurezza dello Stato la conoscenza di
informazioni segrete o riservate da parte di funzionari
omosessuali che abbiano pubblicamente effettuato il loro
"coming out".
Con l'articolo 4 ci si propone di evitare che nell'ambito
della scuola si perpetuino e si tramandino pratiche
intolleranti o discriminatorie, e di tutelare i giovani
omosessuali da ogni intervento "rieducativo" traumatizzante,
sia nello svolgimento della normale attività didattica, sia
nell'ambito di corsi di informazione o di educazione sessuale
che dovessero essere istituiti da eventuali riforme
legislative o che già ora si svolgano a titolo sperimentale.
Risulta alle associazioni gay, pressoché sempre
impossibilitate a rendere noti singoli casi specifici, per non
violare la riservatezza delle famiglie, oltre che per la
frequente indisponibilità di amici e conoscenti a rendere
pubblica testimonianza, che un numero preponderante dei
cosiddetti "suicidi inspiegabili" di adolescenti
apparentemente privi di problemi esistenziali è costituito da
giovani che scoprono in solitudine, spesso senza trovare
nessun adulto con cui confidarsi, la propria identità
omosessuale, e trovano davanti a sé un ambiente sociale,
familiare e scolastico che non solo ritengono incapace di
accettarli, ma che propone anche un'immagine grossolanamente
distorta e ferocemente diffamatoria dell'identità e del
vissuto omosessuali. Tali risultanze empiriche sono confermate
da vari studi internazionali, fra cui quello relativo al
nostro Paese, dell'italiano Luca Pierantoni del dipartimento
di psicologia dell'università di Firenze, su "Il tentato
suicido negli adolescenti omosessuali". Quasi sempre le
stesse famiglie non sospettano neppure lontanamente quale sia
stata la causa della tragedia che le ha colpite, e non sono in
grado di ipotizzare, neppure a posteriori, un possibile
orientamento omosessuale del proprio figlio, in quanto,
vittime anch'esse di stereotipi e di pregiudizi diffusi,
ritengono che, se vi fosse stato, avrebbero potuto
riconoscerlo dai caratteri esteriori e dagli atteggiamenti che
una tradizione denigratoria attribuisce a tutti gli
omosessuali. La norma proposta mira non solo ad assicurare,
per quanto possibile, il rispetto per il libero sviluppo della
personalità individuale degli studenti omosessuali, ma anche a
promuovere una pratica di rispetto e di accettazione delle
diversità. In caso di violazione del divieto di
discriminazione, è previsto il risarcimento del danno anche
morale (precisazione necessaria ai sensi dell'articolo 2059
del codice civile) direttamente a carico degli istituti
scolastici.
L'articolo 5 stabilisce l'illiceità di ogni riferimento e
di ogni indagine relativi all'orientamento sessuale
dell'assicurato o dell'assicurando nei contratti di
assicurazione sanitaria e nel loro procedimento di formazione,
e la nullità dei patti tendenti a rendere più oneroso per
l'assicurato il contenuto di tali contratti in dipendenza del
suo orientamento sessuale. In tale caso, il contratto è
tuttavia valido (la precisazione potrebbe essere necessaria,
dato che la nullità della clausola discriminatoria, colpendo
la determinazione dell'entità del premio e/o dell'entità della
controprestazione, rischierebbe di fare considerare
indeterminato il contenuto) e la sua durata è anzi
automaticamente prorogata a tempo indeterminato nell'interesse
dell'assicurato; è anche prevista la sospensione della
prescrizione dell'azione tendente ad ottenere la restituzione
di quanto pagato in eccesso per tutta la durata del rapporto
fino alla sua cessazione (in modo che la ripetizione possa
sempre essere richiesta per intero, anche da eventuali eredi,
qualora condizionamenti sociali impedissero all'assicurato di
far valere i propri diritti in vita), o fino a che non sia
richiesto l'accertamento giudiziale della nullità delle
clausole discriminatorie. Lo scopo di questo meccanismo di
natura sanzionatoria è da un lato quello di impedire che
l'assicurato si ritrovi privo di copertura una volta che il
suo orientamento sessuale sia stato reso noto (presumibilmente
in un momento in cui una rinegoziazione ex novo di un
contratto di assicurazione potrebbe risultare più onerosa), e
dall'altro quello di rendere il tentativo discriminatorio
economicamente non conveniente per l'assicuratore. E' evidente
il rilievo che questa norma potrebbe assumere in futuro, in
considerazione del più ampio ruolo che sembra destinato ad
essere attribuito anche in Italia alle assicurazioni private
in campo sanitario: e ciò sia in rapporto ad una generale
esigenza di tutela della privacy, sia in relazione alla
diffusione dell'AIDS, ancor oggi, sia pure a torto, ritenuta
statisticamente correlata all'orientamento sessuale anziché
all'adozione di comportamenti a rischio che non ne sono la
conseguenza. E non va sottovalutato il carattere in qualche
modo pionieristico di una norma che si preoccupa di
introdurre, nella regolamentazione del settore delle
assicurazioni sanitarie private, un precedente molto
importante in relazione agli sviluppi tecnologici che
renderanno ben presto attuale il problema delle conseguenze
sociali e giuridiche della individualizzazione dei rischi
sanitari resa possibile dalla mappatura del patrimonio
genetico individuale: sviluppi che, se non tempestivamente
affrontati con efficaci strumenti legislativi, non potranno
che avere conseguenze pesantemente discriminatorie sulla
politica sanitaria, per i numerosi soggetti che scopriranno
inopinatamente di fare parte di nuovi e imprevisti "gruppi a
rischio".
Con l'articolo 6 si propone di equiparare la posizione
dello straniero perseguitato a motivo del proprio orientamento
sessuale a quella dello straniero perseguitato per motivi
razziali. Attualmente il diritto di asilo agli omosessuali
perseguitati è riconosciuto da Austria, Belgio, Danimarca,
Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Lettonia, Norvegia,
Olanda, Regno Unito, Svezia, Canada, Australia, Nuova Zelanda
e Sudafrica. Va rilevato a questo proposito che esistono
ancora otto Paesi nei quali è prevista la pena di morte per
chi abbia rapporti omosessuali (Afghanistan, Arabia Saudita,
Cecenia, Iran, Mauritania, Pakistan, Sudan, Yemen), dieci nei
quali è attestata una sistematica prassi di assassinii di
omosessuali da parte della polizia almeno in determinate loro
aree geografiche (Algeria, Kazakistan, Brasile, Colombia,
Ecuador, El Salvador, Honduras, Messico, Venezuela), uno in
cui l'omosessualità è ufficialmente classificata come malattia
(Bielorussia) e decine di altri nei quali i rapporti
omosessuali sono puniti con lunghe pene detentive, torture e
abusi di ogni genere.
Infine, con l'articolo 7 si propone che ogni due anni il
Governo presenti una relazione alle Camere sullo stato della
lotta contro la discriminazione e l'omofobia.
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